檢察機關對專門法院監督現狀及完善建議*

摘 要： 人民法院逐步完善專門法院的體制建設，形成海事法院、知識產權法院、金融法院等專門法院格局，而檢察機關并未新設專門檢察院，對專門法院的法律監督工作也存在權力依據不夠明確、管轄關系尚待理順、監督力量不足等問題。建議通過明確特定檢察院對海事法院的監督權、加強檢察院跨區域協作配合、充實對專門法院監督的專業化力量、試點設立專門檢察院等方式，不斷完善對專門法院的監督體制機制，實現檢察監督的專業化。

關鍵詞：專門檢察院 跨行政區劃檢察院 海事檢察 知識產權檢察 金融檢察

隨著我國司法體制改革不斷深入推進，人民法院逐漸完善專門法院的機構建制，并在2018年《人民法院組織法》修改時明確專門法院的具體內涵，建立起一套具有較強專業性，并具有顯著跨區域管轄特征的專門法院體制。檢察機關對專門法院監督還存在一定盲區和薄弱點。梳理檢察機關對專門法院監督現狀，發現其中不足并提出完善建議，以期對專門法院法律監督工作發展有所裨益。

一、檢察機關對專門法院監督的現狀

（一）專門法院的管轄特征

《人民法院組織法》第15條規定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識產權法院、金融法院等。”因軍事法院的設立具有較強的政治意涵，故本文主要以海事法院、知識產權法院、金融法院作為分析對象。

對特定種類案件進行管轄，是專門法院的最基本特征。［1］截至2023年，全國共有11家海事法院、4家知識產權法院、3家金融法院，在級別上均屬中級人民法院。海事法院管轄的案件類型主要為海事侵權糾紛、海商合同糾紛、海事行政等一審訴訟案件及執行案件。其中，寧波、海口海事法院已試點海事案件民事、行政和刑事“三合一”審判機制，管轄部分海事一審刑事案件。知識產權法院管轄的案件類型為專利、技術秘密、集成電路布圖設計、植物新品種、壟斷糾紛、計算機軟件權屬、侵權等一審民事、行政案件及部分知識產權二審民事、行政案件。金融法院管轄的案件類型是由中級人民法院受理的金融民商事案件、涉金融行政案件和執行案件，以二審案件為主。

專門法院管轄的地域范可分為兩種情形。一種是省內跨行政區劃管轄，即專門法院管轄的地域范圍僅限本省（自治區、直轄市，下同）范圍。具體包括：青島、南京、上海、寧波、廈門、廣州、海口7家海事法院，北京、廣州、上海、海南自貿港4家知識產權法院，北京、上海2家金融法院。另一種是跨省地域管轄，即專門法院管轄的地域范圍不限于本省范圍，還包括部分外省范圍。具體包括：大連、天津、北海、武漢4家海事法院及成渝金融法院。

（二）檢察機關對專門法院監督的模式

現階段，檢察機關履行對專門法院法律監督職責的模式有兩種。一種是由專門法院所在地具有跨行政區劃性質的檢察院履行法律監督職責，即跨行政區劃檢察院監督模式。具體為：北京市人民檢察院第四分院（以下簡稱“北京四分院”）對北京知識產權法院、北京金融法院履行法律監督職責；上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海三分院”）對上海海事法院、上海知識產權法院、上海金融法院履行法律監督職責；廣東省人民檢察院廣州鐵路運輸分院對廣州海事法院、廣州知識產權法院履行法律監督職責；湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院（以下簡稱“武漢鐵檢分院”）對武漢海事法院履行法律監督職責。［2］另一種是由專門法院所在地設區的市級檢察院履行法律監督職責，即地方檢察院監督模式。具體為：天津、青島、大連、海口、廈門、寧波、北海、南京8地設區的市級檢察院對當地海事法院履行法律監督職責；［3］海南省人民檢察院第一分院（以下簡稱“海南一分院”）對海南自由貿易港知識產權法院履行法律監督職責；重慶市人民檢察院第五分院對成渝金融法院履行法律監督職責。

（三）檢察機關對專門法院監督案件的辦理情況

相較知識產權法院、金融法院，海事法院的成立時間更早，管轄的地域范圍更廣，體制建構也更為成熟，因此，本文以海事海商訴訟案件案件數據及檢察監督案件數據為例進行分析。［4］2022年全國海事法院受理一審海事海商訴訟案件21449件，申請檢察監督47件，申請監督比例0.22%；2023年海事法院受理一審海事海商訴訟案件22154件，申請檢察監督55件，申請監督比例0.27%。當事人對海事海商案件申請檢察監督的比例遠低于對普通民事案件申請檢察監督的比例。［5］在海事行政案件方面，各地海事法院每年受理海事行政案件通常約50至150件，相關檢察院每年辦理海事行政監督案件約十余件。在海事刑事案件方面，寧波、海口兩家海事法院自試點以來，截至2023年分別審結海事刑事案件不足百件。

二、對專門法院監督存在的問題與不足

（一）對海事法院履行法律監督職責的權力依據不夠明確

黨的十八大以來，全國人大常委會陸續批準設立知識產權法院、金融法院，并在成立時明確履行法律監督職責的檢察院。而全國11家海事法院均不是由全國人大常委會批準設立，設立時亦未明確與之對應并履行法律監督職責的檢察院。［6］這就出現特定檢察院對海事法院履行法律監督職責的權力來源不夠明確、具體問題。

檢察機關對海事法院履行法律監督職責，主要依據是《人民檢察院民事訴訟監督規則》《人民檢察院行政訴訟監督規則》規定，當事人對生效民事、行政判決、裁定、調解書以及審判人員違法、執行違法申請監督的，由人民法院所在地同級人民檢察院受理。但是，上述司法解釋僅屬一般性規定，無法作為特定檢察院對海事法院履行法律監督職責的權力來源。目前，實踐中一般由省級檢察院指定特定檢察院對海事法院履行法律監督職責，或者特定檢察院與海事法院共同出臺規范性文件等方式，理順監督工作機制。但這種方式始終存在權力依據不夠充分的問題。

（二）對海事法院監督的管轄地域范圍尚待理順

檢察機關對海事法院履行法律監督職責，另一突出問題是管轄地域范圍。海事法院具有鮮明的跨區域管轄特征，天津、大連、武漢、北海4家海事法院更屬于跨省地域管轄類型，除管轄省內的海事海商案件以外，還管轄外省區域的海事海商案件，并在外省設置派出法庭。對專門法院履行法律監督職責，無論是跨行政區劃檢察院監督模式，還是地方檢察院監督模式，都存在相關檢察院的檢察權管轄地域范圍與專門法院審判權管轄地域范圍不相匹配問題。例如，武漢海事法院管轄的案件發生在安徽省水域，并由蕪湖派出法庭負責審理、執行時，武漢鐵檢分院對有關案件進行監督，就會產生檢察權能否及于安徽省區域，是否應由派出法庭所在地檢察院履行法律監督職責的問題。而且，審判、執行的“異地”檢察院對有關案件進行監督，也會出現當事人申請不便和檢察院調查核實困難等問題。

（三）對專門法院的監督力量存在不足

雖然最高檢及部分地方檢察院已設立知識產權檢察辦公室，實現知識產權監督案件辦理的專業化，但對海事海商案件、海事行政案件及金融民商事案件、涉金融行政案件的監督，仍是由民事、行政檢察部門作為普通民事、行政監督案件辦理，并未體現特殊性。而民事、行政檢察部門通常還要辦理大量同級地方法院的民事、行政裁判結果監督案件，再拿出專門精力辦理專業性較強的專門法院案件，必然力有不逮。

值得注意的是，海事法院在級別上雖屬中級法院，但辦理的都是一審民事、行政訴訟案件以及執行案件，在業務職能上與基層法院相似。實踐中設區的市級檢察院辦理的案件，大部分是由當事人申請監督的民事、行政裁判結果監督案件，依職權監督理念不強。這也導致相關檢察院對海事法院的審判人員違法行為監督、執行監督案件數量較少，而依職權監督的案件數量幾乎為零。

（四）辦理專門法院刑事案件、公益訴訟案件的檢察主體分散

在刑事案件方面，寧波海事法院受理的海事一審刑事案件是由寧波市、舟山市、臺州市等設區的市級檢察院提起公訴 ［7］，寧波海事法院通過報請浙江省高級人民法院指定管轄的方式，獲得管轄權。相關案件并不全部符合刑事訴訟法第21條規定應由中級法院管轄的案件類型。實踐中出現案情相似、罪名相同的刑事案件，有的由基層檢察院向基層法院提起公訴，有的由設區的市級檢察院向海事法院提起公訴的情形，如何保證辦案質量、量刑建議的統一，值得研究。在公益訴訟案件方面，因海事法院集中管轄海洋環境公益訴訟案件，故海事法院受理的民事、行政公益訴訟案件經常是由不同地區檢察院提起。同時，對同一片海域發生的海洋自然資源或生態環境破壞等問題，不同城市負有監管職責的海事、漁業或自然資源部門可能都有監管職責，而對有關行政機關履行法律監督職責的是行政機關所在地檢察院。檢察監督的履職主體分散容易導致檢察監督缺乏系統性或履職缺位。

三、完善對專門法院監督的對策建議

（一）明確特定檢察院對海事法院的監督權

檢察機關履行對海事法院法律監督職責，已經過一段時間的探索和嘗試，逐漸理順法律監督工作機制。目前來看，無論是跨行政區劃檢察院監督模式，還是地方檢察院監督模式，都是由海事法院所在地同級檢察院履行法律監督職責，符合屬地管轄改革方向，也是對海事法院行之有效的監督方式。面對特定檢察院履行對海事法院法律監督職責的權力來源不明問題，建議在對海事檢察工作情況充分摸底、系統調研、嚴密論證的基礎上，通過“兩高”共同出臺規范性文件等方式，授權相應省級檢察院明確對海事法院履行法律監督職責的特定檢察院，理順海事檢察監督的權力來源。

（二）加強海事檢察跨區域協作配合

檢察機關履行對專門法院的法律監督職責，實踐中最大的難題在于檢察機關與專門法院管轄地域范圍的差異。無論是鐵路運輸檢察院，還是地方檢察院，行使檢察權的地域范圍都是清晰明確的，且一般都小于專門法院的管轄地域范圍。在當事人對海事法院派出法庭的審判、執行案件申請檢察監督時，如果只能向海事法院所在地檢察院提出，可能會產生較大訴累。相關檢察院對“異地”派出法庭審理、執行案件進行監督，也可能出現調查核實困難等履職不便。因此，建議通過海事法院及派出法庭所在地的檢察院共同出臺規范性文件等方式，加強跨區域協作配合，確定就近申請、協同審查、協同調查、資源共享等機制，理順監督機制。對海事刑事案件、海洋環境公益訴訟案件的辦理以及對海洋行政部門的履職監督，也需通過跨區域協作配合等方式，確保辦案質量、案件處理結果統一和監督系統有效。

（三）充實對專門法院監督的專業化力量

對專門法院履行法律監督職責的檢察院，應加強隊伍的專業化建設，充實辦案力量。大連市人民檢察院曾于2011年設立海事檢察處，承擔海事海商、海事行政監督案件及海事刑事案件辦理工作，取得良好效果。因機構改革，2020年4月海事檢察處撤銷，有關海事檢察工作也出現一定程度停滯。由此可見，設立對專門法院履行法律監督職責的專門內設機構，能有效提升監督質效。建議有關檢察院通過設立專門的海事、知識產權、金融檢察部門，或在民事、行政檢察部門增設專門辦案組等方式，合理配置司法資源，充實對專門法院的監督力量。對專門法院逐步推行的民事、行政、刑事審判“三合一”改革，檢察機關應充分關注其發展變化，通過深化業務培訓、加強案件研究、暢通法檢溝通交流等方式，提升專業化水平，及時作出回應。

（四）試點設立專門檢察院

2018年《人民檢察院組織法》修改時，雖未新增除軍事檢察院外的其他類型專門檢察院，但也為設立新的專門檢察院留下空間。［8］設立專門檢察院，應秉持監督體系化、管轄屬地化、履職專業化等原則，實現檢察監督權力依據明晰、檢察權管轄地域范圍重構及檢察辦案履職專業化轉型。試點設立專門檢察院，應結合現有工作實際，根據各地專門法院、專門法庭的設置情況和區域內專業性案件數量確定，無需與專門法院一一對應。［9］近期來看，部分跨行政區劃檢察院已履行對專門法院的法律監督職責，可以首先確立為試點專門檢察院，集中管轄一個或多個專門法院案件，實現檢察監督專業化轉型。遠期來看，可以通過吸收地方檢察院監督模式中的專業辦案力量、與鐵路運輸檢察院機構編制人員整合、將普通法院專門法庭案件納入集中管轄等方式，推動在更廣范圍內設立專門檢察院，最終形成一套具有中國特色的專門檢察監督體系。另外，一個地區存在多家專門法院的，建議由同一檢察院集中管轄方式履行法律監督職責，為今后設立專門檢察院奠定基礎。

*本文系2023年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“法院審級職能定位改革下民事檢察一體化監督機制研究”（GJ2023C25）的階段性成果。

**最高人民檢察院第六檢察廳三級高級檢察官助理［100726］

［1］ 參見何帆：《新時代專門人民法院的設立標準和設置模式》，《中國應用法學》2022年第3期。

［2］ 目前，中央明確的跨行政區劃檢察院只有北京四分院和上海三分院兩家檢察院。因鐵路運輸檢察院的管轄范圍具有跨區域性，故本文將其歸類于具有跨行政區劃性質的檢察院。

［3］ 如天津市人民檢察院第三分院對天津海事法院履行法律監督職責；海南省海口市人民檢察院對海口海事法院履行法律監督職責。

［4］ 相關數據引用自最高人民法院、最高人民檢察院、各海事法院歷年工作報告、業務數據分析報告及中國海事審判網站公開信息。

［5］ 合同糾紛、侵權糾紛案件申請檢察監督比例約為0.45%，高于對海事海商案件申請監督比例。參見馮小光等著：《民法典實施背景下民事訴訟精準監督研究》，中國檢察出版社2022年版，第60頁。

［6］ 參見陳光中、趙琳琳：《鐵路專門檢察體制研究》，《人民檢察》2007年第21期。

［7］ 與寧波不同，海口海事法院受理的海事刑事案件均由海南一分院提起公訴。

［8］ 參見童建明主編：《〈人民檢察院組織法〉學習讀本》，中國檢察出版社2019年版，第53頁。

［9］ 在確定專門檢察院的案件管轄類型和檢察權管轄地域范圍時，也應充分考慮區域內知識產權法庭等專門法庭的設立情況。參見元明、李大揚：《民事知識產權類案件訴訟監督實證研究》，《知識產權》2019年第10期。