核污染水排海問題檢察公益訴訟應對前瞻性研究

劉憶冰 方劍明

摘 要： 日本核污染水排海事件是國際社會從未面對的風險與挑戰，從法律責任層面看，涉及民事、刑事、國家責任。為了全球生態環境與健康安全，迫切需要前瞻探究其法律責任及包括檢察公益訴訟在內的追責路徑，為應對損害及風險、保護國家和社會公共利益提供對策。新修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》已于2024年1月1日生效，進一步明確了檢察機關有權提起海洋環資領域公益訴訟，為涉海洋域外環境污染問題的解決提供了法律依據。可考慮結合現有檢察公益訴訟實踐，探索運用禁止令等手段，應對核污染水排海給我國海洋生態環境造成的風險與挑戰。

關鍵詞：核污染水 域外環境污染 法律責任 檢察公益訴訟

一、域外環境污染損害公共利益責任分析

本文所稱“域外環境污染”，是指歸因于域外或致損行為來自域外，造成我國環境污染及風險的情形。本文重點討論域外環境污染中的核污染水問題。核污染水排海不僅僅影響海洋生態環境，非法傾倒的核污染水還可能通過海洋循環污染全球水源，最終損害我國自然資源與生態環境。雖然損害后果目前未完全顯露，該違背國際社會意愿、拒絕公開具體情況的行為本身即具有極大風險，可能損害我國國家和社會公共利益，涉及民事、刑事以及國際法上的國家責任等諸多法律責任。

（一）關于民事責任問題

核污染排海行為可能損害公民生命健康、自然資源與生態環境安全、財產安全等多項國家和社會公共利益，其涉及的民事責任主要基于我國民事法律賦予保障公民享有生命健康權、財產權、環境權并規定的相應侵權責任。一是生命健康權。公民享有獲得生命健康的環境和條件的權利。［1］我國民法典中規定了任何組織或者個人不得侵害他人的生命權和健康權。核污染水排海可能導致沿海居民因放射物質造成直接健康損害和因海洋生物富集現象影響食品安全導致健康權遭到侵害。［2］二是財產權。中國是海洋大國，海上貿易、漁業、旅游業是沿海各地重要經濟組成部分，核污染水排海事件可能造成自然資源與生產資料滅失，影響消費心理與經濟發展，侵犯沿海企業、相關主體和個人的財產權。三是環境權。良好的生態環境支撐著人類社會的資源供給，滿足著人類生存的環境需要，具有維持人類經濟、社會系統穩定的多重功能［3］，我國公民依法有在良好環境下生存的權利，當環境權受到侵犯，被侵權主體有權要求侵權者承擔相應責任。

（二）關于刑事責任問題

基于必備專業知識，日本相關決策、實施者對核污染水排海危害應當有基本認識，卻積極促成、放任違法行為發生，一旦有證據證明因日本核污染水排海事件，我國海洋、陸地等環境受到嚴重污染，相關決策、實施者行為違反我國刑法《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）等相關規定，涉嫌刑事犯罪，應依法追究其刑事責任。

（三）關于國家責任問題

近年來，檢察公益訴訟范圍不斷擴大，視野逐漸拓展，在深化國際司法協作中的作用逐漸凸顯，面對核污染水排海事件的復雜背景，研究其國際法層面責任，為檢察公益訴訟參與國際公約履約與相關責任的督促承擔提供了一種司法視角。《聯合國海洋法公約》和《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》（以下簡稱《倫敦公約》）是規范海洋傾廢行為的兩大重要國際公約，中國和日本同為上述公約締約國。日本傾倒核污染水事件違反了包括禁止傾倒相關污染物、采取必要措施防止海洋污染、對可能受影響的國家進行告知、協助等義務。2006年，《〈關于防止傾倒廢棄物和其他物質污染海洋的公約〉的 1996 年議定書》（以下簡稱《議定書》）生效。《議定書》制定了廢物傾倒負面清單制度，核污染水明顯屬于《倫敦公約》和《議定書》規定的禁止傾倒進入海洋的廢物，日本傾倒核污染水行為明顯違反上述國際公約規定的責任，應對其違背公約義務行為承擔法律責任。

二、我國對域外核污染水排海的司法管轄探析

司法管轄權的確認是檢察公益訴訟提起與責任追究的基礎，有必要對相應司法管轄權作簡要探析，為我國督促日本承擔國際公約責任、檢察公益訴訟參與司法應對與問題解決明晰法律基礎，明確實現路徑。

（一）關于司法管轄權

一是民事管轄權。在實體法范疇，《海洋環境保護法》明確了其調整范圍包括我國管轄海域以外造成我國管轄海域污染的行為。《環境保護法》中對于破壞生態環境對他人造成的損害，明確指向由侵權責任法（現為民法典侵權責任編）調整，民法典第1232條明確規定了生態環境損害懲罰性賠償。在程序法范疇，2024年1月1日施行的修訂后民事訴訟法進一步明確了我國人民法院對涉外民事糾紛的管轄權。2023年9月1日，第十四屆全國人大常委會通過的《外國國家豁免法》規定了包括外國明示和默示接受管轄，以及商業活動爭議、勞動和勞務相關合同爭議、相關人身和財產損害爭議、財產性爭議、知識產權爭議、仲裁爭議等外國國家非主權行為引發的訴訟等情況下，相關國家不享有管轄豁免，我國法院可以行使管轄權［4］，與新修訂民事訴訟法中對于涉及外國國家的民事訴訟相關規定進行了銜接，相關政策和法律制度從“絕對國家豁免”轉向“限制國家豁免”。綜上，我國司法機關對我國相關主體因日本國家、東電公司等民事主體核污染水排海侵權行為造成的損害提起的民事訴訟具有管轄權。二是刑事管轄權。根據刑法規定，傾倒核污染水入海危害我國生態環境，構成犯罪行為，因其犯罪結果發生在我國領域，就認為是在我國領域內犯罪刑法同時規定，“對于中華人民共和國締結或者參加的國際條約所規定的罪行，中華人民共和國在所承擔條約義務的范圍內行使刑事管轄權的，適用本法。”一旦有證據證明日本核污染水排海行為造成了我國刑法第338條規定的嚴重污染環境后果，我國應對東電公司等核污染水排海行為實施者進行刑事管轄。三是作為國際公約締約國對違約國的管轄權。雖然目前對于外國國家行為司法管轄權存在爭議，但日本污染水排海事件中，日本政府對于整件事情的決策與實施都起到主導作用，理當承擔相應的國家責任。與日本同為締約國且為受害方的我國依照公約規定對日本違反國際公約行為具有管轄權，可根據公約明確的糾紛解決機制對違約國追責。

（二）關于管轄機構

根據不同爭端、糾紛解決路徑，多個機構對日本核污染水排海問題具有管轄權。一是我國司法機關。作為我國審判機關，人民法院對于受害民事主體提起的侵權之訴、行政機關提起的生態環境損害賠償之訴、檢察機關提起的公益訴訟、檢察機關提起的刑事公訴具有審判管轄權。二是日本法院。因日本傾倒核污染水行為違反《日本原子能基本法》《日本原子爐等規制法》等相關核安全領域國內法，受到侵害的主體也可以在日本國內向東電公司提起刑事、民事訴訟，要求東電公司及相關決策、實施人員，承擔刑、民事責任。三是國際海洋法法庭。根據《聯合國海洋法公約》規定，為解決爭端方因適用公約所引發的爭議，可臨時組建仲裁法庭，法庭裁決具有約束力，爭端各方應予遵守。我國可適用公約提出仲裁請求。［5］四是國際法院。國際法院為聯合國主要司法機關，負責依國際法解決國家之間的法律爭端。除了訴諸國際海洋法法庭進行仲裁，受害國家有權向國際法院提起訴訟要求其承擔停止侵害、賠償等義務。

三、司法應對與解決路徑

面對日本核污染水排海給我國管轄海域造成或可能造成的重大環境污染、生態破壞，根據情勢變化，可由受害民事主體提起侵權之訴、行政機關提起生態環境損害賠償之訴、向國際法院起訴等方式進行解決。檢察機關作為公共利益代表，除支持受害主體、行政機關提起訴訟外，可以依據《海洋環境保護法》明確賦權，提起海洋環境污染與生態破壞公益訴訟。

（一）檢察機關依法支持行政機關和受害民事主體提起訴訟

新修訂的《海洋環境保護法》已自2024年1月1日起施行，規定行使海洋環境監督管理權的行政機關可以代表國家提起生態環境損害賠償之訴，人民檢察院可以支持起訴。核污染水排海不僅可能造成環境公益損害，還極有可能造成農業、漁業、養殖業減產受損，影響沿海甚至內陸居民的生存環境和身體健康，侵害人身權、財產權等民事權益，相應民事主體可就其損失向我國人民法院提起民事訴訟，追究日本東電公司的侵權責任，檢察機關可以支持起訴。

（二）檢察機關依法履行公益訴訟職責

檢察公益訴訟是由檢察機關依法啟動，充分發揮督促、協同功能實現公共利益保護目的的一項司法制度，其本質是法律監督，核心是公益保護。新修訂《海洋環境保護法》第114條規定，對污染海洋環境、破壞海洋生態，給國家造成重大損失的，依照該法規定的行使海洋環境監督管理權的部門不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。該法明確賦予檢察機關提起海洋環境公益訴訟的職責，在日本核污染水排海對我國環境造成損害有待舉證，但排海行為若不停止極大可能會影響我國生態環境和海洋生態的情況下，根據民法典、民事訴訟法等相關規定，提起民事公益訴訟，要求停止侵害，消除風險，停止核污染水排海行為，及時遏制其行為可能對我國造成的環境污染風險。當確切損害發生時，通過提起民事公益訴訟要求日本政府及東電公司承擔損害賠償、賠禮道歉、停止侵害等侵權責任。根據未來實際情況，若核污染水排海行為給我國造成海洋、陸地生態環境破壞，影響人體健康等極為嚴重、惡劣的后果，可依法提起懲罰性賠償要求，以達到對公益受損的充分救濟，起到懲戒、制裁不法行為的效果。

（三）督促日本承擔國際公約確定的國家責任

今天的核污染水之患來源于日本的防護疏忽，加之輕率、自私處置，而日本罔顧事實推卸責任，違背告知、協商等國際法義務的行徑更是給世界帶來了嚴重安全隱患，既可采取外交途徑督促其履行國家責任，也可將其起訴至國際法庭要求其履行國家責任。

四、面對新挑戰的幾點新思考

應對核污染水排海問題迫在眉睫，檢察公益訴訟解決公益保護問題，應當更新司法理念，前瞻探索公益保護手段，厘清環境損害內涵，從實現公益保護目的角度出發拓展其外延，實現對公共利益有效保護。

（一）更新司法理念必要且適當

面對核污染水排海這一人類世界前所未有的挑戰，我們應當更新司法理念，可以考慮檢察公益訴訟尋求問題司法解決。隨著公眾對日本傾倒核污染水入海事件關注聚焦，公眾視野中“核廢水”“核污染水”概念正在比較中逐步厘清。核廢水是指在核能產業中生成的含有放射性物質的廢水，在經過處理達標后可以排放；而核污染水是指受到核污染的水體，通常由核事故引起。核廢水與核污染水都存在放射性，但在危害程度上存在巨大差別。現有法律、國際公約尚未對傾倒核污染水行為的違法性作出詳細規定，但現有證據已足以證明核污染水排海可能造成后果的嚴重性。新修訂的《海洋環境保護法》已將原第33條“禁止向海域排放高、中水平放射性廢水”修改為第51條：“禁止向海域排放污染海洋環境、破壞海洋生態的放射性廢水”，立法修改的中心要義在于強調對非法傾倒含有核污染物的物質破壞海洋環境行為的禁止；在法律適用理解上，因為排放“核污染水”對生態環境可能造成的影響明顯重于排放“核廢水”，根據“舉輕以明重”的基本法理，在相關司法實踐中應當更新理念，充分認識非法傾倒核污染水行為的明顯違法性。

（二）檢察公益訴訟探索運用禁止令，要求暫停及禁止相關行為

禁止令作為一種要求相關行為人停止及禁止進行相關行為的手段，可以起到制止損害發生、防止損害進一步擴大的作用。根據民法典第997條之規定，民事主體在人格權益正在受損，需要盡快制止違法行為，否則將導致更嚴重后果發生的情況下，有權向人民法院申請采取責令停止某種行為的措施。最高法《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》的出臺，將禁止令的適用從保護人格權拓展至生態環境保護領域，規定了相應主體有權對正在實施環境侵權的行為人申請禁止令，由法院作出裁定，禁止行為人從事相關破壞生態環境與自然資源等違法行為。［6］自相關法律法規實施以來，禁止令制度已經在保護人格、財產、生態環境領域得以相應適用。結合日本核污染水排海行為對我國環境損害的嚴重性及制止其違法行為的迫切性，該制度可在對日核污染水排海公益訴訟中探索適用。當相關主體因日本核污染水排海行為權益受損，迫切需要制止其傾倒行為，或檢察機關對其違法行為提起公益訴訟時，可探索、發展頒布禁止令制度，要求其停止侵害、并禁止傾倒行為，從而起到督促違法主體停止侵權行為、宣示我國司法主權，對其形成應有的法律責任壓力效果。

（三）核污染水排海重大環境損害風險應視作環境損害

雖然日本核污染水排海問題給我國帶來的確切損害大小與時間問題有待專業鑒定評估確定，但根據國際社會多名專家學者研究，核污染水排海給相關國家帶來的損害是確切發生的，且風險疊加產生。國際醫生防止核戰聯盟（IPPNW）約格·施密德就此指出，無論東電公司如何稀釋核污染水，都不會改變排向大海的放射性物質總量。［7］不同于普通環境風險損害，具有發生或不發生的可能，日本排海行為帶給我國的是毫無疑問的環境損害，且損害已經并將持續發生，從維護國家生態安全，保護公益角度出發，應當明確將核污染水排海重大環境損害風險視作環境損害，要求其承擔排除妨害、消除影響、恢復原狀、賠償損失等責任，從而更有力應對、遏制肆意排放行為。

*廣東省珠海市斗門區人民檢察院第五檢察部檢察官助理［519100］

**最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官［100726］

［1］ 參見許崇德主編：《中華法學大辭典（憲法學卷）》，中國檢察出版社1995年版，第524頁。

［2］ 參見張未、顧少剛：《IAEA綜合評估報告不是日方核污染水排海的“通行證”》，《國防科技工業》2023年第7期。

［3］ 參見呂忠梅：《“人與自然和諧共生”視野下的環境法價值論》，《政治與法律》2023年第7期。

［4］ 參見《我國出臺外國國家豁免法——涉外法治建設的里程碑》，習近平外交思想和新時代中國外交http：//cn.chinadiplomacy.org.cn/2023-09/04/content_112153728.shtml，最后訪問日期：2023年12月20日。

［5］ 參見《委員、專家：日本核廢水入海，中國可提起仲裁或訴訟》，澎拜新聞網https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12293847，最后訪問日期：2023年12月20日。

［6］ 參見周艷瓊：《環保禁止令制度的問題檢視與解決路徑》，《江西理工大學學報》2023年第3期。

［7］ 參見張玉來：《日本排污入海導致的全球治理危機》，《人民論壇》2023年第20期。