淺談區(qū)域綜合開發(fā)實施路徑及資金平衡方案

文／楊珊珊 北京市工程咨詢有限公司 北京 100000

引言：

區(qū)域綜合開發(fā)目前暫無統(tǒng)一的規(guī)范定義，本文所分析的區(qū)域綜合開發(fā)是指在一定空間范圍內(nèi)進行土地一級開發(fā)整理，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等，并完成二級房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的全過程。區(qū)域綜合開發(fā)意義重大，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在城市發(fā)展的不同階段，需要有針對性的創(chuàng)新實施路徑，制定有效的資金平衡方案，實現(xiàn)路徑可實施、資金有保障、方案能落地，區(qū)域可發(fā)展的目標。

1.研究意義及理論基礎(chǔ)

1.1 研究意義

區(qū)域大到城市小至街區(qū)，其綜合開發(fā)都是至關(guān)重要的，有助于促進區(qū)域綜合發(fā)展、促進城市功能綜合發(fā)展、促進各業(yè)務(wù)類型全面發(fā)展、促進產(chǎn)城高度融合。如何促進區(qū)域長期高效、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，掌握區(qū)域土地資源要素是基礎(chǔ)。尋求有效的實施路徑、合理的資金平衡方案是區(qū)域綜合開發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的保障[1]。

1.2 理論依據(jù)

區(qū)域綜合開發(fā)實施路徑和資金平衡方案的理論研究比較多，如結(jié)構(gòu)對應(yīng)變換理論、點軸理論等等。在實踐過程中，通過多個區(qū)域綜合開發(fā)實際情況的應(yīng)用分析，生命周期理論、盈虧平衡點理論、可持續(xù)發(fā)展理論更為有效；通過生命周期理論和可持續(xù)發(fā)展理論充分分析土地資源利用情況、區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)內(nèi)容及重點，通過盈虧平衡點理論創(chuàng)新實施路徑，滿足區(qū)域綜合開發(fā)的可實施性[2]。

2.區(qū)域綜合開發(fā)的特征

具有較強的復(fù)雜性。區(qū)域綜合開發(fā)涉及多個領(lǐng)域，不僅包含土地一級開發(fā)整理、二級房地產(chǎn)市場開發(fā)建設(shè)，還涉及基礎(chǔ)配套等設(shè)施建設(shè)，領(lǐng)域廣、建設(shè)內(nèi)容多，每個專業(yè)的實施路徑、建設(shè)標準、投融資模式都各有特征，差異性較大，復(fù)雜性較強。另外，區(qū)域綜合開發(fā)參與者眾多，包括政府、企業(yè)、社會組織、居民等多個方面，每個參與者的利益會存在一定的沖突和分歧，使得區(qū)域綜合開發(fā)實施路徑、成本測算、資金平衡方案等變得更加復(fù)雜[3]。

具有較高的系統(tǒng)性。系統(tǒng)性貫穿于區(qū)域綜合開發(fā)的整個過程中。一是要系統(tǒng)考慮區(qū)域內(nèi)各空間領(lǐng)域的建設(shè)時序。區(qū)域綜合開發(fā)一般涉及的空間范圍都比較大，例如北京城市副中心范圍155 平方公里、懷柔科學城范圍100.9 平方公里、亦莊新城225 平方公里等，整個區(qū)域不可能同步進行開發(fā)建設(shè)，需要在細分的空間范圍中進行系統(tǒng)化管理，確定建設(shè)時序。二是要系統(tǒng)安排各類工程進度時序。區(qū)域綜合開發(fā)的目標是實現(xiàn)功能區(qū)的定位，首先要確保有地可用，通過系統(tǒng)分析項目落地的輕重緩急，做到重點培育、發(fā)展后勁，有效安排土地供應(yīng)進度，同步完成周邊基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)[4]。

圖1 北京城市副中心組團街區(qū)規(guī)劃示意圖

具有顯著的長期性。城市發(fā)展進程是一個長期可持續(xù)的過程，區(qū)域綜合開發(fā)也伴隨著城市發(fā)展進程、功能定位調(diào)整等不斷完善，具有顯著的長期性。在不同發(fā)展階段，區(qū)域綜合開發(fā)內(nèi)容有所偏重，實施模式也需要適時創(chuàng)新，投融資路徑要與之相匹配，從而保障資金[5]。

具有較多的不確定性。區(qū)域綜合開發(fā)的復(fù)雜性、長期性都決定其具有很強的不確定性，未來市場變化情況、政策調(diào)整等因素將對區(qū)域綜合開發(fā)帶來更多變量，因此區(qū)域綜合開發(fā)更加需要系統(tǒng)性統(tǒng)籌，做好近期、中長期、遠期的安排，并對實施情況進行動態(tài)跟蹤監(jiān)測，以便開展有效調(diào)整，保障規(guī)劃目標有效落地。

3.各發(fā)展階段實施路徑研究

早期發(fā)展階段，以土地一級開發(fā)等傳統(tǒng)開發(fā)模式為主。在新城建設(shè)或新區(qū)建設(shè)等早期發(fā)展階段，區(qū)域綜合開發(fā)偏重于土地一級開發(fā)整理，以征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為主要建設(shè)內(nèi)容。實施模式上以傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)為主，該模式相對比較成熟，實施路徑明確，實施難度相對較小[6]。如北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)（北京部分）約50 平方公里，主要涉及大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)，其中起步區(qū)范圍約20.8 平方公里，按照一級開發(fā)模式由開發(fā)主體統(tǒng)一進行實施；中關(guān)村科學城北區(qū)（海淀北部地區(qū)）約216 平方公里，包括西北旺、溫泉、蘇家坨、上莊四個鎮(zhèn)，主要建設(shè)用地由開發(fā)主體按照一級開發(fā)模式統(tǒng)籌實施。

圖2 北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)（北京部分）村莊及安置房情況

根據(jù)自然資源部辦公廳《關(guān)于進一步規(guī)范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕3 號）：“嚴禁以政府儲備土地違規(guī)融資”，“嚴禁將儲備土地作為資產(chǎn)注入國有企業(yè)。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，其他機構(gòu)一律不得從事土地儲備工作。”根據(jù)上述規(guī)定，區(qū)域綜合開發(fā)早期發(fā)展階段資金壓力較大，在保障能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域整體形象和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，吸引投資的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮政府預(yù)算，進行滾動開發(fā)。

中期發(fā)展階段，棚戶區(qū)改造、適度創(chuàng)新等多種模式混合并存。在區(qū)域綜合開發(fā)的中期發(fā)展階段，各街區(qū)（功能區(qū)或組團）的發(fā)展進度不同，土地資源開發(fā)狀態(tài)差異較大，實施模式需要根據(jù)具體情況進行創(chuàng)新研究。尚未進行土地開發(fā)整理的區(qū)域可以選擇用一級開發(fā)模式，但由于資金來源相對單一，盡可能縮減一級開發(fā)范圍；涉及老舊棚戶區(qū)、城中村等區(qū)域可選擇棚戶區(qū)改造模式，爭取使用棚改專項債；邊角地結(jié)合周邊重大項目落地統(tǒng)籌考慮，將其開發(fā)整理成本統(tǒng)一納入項目成本。盡可能減少大拆大建，減少征地，集體土地開發(fā)模式可以考慮以鎮(zhèn)域或村域為實施單元對集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用，將碎片地的指標置換至集中建設(shè)區(qū)，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)資金平衡[7]。

例如，《亦莊新城規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）（2017 年-2035 年）》明確：“亦莊新城范圍增至225 平方公里，其中通州新擴區(qū)域約78 平方公里，大興新擴區(qū)域約87平方公里”，新擴區(qū)域各功能區(qū)的發(fā)展階段相對比較復(fù)雜，馬駒橋智造基地約7 平方公里整片開發(fā)選擇一級開發(fā)模式；馬駒橋鎮(zhèn)中心區(qū)一部分采用了棚戶區(qū)改造模式，而剩余的8 個村正在探索城中村改造的創(chuàng)新路徑。北京市通州區(qū)906 平方公里內(nèi)以鎮(zhèn)域為實施單元對集體建設(shè)用地進行統(tǒng)籌利用，將碎片地的指標置換至集中建設(shè)區(qū)，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)資金平衡。

成熟發(fā)展階段，以城市更新、美麗鄉(xiāng)村改造等創(chuàng)新模式為主。在區(qū)域綜合開發(fā)的成熟發(fā)展階段，大片區(qū)土地開發(fā)整理已基本完成，需深入挖掘區(qū)域內(nèi)土地資源，以城市更新為主，輔以查漏補缺土地開發(fā)整理。其中現(xiàn)狀用地性質(zhì)與規(guī)劃一致，但使用功能或產(chǎn)出效益與區(qū)域發(fā)展目標不匹配的區(qū)域，如老舊樓宇、老舊廠房、老舊小區(qū)等，可以通過城市更新的模式完成開發(fā)，資金來源以產(chǎn)權(quán)單位為主或引入新的投資主體，政府適當補貼。一些開發(fā)難度大、傳統(tǒng)開發(fā)模式資金難以平衡的區(qū)域，可以創(chuàng)新以綜合治理為主、點狀開發(fā)的模式，在盈虧平衡點分析下，通過點狀開發(fā)的資源平衡綜合治理成本，實現(xiàn)居住環(huán)境提升、綜合配套完善，推動區(qū)域發(fā)展向質(zhì)量和效益提升的方向全面提升[8]。

北京城市副中心155 平方公里進行區(qū)域綜合開發(fā)時，01、02、03、04 組團為通州區(qū)原中心區(qū)域，發(fā)展較為成熟，待實施的任務(wù)主要為邊角地、老舊樓宇、騰退的廠房、老舊小區(qū)等，傳統(tǒng)開發(fā)模式實施難度大、資金難以平衡，實施路徑以城市更新、創(chuàng)新模式為主；張家灣鎮(zhèn)則探索美麗鄉(xiāng)村改造，留住鄉(xiāng)愁、保護文化、傳承歷史。

4.區(qū)域綜合開發(fā)的資金平衡方案研究

區(qū)域綜合開發(fā)的實施除了有效的實施路徑外，最終離不開資金，資金平衡方案研究在多個方面起著重要的指導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)在：一是街區(qū)控規(guī)編制；街區(qū)控規(guī)編制不僅要考慮街區(qū)功能定位，在經(jīng)營性用地指標分配過程中也要考慮資金平衡方案，只有資金有保障，才能更利于規(guī)劃落地。二是為區(qū)域主管領(lǐng)導(dǎo)提供參考；領(lǐng)軍人物需要對區(qū)域情況進行綜合考量，對資源情況如數(shù)家珍，掌控大局，更加有利于區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。三是為政策制定提供定量分析基礎(chǔ)；根據(jù)區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡情況，創(chuàng)新開發(fā)模式，制定相關(guān)政策，為項目實施、區(qū)域發(fā)展保駕護航。四是為擴展投融資渠道提供數(shù)據(jù)支撐等；在目前用地資源緊張、土地開發(fā)成本高的趨勢下，土地收入很難彌補三大設(shè)施建設(shè)的大量資金需求，區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡方案的研究可以更詳細的分析出資金盈余或者存在缺口的總量以及項目類型，可以更加有針對性的研究投融資渠道。

4.1 資金平衡方案研究的主要內(nèi)容

4.1.1 充分調(diào)動政府相關(guān)部門、密切配合，摸清家底

區(qū)域綜合開發(fā)是一個系統(tǒng)性工程，涉及各政府部門，資金平衡方案研究的前提是盡可能精準的測算收支情況，而工作的難點則在于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、整理，各部門提供的數(shù)據(jù)口徑不同，數(shù)據(jù)之間的校驗、整合、提煉等工作更加重要。如：規(guī)劃部門提供現(xiàn)狀、規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)，土地儲備部門提供一級開發(fā)項目情況、土地儲備情況等，住建部門提供保障房、商品房等相關(guān)數(shù)據(jù)，通過發(fā)改部門深入了解所在區(qū)域投資體制、重大項目實施計劃等，通過財政部門了解區(qū)域土地收入分配機制、財政預(yù)算等，通過相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解人地房等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等，通過一些在實施項目主體掌握當前實施模式存在的問題及困難等等。

4.1.2 做好區(qū)域綜合開發(fā)成本測算

區(qū)域綜合開發(fā)成本測算要充分結(jié)合開發(fā)模式、資金來源情況等特征，實現(xiàn)大賬可控，細賬明確，責任清晰，時序合理。區(qū)域綜合開發(fā)成本測算的要點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）成本事項全覆蓋，無遺漏

在成本測算時根據(jù)區(qū)域綜合開發(fā)內(nèi)容進行分類考慮，保證土地開發(fā)全生命周期成本無遺漏，主要涉及：土地一級開發(fā)整理成本、城市更新項目成本、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)成本、公共服務(wù)配套建設(shè)成本（教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老機構(gòu)、文化設(shè)施、消防設(shè)施、智慧城市等）、市政基礎(chǔ)設(shè)施成本、生態(tài)環(huán)境成本等。

（2）成本測算標準

首先土地一級開發(fā)整理成本，將所測算區(qū)域劃分為三大部分：現(xiàn)狀保留、在實施區(qū)域和待實施區(qū)域，確保范圍全覆蓋，在實施區(qū)域按照具體實施情況測算成本，待實施區(qū)域按照擬開發(fā)模式進行成本測算。其次市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合同類型工程造價標準進行測算。再者二級房地產(chǎn)開發(fā)成本以區(qū)域待實施的經(jīng)營性用地規(guī)劃指標為依據(jù)，結(jié)合同類型工程造價標準進行測算。

（3）明確成本歸集

區(qū)域綜合開發(fā)成本測算的目標不只是為了解成本，更重要的是為資金平衡分析奠定基礎(chǔ)，因此，在成本測算時要根據(jù)實施模式，充分考慮資金來源方式，將不同資金來源方式進行細分，測算各類型資金規(guī)模。

4.1.3 做好區(qū)域綜合開發(fā)收入測算

根據(jù)土地收入分配政策和現(xiàn)行投資體制將區(qū)域綜合開發(fā)收入分成兩大類測算：一是土地收入，依據(jù)土地收入分配政策按照可使用方式將資金進行細分；二是工程相關(guān)投資，根據(jù)投資體制劃分資金來源，測算市區(qū)各級政府和社會資本投資體量。

4.2 區(qū)域資金平衡方案研究注意事項

資金平衡方案研究要做好總體、時間、空間三個方面平衡：

4.2.1 整體資金平衡情況

區(qū)域綜合開發(fā)整體資金平衡情況要明確。首先從兩個方面進行分析：一是成本測算，根據(jù)上文介紹的方法測算出區(qū)域綜合開發(fā)的整體成本；二是收入或資金來源測算，可以將土地收入和工程建設(shè)資金需求分類測算。然后再將收入與成本進行對比分析，測算出整體資金平衡情況。

4.2.2 空間維度上的資金平衡情況

整體資金平衡情況是統(tǒng)籌整個區(qū)域的，便于大方向掌控。在具體實施過程中各街區(qū)（功能區(qū)或組團）的資金平衡情況尤為重要，便于考察各街區(qū)（功能區(qū)或組團）的資金保障情況。無論是成本還是收入都將細化至對應(yīng)的街區(qū)（功能區(qū)或組團），綜合考察其資金平衡情況，分析盈余資金的來源或者存在虧損的原因。最后根據(jù)各街區(qū)（功能區(qū)或組團）資金平衡盈虧情況，研究搭配實施的方案。

4.2.3 時間維度上的資金平衡情況

區(qū)域綜合開發(fā)具有顯著的長期性，而在實施過程中又存在很多不確定因素，因此整體資金平衡情況并非固定不變，未來可能隨時實施路徑變化、政策調(diào)整、市場變化等產(chǎn)生較大變化，或由虧轉(zhuǎn)盈、由盈轉(zhuǎn)虧均無定論。因此，要充分考慮時間維度上的資金平衡情況，對近五年實施內(nèi)容進行測算，分析資金平衡情況；對5-10 年的資金平衡情況進行分析；對遠期資金平衡情況進行分析；充分做到近期有保障，中期有謀劃，遠期有戰(zhàn)略，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 實現(xiàn)資金平衡的路徑

通過資金平衡分析發(fā)現(xiàn)問題，尋找盈余空間、虧損原因，并有針對性的提出保障措施或政策建議。在近期資金平衡分析中，如有盈余可考慮加快周邊配套設(shè)施的建設(shè)，提升區(qū)域競爭力；如有虧損可考慮調(diào)整開發(fā)時序，或統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)資源情況，進行肥瘦搭配。

另外，在區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的同時也要嚴格控制成本，正所謂將錢花在刀刃上。在資金來源方面，充分拓展投融資路徑，盡可能將政府資金用在純公益性設(shè)施建設(shè)中，有效利用社會資本，活躍企業(yè)，加大就業(yè)，實現(xiàn)多贏。

5.區(qū)域綜合開發(fā)的建議

土地資源信息化系統(tǒng)建設(shè)。做好區(qū)域土地資源信息化系統(tǒng)建設(shè)，將區(qū)域內(nèi)的每一寸土地利用情況充分展示在系統(tǒng)中，形成一張圖一個數(shù)據(jù)庫。隨著區(qū)域發(fā)展，這個信息化系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)同步更新中，在任何階段進行區(qū)域綜合開發(fā)成本測算時，都可以明晰待開發(fā)范圍及建設(shè)內(nèi)容，同時調(diào)取相對準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為土地資源價值最大化的利用奠定基礎(chǔ)。

與時俱進，不斷創(chuàng)新實施路徑。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2019 第三次修正版），集體土地可以有效盤活，“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。區(qū)域綜合開發(fā)并非一定要大拆大建，集體土地上同樣可以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、良好居住環(huán)境，根據(jù)時代發(fā)展、人民需求情況、政策環(huán)境等因素，不斷創(chuàng)新實施路徑，探索更為有效的發(fā)展模式。

做好動態(tài)維護及后評價，并定期更新資金平衡賬。區(qū)域綜合開發(fā)資金平衡大賬為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航，但區(qū)域綜合開發(fā)實施路徑和資金平衡方案都具有一定的時效性，充分做好后評價，并根據(jù)評價結(jié)果結(jié)合區(qū)域發(fā)展進程適時創(chuàng)新實施路徑，動態(tài)更新資金平衡賬，確保路徑可行，資金有保障。

結(jié)語：

總之，為保障區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)，不僅要有可落地的實施模式，還要定期更新資金平衡方案；在不同的實施模式下制定有針對性的資金平衡方案，隨時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，利用動態(tài)維護和后評價為區(qū)域綜合開發(fā)保駕護航。