土地整治項目實施中存在的問題及對策研究*

潘杰華 ，凌 宇 ，吳 猛 ，張林波 ，楊小艷

（1.江蘇省土地開發整理中心，江蘇 南京 210024；2.徐州市土地儲備中心，江蘇 徐州 221009；3.徐州市自然資源和規劃局，江蘇 徐州 221009；4.江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院，江蘇 徐州 221116）

0 引言

土地整治是為滿足人類生產、生活和生態功能的需要，對閑置、損毀等未利用、低效利用及退化土地進行綜合治理的活動[1]。通過土地整治項目可以有效地實現耕地數量與質量的雙提升，促進建設用地集約利用，并改善區域生態環境狀況[2]。因此，土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質量平衡的有效手段和途徑[3], 對保障國家糧食安全、統籌協調區域經濟社會發展、實現土地資源優化配置具有重大作用[1,4-5]。

X 省作為我國經濟發達省份之一，城鎮化水平的快速提升和經濟社會的快速發展導致了對建設用地空間的大量需求。由于建設用地空間的擴張，首先會占用城鎮附近郊區的優質農田，而X 省國土面積有限，耕地資源不足（人均耕地僅為0.06 hm2），這必然會加大耕地與生態環境保護的壓力[6]。為此，該省實施了大量的土地整治項目，以促進耕地總量動態平衡、生態環境質量改善和建設用地需求目標的實現。然而，限于傳統土地整治項目的目標主要聚焦于耕地保護和建設用地空間優化，大多忽視了社會與生態功能提升[7]，且土地整治項目實施與管理過程中也存在諸多問題，影響了項目實施的經濟、社會與生態效益[8-9]。

本研究以X 省已經批復實施的省級以上投資土地整治項目為對象，立足于土地整治項目規劃設計、項目實施、工程驗收與運行管護全流程，系統分析了土地整治項目實施管理中存在的問題與成因，據此提出了相應的對策建議，以期為土地整治項目的高效實施和管理提供決策參考。

1 土地整治項目實施中存在的問題與成因

一般而言，土地整治項目實施包括項目可行性研究、申請立項、規劃設計、施工圖設計、招投標、項目實施、項目驗收和運行管護等階段。由于項目實施管理流程較多，通常涉及政府職能部門、項目實施管理單位、規劃設計單位、招投標單位、項目施工單位、項目監理單位、竣工測量單位、財務決算審計單位等多類機構主體[10-11]。不同階段流程存在的問題與成因也有所不同。

1.1 可行性研究成果與項目區實際情況有偏離

可行性研究成果偏離主要表現在對項目區工程地質與水文情況掌握程度不夠、農戶意愿與實際需求不明、其他部門系統工程規劃考慮不足、拆遷清障費用測算不準等方面。由于需委托專業中介機構編制可行性研究成果，而項目批準通過存在不確定因素，一旦項目不予批準，成果編制費用就需地方政府承擔。地方政府為了轉移風險，存在委托成果編制時約定項目若不批準，則不予支付相關費用的情況。這會導致編制單位需充分考慮不予批復的風險，盡量壓縮前期投入成本，從而在前期測量、現場踏勘、其他部門系統工程規劃比對乃至報告編制等環節，存在技術人員和精力投入不足問題，與實際存在偏差。

1.2 規劃設計變更理由不充分

調研發現，在項目實施過程中，規劃設計變更情況普遍，部分項目的規劃設計變更理由不充分，且存在超權限批復情況。根據（原）X 省國土資源廳、X 省財政廳聯合下發的相關文件要求，省級以上投資土地整治項目在實施過程中，在保證項目建設規模不變化和新增耕地數量和質量不減少的前提下，滿足特定要求方可申請變更，且各級自然資源管理部門變更批復權限也有相應限制。然而，由于前期勘探地質資料不足、項目查勘不夠、規劃設計單位人財物投入不足等原因，導致項目規劃設計同樣存在偏離項目區實際情況和當地群眾實際生產生活需求等情況，規劃設計變更時理由不充分。2020 年以來大量項目施工延期，群眾實際生產生活需求發生較大變化，使得變更現象更加普遍。部分項目委托所在地鄉鎮政府實施，而鄉鎮政府往往從自身出發，忽略了規劃的嚴肅性，在實施過程中調整工程內容和位置的隨意性較大。

1.3 項目實施中不按規劃設計進行招投標

由于土地整治項目區多位于基層鄉鎮區域，項目建設單位一般為各縣級土地整理中心。因項目建設單位與基層村鎮群眾熟悉程度不夠，項目實施過程中的大量協調性工作均需鄉鎮基層政府工作人員完成，故大量土地整治項目均委托基層鄉鎮實施。部分地區建設單位委托實施后往往一甩了之，項目法人制度執行不到位。基層鄉鎮存在技術人員力量不足以及對相關政策熟悉程度不夠等問題。項目建設單位則認為項目委托實施后相應責任應由委托實施單位承擔，放棄了本應由其承擔的建設主體責任。最終導致項目實施時往往隨意性較大，存在個別土地整治項目不按規劃設計進行招投標，且招標時不依據土地整治定額標準開展的現象。

1.4 項目內業檔案資料出現遺失、缺漏、不按規范填寫制作等情況

土地整治項目量大、面廣、涉及責任主體多。然而，部分項目建設單位存在重項目主體工程建設輕內業資料歸檔的意識。加上建設單位管理人員不足以及委托實施單位存在上述問題，最終使得土地整治項目實施過程中內業資料難以及時收集整理，存在遺失、缺漏等情況。此外，大量項目施工單位人員普遍存在文化水平不高、規范意識不足及對土地整治項目業務把握程度不夠等問題，導致施工過程中出現不按規范填寫制作相關資料的情況，難以核查。

1.5 工程質量難以達到優質標準

調研發現土地整治項目工程實際施工效果難以達到優質標準，個別項目存在土地平整度不夠、表土剝覆厚度不夠、路肩渠肩填土不足、相關線路設備安裝隨意、單體工程安全防護設施欠缺等不同現象。上述現象的出現多與施工圖設計存在前期缺陷、項目監理單位責任意識不夠、施工隊伍水平參差不齊、項目建設及委托實施單位缺乏監管等因素有關。此外，個別施工企業為了獲取項目采取低價投標策略，具體施工時則因成本問題減少投入，使得工程質量效果難以達到高質量的要求。

1.6 資金支出不夠規范

通過竣工驗收發現，部分項目在資金管理中存在資金支付依據不充分、資金使用不規范的問題，這些問題主要集中在委托鄉鎮政府實施的項目上。這些項目的法人單位在委托實施后，往往將沒有通過“財政集中支付”的拆遷補償費和業主管理費采用以撥代支的形式，一次性或者分批次撥付給相關鄉鎮財政所，而基層財政所因對省投項目資金管理辦法不熟悉或為化解地方財政困難，出現資金支出不夠規范的問題。

2 對策建議

土地整治項目順利實施離不開多方主體的共同協調與努力，提高相關單位的責任意識和管理水平是首要前提。這需要從政策制度、管理模式以及技術水平等多方面提出針對性措施。

2.1 建立土地整治項目激勵與責任追究制度

相關主體責任意識強是土地整治項目得以高質量順利實施的關鍵，可依據國家和地方相關政策規定要求，針對不同主體建立獎懲并存的項目激勵與責任追究制度。通過對土地整治項目實施效果的評估審核，明確項目建設單位及委托實施單位的獎懲措施，以進一步提高項目建設單位及委托實施單位的法人意識；對于規劃設計單位可以采取專家打分以及規劃設計變更情況在合同中約定獎勵比重的方式，提高其規劃設計積極性和主動性；對于施工與監理單位則可以在招投標環節約定一定比例的獎懲資金，對于工程質量優良的項目給予相應獎勵，對于存在質量問題的工程不僅要求其按規定進行整改，且給予相應的資金懲罰直至取消行業準入；其他竣工測繪、審計、施工圖設計等相關機構同樣可以采取上述相應措施進行激勵。

2.2 加強對項目實施相關主體的業務指導與培訓

開展項目實施相關主體的業務指導與培訓可以有效地提升其技術水平和管理能力，上級土地整治主管部門可以定期對項目實施相關主體開展業務指導與培訓工作，各項目建設單位需基于項目具體情況邀請相關專家和技術人員對相關實施主體開展具體項目實施培訓。為了保證業務指導與培訓效果，可在業主管理費中計提部分業務指導與培訓費用，以專項用于該工作。

2.3 規范項目立項審查與規劃設計方案評審

根據國家和地區土地整治項目相關規定，進一步規范項目立項審查與規劃設計方案評審工作。通過明確項目評審要點與關鍵內容，制定規范的方案評審流程與相關表格，建立方案評審打分或分級制度；此外，還需切實堅持政府組織、專家領銜的基本原則，避免人情干擾對評審結論的影響。

2.4 強化資金使用規范性，杜絕以撥代支現象

對于委托鄉鎮政府實施的項目，禁止采用以撥代支的資金管理手段，要做到實報實銷。建立項目資金使用審批制度，條件允許的情況下，可以增加跟蹤審計環節。

2.5 創新土地整治項目長效管護機制

土地整治項目運行周期大多達到20 年，項目工程的高效管護是土地整治工程發揮效益的關鍵保證。應針對不同類型土地整治項目的特點創新土地整治項目長效管護機制，明確管護資金的來源或籌措辦法、管護人員的配置措施以及項目運行實時動態監管手段，促進土地整治項目持續發揮長效功能。

2.6 強化項目竣工驗收工作

竣工驗收是土地整治項目實施的最后一環，起到守門員的作用。項目實施中存在的問題多可在竣工驗收環節發現。首先，規范項目實施驗收過程，通過規范檔案資料核查與實地抽查相結合的形式強化監理人員責任意識。其次，在合同驗收與項目初驗階段引入專家評審機制，確保驗收工作的規范性、科學性與合法性，將問題消除在竣工驗收環節之前；項目批準單位在組織項目竣工驗收時應充分尊重專家意見和結論，對于內外業核查中發現的問題，要嚴格督促項目建設單位予以整改并明確整改要求和時限。對于不能及時按規定完成整改的項目應予以撤銷并視情況追回相應資金。通過嚴格管理規范項目竣工驗收工作，倒逼項目建設單位重視項目實施工作，進而強化對各相關實施主體的監管，提高項目實施的質量。

3 結語

土地整治項目對于提高土地利用效率、加強耕地保護、改善農民收入和保護生態環境具有重要作用。項目實施中存在的相關問題則會在不同程度上影響實施的質量，從而影響土地整治項目實施效果。基于X 省土地整治項目實際，本研究提出了相關對策與建議，以為土地整治政策的制定提供依據，為項目實施中的相關管理工作提供參考。