環京毗鄰地區結對共建自立型城市圈

[摘要] 在環京毗鄰地區結對共建自立型城市圈，對于不打破行政隸屬、打破行政壁壘，探索更加有效的跨界一體化發展新機制，形成地域間均衡發展的空間格局等具有重要意義。未來環京毗鄰地區應加快構建“軌道通勤走廊+自立型城市圈”并存的空間結構，探索“領導小組+跨區管委會+市場化運營公司”三級運行體系，發揮交通支撐、功能引導、規劃引領的綜合效應，打造“多核心、組團型”的環京通勤圈。

[關鍵詞] 自立型城市圈；? 通勤圈；? 空間布局；? 創新機制

[中圖分類號] D616； F061.5? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2024）05-0077-03

2023年5月，習近平總書記在河北主持召開深入推進京津冀協同發展座談會并發表重要講話，強調北京城市副中心建設“要處理好同周邊地區的關系，帶動周邊交界地區高質量發展”。1“十四五”規劃綱要指出，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。與國外大都市圈周邊區域對中心城市的有力支撐相比，北京周邊的腹地支撐作用薄弱。自立型城市圈是在距離中心城區50—80公里的范圍內，基于外圍城市結對共建的相對中心城市既保持較高自立性、競爭性，又與中心城市形成功能分擔、共生關系的城市共同體。在環京毗鄰地區結對共建自立型城市圈，有助于破解制約環京交界地區一體化發展的現實問題，帶動環京跨界組團一體化高質量發展。

自立型城市圈是首都都市圈建設重要支撐

在環京毗鄰地區結對共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平臺，探索更加有效的環京毗鄰地區一體化發展新機制，健全京津冀高質量協同發展的制度體系。

有助于加速培育非首都功能承接平臺，構建環京“多核心、組團型”的空間結構。日本東京首都圈規劃實施的關鍵，是從抑制東京發展模式轉變為在東京周邊以次級中心城市為核心，結對培育多個彼此相對獨立且功能互補的自立型城市圈，形成地域間均衡發展的“分散型網絡結構”。借鑒東京首都圈建設經驗，在環京毗鄰地區結對共建自立型城市圈，有利于加速培育非首都功能承接平臺，破解以往新城建設中存在的“重產業、輕生活”導致的吸引力不足等問題，培育相對北京中心城區具有自身競爭力的空間載體，形成“多核心、組團型”的環京新空間結構。

有助于打破行政壁壘，探索更加有效的環京毗鄰地區一體化發展新機制。環京部分毗鄰地區已建立省（市）主要領導定期會晤、牽頭部門常態化溝通等工作協調機制，但從協議簽訂到具體規劃實施還存在程序繁瑣、落地困難等問題。結對共建自立型城市圈，可以不打破行政隸屬、打破行政壁壘，創新環京毗鄰地區一體化發展新機制，取得統一政策和標準上的實質性突破，解決環京毗鄰地區管理權限不對等、重大項目落地率低等問題。

有助于創新利益聯結機制，形成優勢互補的區域經濟布局。目前，環京毗鄰地區已形成一體化發展共識。然而，由于缺乏有效的利益協同機制，產業同質化競爭導致毗鄰地區的比較優勢難以互補整合。結對共建自立型城市圈，探索經濟區與行政區適度分離，有利于建立一套推動一體化發展的利益聯動機制，引導環京毗鄰地區基于比較優勢形成錯位分工，形成互利共贏的一體化發展格局。

高水平結對共建自立型城市圈

未來環京毗鄰地區應實施“構建多核多圈”與“完善高端服務功能”的雙輪驅動戰略，發揮交通支撐、功能引導的綜合效應，有序引導環京跨界組團高質量發展。

構建“自立型城市圈+軌道通勤走廊”并存的環京空間新結構，優化環京毗鄰地區功能布局。第一，綜合考慮環京毗鄰地區跨界人口通勤、產業關聯等，結合環京主要發展廊道和重點功能區布局，重點打造東部通州—北三縣、南部大興國際機場臨空經濟區—固安—永清、東南部永樂店—采育—廊坊中心城區—武清、西南部房山—涿州—高碑店、西北部延慶—懷來、東北部平谷—薊州六大自立型城市圈。其中，東部、南部、東南部三個自立型城市圈為近期建設發展重點；西南部、西北部、東北部三個有遠景發展潛力的自立型城市圈，要預留未來發展空間，分期建設時序要與區域發展水平相匹配。第二，釋放既有鐵路線路運力，采用“市郊鐵路+城際鐵路”的復合服務模式，構建北京中心城區至周邊六大自立型城市圈的高效“放射狀”軌道通勤線路，引導城鎮走廊、產業走廊及創新走廊的形成，實現環京跨界組團與北京中心城區高效聯動的目標。第三，針對疏解非首都功能、提升國際競爭力等核心問題，制定《環京自立型城市圈重點項目配置表》，從以往注重戰略舉措轉向產業、交通、公共服務等具體項目行動，推動各類資源向環京毗鄰地區集中。

以“交通+”模式構建六大“放射狀”市郊軌道通勤走廊，引導城市功能和產業沿通勤廊道集中布置。第一，探索軌道交通跨區域共建共營模式，推進城市副中心線向北三縣延伸，加快建設平谷線，推動京唐城際燕郊站、大廠站、香河站三個車站開通運營，充分利用京津城際鐵路，實現中心城區與東部、東北部、東南部三個自立型城市圈的快速通達；用好京九鐵路通道，與河北省共同爭取國鐵集團支持，研究開通“北京—固安”市郊列車，實現中心城區與南部自立型城市圈的快速通達；推進北京現有S2線通勤化改造，提升發車頻次及運行速度，實現中心城區與西北部自立型城市圈的快速通達；依托京廣線開通市郊列車，實現中心城區與西南部自立型城市圈的快速通達。第二，基于“交通+居住”“交通+就業”“交通+服務”等模式，將重要功能區、居住、就業、服務等遷至軌道交通站點附近，以“地隨站遷”“人隨路走”模式推動各類資源沿交通走廊集中布置。

避免簡單化的產業功能承接，建設職住平衡和適應老齡化的宜居宜業型城市圈。鼓勵北京市屬國企和社會資本參與自立型城市圈教育、醫療、養老等社會服務設施建設，通過合作辦學、合作辦院等方式，引導支持北京三甲醫院分院、知名中小學分校等優質資源向環京六大自立型城市圈延伸，達到人口疏解與生活服務功能隨行并重，避免自立型城市圈簡單化的產業功能承接。支持中關村示范區企業和高水平科研院所在自立型城市圈建設科技孵化器、研發中心等，支持在京行業龍頭以合作共建產業園區等方式參與自立型城市圈開發建設，有序引導產業向環京國家級和省級產業園區集聚，破解“同質化”發展困境。

健全自立型城市圈一體化發展機制

加快探索經濟區與行政區適度分離下的自立型城市圈新型管理體制、財稅分享機制、規劃協同機制等，解決自立型城市圈“怎么管、怎么建、怎么發展”等核心問題，打造京津冀協同發展中的一體化發展典范。

探索經濟區和行政區適度分離改革，構建“領導小組+跨區管委會+市場化運營公司”的自立型城市圈三級運行體系。第一，在京津冀協同發展領導小組的統一領導下，定期組織召開跨行政區域聯席會議，研究重大項目、支持政策等一體化發展機制。第二，設立自立型城市圈一體化發展跨區管委會，實施“經濟事務托管”模式，跨區管委會接管各自立型城市圈所涉區域的產業布局、招商引資、項目審批、協同創新、土地劃撥、財稅管理等領域的經濟管理權限，行使經濟管理事權。戶籍管理、社保管理、治安管理、學籍管理等社會事務仍由原屬地政府承擔。第三，可由京津冀三方共同出資組建“環京自立型城市圈開發運營公司”，通過發行債券或向銀行貸款等方式成立“環京自立型城市圈發展基金”，統籌用于重大基礎設施、公共服務項目建設，打造自立型城市圈開發建設綜合運營商。第四，按照存量不變、增量分成的原則，針對自立型城市圈共建、新增企業等產生的稅收收益屬地方收入部分，可基于招商引資協議確定的分享比例進行劃分。

健全規劃、管控、政策、標準“四統一”機制，推動環京自立型城市圈發展。第一，對接《北京大興國際機場臨空經濟區總體規劃（2019—2035年）》，編制完善南部大興國際機場臨空經濟區—固安—永清一體化發展規劃；適度超前編制東南部、西南部兩個自立型城市圈的一體化發展規劃；適時編制西北部延慶—懷來、東北部平谷—薊州一體化發展規劃；六個自立型城市圈規劃要統一規劃底圖和用地類型劃分，統一規劃期限，協同制定規劃目標等。第二，按照“政策就高不就低”的原則，推進自立型城市圈相關試點政策互推應用，最大限度共享試點政策紅利；對于京津冀三地省級層面難以協調解決的問題，在全面梳理自立型城市圈政策需求的基礎上，形成相關政策建議。

（本文是北京社會科學院重點課題“市郊鐵路引領環京‘1小時通勤圈空間結構重構研究”〈項目編號：KY2024B0184〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[M].北京：人民出版社，2021.

（作者簡介：王德利，北京市社會科學院經濟研究所研究員）

責任編輯 / 王曉霞