開源節流：強化財政資金統籌增效的路徑研究

劉寶麟 祝樂意 田恬

【摘要】文章基于云南省審計廳2018—2022年度開展的預算執行和其他財政收支情況審計，分析財政資金統籌管理存在的主要問題與成因，探索強化財政資金統籌增效的路徑。研究認為按照財政資金統籌問題的形成原因和來源，可以將財政資金統籌劃分為：已納入預算形成的存量資金統籌和未充分納入預算使用的財政資金統籌?；凇伴_源節流”的視角，從結余結轉存量資金的統籌、財政資金流入統籌和財政資金流出增效三個方面提出預算體制改革強化財政資金統籌增效的具體路徑。

【關鍵詞】預算體制改革；財政資金統籌增效；路徑

【中圖分類號】F812.7

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱?！笆奈濉睍r期，財政部加快建立現代財稅體制，在管理方面，持續深化預算管理制度改革，提升財政資源配置效率和資金使用效益。黨的十九屆五中全會對深化預算管理制度改革作出部署。2021年4月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），指出我國財政目前和以后較長時間將處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，預算統籌和資源配置效率等問題影響了財政資源的統籌和可持續性，亟需進一步深化制度改革。

政府政策的落實需要財政資金的支持，而我國財政資金存在大量盤存閑置的現象。國務院2015年印發《推進財政資金統籌使用方案》（國發〔2015〕35號），財政部印發《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》（財預〔2015〕15號），要求盤活各領域“沉睡”的財政資金統籌用于發展急需的重點領域。

本文擬基于云南省審計廳2018—2022年度開展的預算執行和其他財政收支情況審計，分析財政資金統籌管理存在的主要問題與成因，進而提出強化財政資金統籌增效的具體路徑。

二、財政資金統籌的概念與分類

（一）財政資金統籌的概念

財政資金統籌是指盤活沉淀或閑置的財政資金，使其重新發揮效益，或者是將不同來源、不同專戶財政資金清理整合，更好地發揮資金效益。學者們從財政資金統籌的影響因素、路徑和對策等方面進行了研究。例如從主體利益選擇、博弈困境、改革成本等角度，研究阻礙財政資金統籌使用的主要因素（李燕等，2018）；從國庫集中支付制度視角研究財政存量資金盤活的問題（溫凡，2023）；從強化預算管理的視角，分析了盤活財政存量資金的路徑（曹靜，2023；顏素珍，2022）以及盤活財政存量資金的對策等（周宇宏，2017；王曉英，2023）。

也有學者從具體存量資金來源的視角研究了財政資金統籌的問題，如傅光明等（2021）認為重點是統籌協調四本預算及各項專項支出，段國海（2018）重點分析了行政事業性收費、政府性基金等的統籌管理，還有學者關注涉農涉企財政資金的統籌問題（孫波，2019；劉純陽，2020；孫秀忠等，2021）。但鮮有研究基于審計機關關注財政資金統籌問題的視角，本文將從審計視角出發，基于審計發現對財政資金統籌問題的現狀、原因和完善路徑方面進行探討。

（二）財政資金統籌的分類

本文按照財政資金統籌問題的形成原因和來源兩個角度，將財政資金統籌劃分為：已納入預算形成的存量資金統籌和未充分納入預算使用的財政資金統籌。其中，已納入預算形成的存量資金統籌主要包括：（1）結余結轉類存量資金的收回統籌；（2）結余結轉類存量資金納入下期統籌；（3）已收回的存量資金統籌。未充分納入預算使用的財政資金統籌主要包括：（1）預算單位的自有資金統籌；（2）教育收費等專戶收入統籌；（3）政府性基金預算統籌；（4）國有資本經營預算統籌；（5）上級專項資金統籌。

三、財政資金統籌存在的主要問題與原因分析

（一）已納入預算形成的存量資金統籌問題

年終，已納入預算的財政資金如果未按預算批復使用完，將形成“結余資金”或限制用途的“結轉資金”。這些資金如果不妥善統籌處理，可能形成財政沉淀資金，產生財政存量資金的統籌問題。從云南省2008—2022年財政審計的情況來看，這些結余結轉類存量資金主要存在“未收回統籌”“未納入下期統籌”和“收回后二次沉淀”的問題。

1.結余結轉類存量資金未收回統籌

針對結余結轉類存量資金的統籌問題，國務院、財政部和地方政府均作了明確要求。形成結余結轉類存量資金的原因主要有：項目執行率低形成資金結存、專項項目資金未及時清理整合、專項債券資金閑置等。

（1）項目低執行率問題

從項目資金的預算執行率來看，存在重點項目或專項項目執行率低形成資金結存的情況。如年初預算安排的重大項目專項資金，截至次年5月30日，執行率僅為33.15%和5.82%。

（2）專項項目長期未清理整合問題

專項項目存在長期未清理未整合的現象，如設立期限超過5年的6項重點專項資金未按規定及時清理退出；部分使用性質、管理特點類同，支持對象相近的專項資金未及時進行清理歸并。

（3）專項債券資金閑置問題

由于項目前期準備工作不充分、實施方案變動大、項目推進緩慢，進而導致專項債券資金未及時安排使用而閑置。

2.結余結轉類存量資金未納入下期統籌

當結余結轉類存量資金還繼續使用時，應當在次年一并納入預算安排。審計發現存量資金存在未納入下期統籌安排的情況，當上年結存資金規模較大時，并未適當核減當年預算數進而導致結存資金的規模逐年增大。

另外，也可能預算批復不及時導致上年結轉資金未能納入下期的預算統籌安排。

3.已收回的存量資金未統籌：“二次沉淀”

云南省審計廳發現實踐中存在已收回的存量資金未及時統籌形成“二次沉淀”的情況。收回資金按權責發生制核算事項存在連續結轉2年以上未安排使用的情況。收回的項目結余資金在預算應付款中核算，未及時統籌安排使用；財政往來款清理不及時，預算應付款未及時統籌安排使用；代管的資金專戶存在長期結存現象，未及時統籌安排使用。

（二）未充分納入預算使用的資金統籌問題

未充分納入預算使用的財政資金統籌問題主要包括：預算單位的自有資金未統籌、教育收費等專戶收入未統籌、政府性基金預算未統籌、國有資本經營預算未統籌和上級專項資金未統籌等問題。

1.預算單位的自有資金未統籌

審計重點關注了財政撥款與單位資金統籌結合情況，重點揭示在事業收入、經營收入、非同級財政撥款可以滿足支出需求時，仍安排財政撥款的問題。

審計發現由于監督審核不嚴，部分省級預算單位編制年初預算時與自有資金統籌結合不夠，50%的單位和資金未統籌納入預算安排。部分財政全額保障的事業單位，其自有收入未清理未上繳國庫。因事業單位分類改革不到位，事業單位劃分、財政經費保障及績效工資政策未有效銜接，公益一類事業單位取得的自有收入一直未按規定上繳國庫，未實行“收支兩條線”管理。

2.教育收費等專戶收入未統籌

教育收費等專戶資金具有專門的使用范圍和方向，凡符合相應范圍的項目都應當優先使用該項專戶資金。但審計發現公共財政預算安排教育性支出未與教育專戶結存資金統籌結合。在教育收費專戶結存規模逐年增加的情況下，省級財政安排學校教育性支出事項未優先使用教育收費專戶資金，而是從公共財政預算安排教育支出。

審計還發現其他代管專戶資金未及時清理，結存資金未繳入國庫統籌安排使用。

3.政府性基金預算未統籌

財政部門應及時清理政府性基金年末結轉資金，嚴格按規定比例納入一般公共預算統籌使用，強化政府性基金預算與一般公共預算的統籌銜接。審計發現政府性基金未按規定納入一般公共預算統籌。

4.國有資本經營預算未統籌

預算管理制度要求按規定的比例，將國有資本經營預算調入一般公共預算，強化國有資本經營預算的統籌銜接。云南省審計廳發現2020年國有資本經營預算調入比例僅為16.88%。

5.上級專項資金未統籌

審計重點揭示了財政部門未將本級財政資金與上級轉移支付一并研究預算安排和資金使用，導致上級轉移支付資金大量結存等問題。

四、預算體制改革強化財政資金統籌增效的路徑分析

深化預算體制改革促進財政資金統籌增效，基于“開源節流”的視角，可以從結余結轉存量資金的統籌、財政資金流入統籌和財政資金流出增效三個方面來探討，如圖1所示。

（一）結余結轉類存量資金的統籌方面

1.加強結余結轉類存量資金的收回與統籌管理

嚴格落實結余結轉類資金的收回制度。國務院、財政部和地方政府均對結余結轉類資金的收回統籌做了明確規定，財政部門應嚴格落實。

加強財政往來款項的清理。除了直接表現為結余和結轉的存量資金，還有部分資金結存在財政往來款項中，應當加強往來款項的清理力度。

加強收回存量資金的安排力度，充分發揮資金使用效益，杜絕資金“二次沉淀”。

2.強化上年結存情況與下期預算的統籌安排

一方面，財政部門應進一步強化預算約束力，加強年初預算安排與上年度資金結存情況的統籌銜接，對上年度結存資金規模較大的部門和預算項目，應適當核減其下年度預算資金安排規模。

另一方面，財政部門應嚴格按照規定將上年結轉資金完整、準確、及時批復給預算部門，確保預算部門將所有收入編入預算，實現年初預算與上年結轉資金的統籌結合。

（二）財政資金流入統籌方面

1.強化全口徑預算管理，全面統籌單位自有資金

各預算單位應當強化全口徑預算管理制度，將預算單位依法取得的非同級財政撥款收入、事業收入、經營收入、依托行政權力和國有資源（資產）獲取的收入、特許經營權拍賣收入等各項收入納入預算管理。財政部門和審計部門應重點關注上述收入是否全口徑納入預算，以及是否存在未列入預算的收入違規安排支出等問題。另外，各預算單位還應當將單位的存量資金納入預算管理。

財政部門應組織開展對預算單位自有資金的專項清理，掌握資金管理情況和資金規模，嚴格預算單位年初預算的編報和審核，督促預算單位有效推動財政撥款與單位資金的統籌結合。

2.加強財政撥款與財政專戶資金統籌結合

財政部門應進一步加強財政撥款與財政專戶資金的統籌力度，優先使用財政專戶資金，避免專戶資金長期沉淀閑置，進一步增強財政保障能力。同時，各部門在進行任務考核時，應同時包含使用的專戶資金和一般公共預算資金，將兩部分資金統籌使用和考核。

財政部門應深化預算體制改革，凡符合政府性基金、專項收入等使用范圍和方向的支出，都優先安排使用各項資金。

為了更好地掌握財政專戶資金的規模與管理情況，財政部門應加強對非稅收入等專戶的監管，按要求設立專戶并歸口國庫統一管理，嚴格規范核算事項，建立相互協調、相互制衡的內部工作機制，確保財政資金安全、高效。

3.推進四本預算協調銜接

財政部門應及時清理政府性基金年末結轉資金，嚴格按規定比例調入一般公共預算統籌使用。嚴格執行國有資本經營預算調入一般公共預算的比例要求，強化政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌銜接。嚴格落實構建現代預算編審體系的相關要求。

4.加強上級轉移支付專項資金的統籌

上級財政部門應當提前將專項轉移支付資金預算告知下級政府和部門，避免由于下級政府或部門未納入預算統籌安排，形成資金沉淀。下級財政部門應當將本級財政資金與上級轉移支付資金一起統籌安排，避免上級轉移支付資金的大量結存問題。同時，嚴格落實上級財政專項沉淀資金的收回統籌。

另外，政府應當按規定編制中長期財政規劃，實現財政規劃對年度預算的約束作用，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續性，進而使上級轉移專項資金與下級預算更好的統籌。

（三）財政資金流出增效方面

1.深化預算管理，提高項目執行率

嚴控代編預算事項，加強代編預算資金管理。一是嚴控代編預算事項，除應急、救災等特殊事項外，能細化到具體項目、具體地區、具體實施單位的支出事項，不再由省級財政及預算單位代編，進一步提高省級部門預算及下級財政年初預算到位率。二是加強代編預算項目儲備和監管，做實項目前期準備工作，加快代編預算資金撥付進度，提高代編預算執行率、降低代編預算平衡率。三是規范代編預算資金分配行為，確需代編的預算資金應先制定辦法，后分配資金，大額資金支出嚴格履行集體決策程序，避免財政資金分配的隨意性。

強化預算編制的完整、明確與細化要求，同時要求編制細化且明確的項目績效目標。必須在預算編制源頭上進行監控，使資金預算能夠細化到具體項目和具體執行單位，避免“二次分配”和隨意分配，避免預算執行大幅度偏離預算編制。另外，還必須強調預算指標下達的及時性，加快資金撥付進度，充分發揮資金使用效益。

2.做實項目準備和績效管理，提高資金績效

預算部門和單位應提前做好項目庫儲備，做實項目的前期準備工作，加快項目支出進度。財政部門應加強項目執行的跟蹤檢查。所有項目應納入財政項目庫管理，制定項目資金管理辦法，加強預算績效管理。

推進預算績效閉環管理，加強事前績效評估、績效目標審核，完善事中績效運行監控和事后績效自評與評價結果運用，提升績效管理的效果。加強項目庫管理，嚴格執行項目入庫審核、動態調整和定期清理等相關規定，確保項目庫儲備的項目成熟度高、可行性強，有效解決“資金等項目”問題。嚴格落實預算安排與績效掛鉤的激勵機制，削減或取消低效無效的支出，提高財政資金使用績效。

主要參考文獻：

[1]李燕，彭超.財政資金統籌使用的困境及路徑選擇[J].河北大學學報（哲學社會科學版 ），2018（6）.

[2]段國海.財政資金統籌應該注意的幾個問題[J].預算管理與會計，2018（6）.

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[4]孫波，卞麗萍.財政涉企專項資金統籌整合的實踐探索[J].財政科學，2019（2）.

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[8]周宇宏.深化國庫現金管理改革 盤活財政存量資金[J].中國財政，2017（21）.

[9]傅光明，付雯.加強財政資源統籌的若干思考[J].預算管理與會計，2021（2）.

責編：夢超