全過程視域下的撤縣（市）設區府際博弈與調適

摘要：撤縣（市）設區不是一蹴而就的，伴隨其間的府際博弈，深刻影響著調整的進程與成效。雖然已有研究比較豐富，但主要集中于事前的動因分析或事后的績效評估，尚未有研究系統歸納貫穿撤縣（市）設區不同階段的府際博弈邏輯及其深刻影響。基于已有研究和經驗事實，以歷史追蹤而非點狀的視角觀察撤縣（市）設區進程，從組織邏輯下居于主導地位的上級權威、激勵邏輯下事實存在的下級弱自主性、目標邏輯下必須兼顧的穩定與發展三個層面，構建了一個理解撤縣（市）設區府際博弈與調適的分析框架。在此基礎上，通過對Z市S區30年相關行政區劃調整過程的縱向追蹤，發現各級政府遵循不同的博弈邏輯進行策略選擇，進而形成了不同程度上的服從、合作甚至對抗模式，深刻影響著區域融合發展進程，也間接表明撤縣（市）設區并不能直接推動新設區與主城區的融合發展。上述工作不僅初步打開了貫穿撤縣（市）設區全過程的府際博弈“黑箱”，也拓展了基于過程視角的府際關系研究的適用場景與解釋限度。

關鍵詞：行政區劃調整；撤縣（市）設區；縱向府際關系；區域融合發展

一、問題的提出

郡縣治，則天下安。縣級政區作為中國最接近基層的完整行政建制，自秦統一以來已經延續兩千多年，至今依然是國家治理的基本空間載體。聚焦縣域整體性與縣級獨特性的政府過程內在機制研究，對于構建政策實施的中層理論具有重要意義［1］。改革開放以來，縣級政區始終是行政區劃調整最為活躍的層級，撤縣（市）設區則是最近20余年行政區劃調整的主導類型，目前一些地區已經進入“無縣時代”。據統計，1990-2021年，全國共進行了223次撤縣（市）設區調整①，除2000-2002年、2014-2016年出現兩次爆發式增長，總體呈現出波動上升的特點。

雖然撤縣（市）設區一直作為提升城市綜合承載能力、優化資源配置、推動新型城鎮化的基礎性政策工具［2］，但最近20余年急速推進的撤縣（設）區進程，被認為并未完全遵循城市和區域發展的客觀規律，一些新設立的市轄區存在難以真正融入城市發展格局、同城差異化待遇等一系列問題［3］。與此同時，當下中小城市面臨的“收縮”局面表明中國的城鎮化進程已經邁過了大中小城市共同繁榮的階段，如果盲目地推動撤縣（市）設區，則更容易產生假性城鎮化、“攤大餅”等問題［4］。鑒于此，2022年頒布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》強調：慎重從嚴把握撤縣（市）設區［5］。中央越來越審慎的態度從一個側面反映出撤縣（市）設區對于地方發展與治理的深刻影響。

盡管學界對于撤縣（市）設區的實際效應褒貶不一，但調整必然產生的政府間權力關系轉變和利益格局重組卻是無可爭議的。這里的問題是，這些轉變是如何發生的？在撤縣（市）設區前后，不同層級的政府如何互動？地方政府如何解決撤縣（市）設區之后可能存在的體制機制不順以及新設市轄區如何有效融入城市一體化發展進程？這些問題仍然是尚未完全打開的“黑箱”。解答上述問題可以基于田野資料并結合已有研究，從縱向府際關系的視角切入，構建解釋撤縣（市）設區全過程府際博弈與調適邏輯的分析框架，進而以Z市S區30年來行政區劃調整過程為例，通過案例追蹤的方法檢驗該分析框架。通過在Z市S區相關部門三個月的學術實習，收集了大量內部資料，并以參與式觀察、深度訪談的方法詳細了解了S區撤縣（市）設區的歷史過程，從而奠定了本研究的經驗基礎。

二、文獻綜述

（一）撤縣（市）設區的動因與成效

市場經濟下，阻礙區域協調、融合發展的主要原因并非行政區劃壁壘。然而，鑒于各界長期呼吁的區域協調機制始終作用有限，因此在政府職能轉變不到位、行政區劃壁壘依然存在的情況下，適時調整行政區劃，也是應然之舉。改革開放以來，行政區劃作為一項重要的資源［6］，在推動高質量發展和國家治理現代化的進程中，始終發揮著重要的支撐作用。其中，撤縣（市）設區作為最近20余年主導的行政區劃調整類型，已成為優化城市發展與治理空間、提升資源承載力的重要方式：21世紀以來，在我國現有的21座超特大城市中，已有17個城市通過撤縣（市）設區等方式，拓展了市域規模，適應了人口和資源的不斷聚集。大量涌現的撤縣（市）設區案例為學術研究提供了豐富的經驗材料，學界也就此展開了廣泛的研究。總體而言，學界主要從撤縣（市）設區的前、中、后期三個階段對上述問題進行探討。

在撤縣（市）設區之前，學界主要關注調整的動力來源，并試圖從地方發展需求和國家戰略兩個層面，探究撤縣（市）設區的動因。比較常見的觀點認為，撤縣（市）設區源于中心城市普遍存在的擴張情結［7］，主要是為了擴展城市的發展空間［8］、釋放發展活力［9］。當然，上述狀況也與過往一段時期內撤縣設市被凍結后的體制重構、省管縣試點后的府際競爭有關［10］。

在撤縣（市）設區的過程中，僅有少量文獻對貫穿其間的府際博弈進行了研究。例如，張踐祚等引入空間和位序因素建構了政府區劃決策——收益模型和上下級間的方案“協商博弈”模型［11］。葉林等則對此提出了質疑，并對案例城市撤縣（市）設區過程中政府的組織重構與上下級談判進行了深描［12］。由于行政區劃調整涉及多個部門、層級，過程復雜，以及政府內部資料嚴格保密，目前學界對于撤縣（市）設區等行政區劃調整過程中的府際博弈邏輯的認識還只是冰山一角，需要更加深入的研究來豐富、細化其具體機制。

在撤縣（市）設區完成后，大量研究對調整的影響和績效進行了評估。基于不同的案例與評估視角，學界對撤縣（市）設區的成效莫衷一是。積極的觀點認為，撤縣（市）設區有助于提升城市的財政資源集中度［13］，有利于降低區縣邊界效應［14］，提升新設區的公共服務水平［15］。亦有研究注意到了調整的負面影響：由于撤縣（市）設區推動經濟增長主要依賴要素擴張且偏向資本支撐［16］，稅收收入對城市發展的支撐難以持續［17］。也有學者采取了中立的看法，認為基于市場機制的適應型調整能夠產生正向效應，而為了加快推進城鎮化而催生的被動調整則容易產生消極影響［18］。

綜上，學界圍繞撤縣（市）設區進行了卓有成效的研究，為后續研究奠定了基礎，但也存在過程研究不足、縱向歷史分析不夠等問題。一方面，從發展績效的角度定量考察撤縣（市）設區的成效，本身就存在測量的內涵與視角、指標界定等諸多爭議［19］，容易陷入統計相關性迷信。另一方面，在一些已經完成撤縣（市）設區的城市，調整前為了提升相關縣（市）的積極性，規劃、土地、財政等重要權責配置依然維持現狀，新設立的市轄區實質上依然是獨立的縣（縣級市）。但是，經過一定時期的發展后，隨著連續建成區的擴張，市、區之間事實存在的權責分割所導致的區域發展不協調乃至沖突卻日益凸顯。張踐祚、葉林雖然探討了撤縣（市）設區中的府際博弈，但僅指向撤縣（市）設區前、中期的府際博弈過程。對于諸如新設區與主城區融合發展等后撤縣（市）設區時代出現的新問題及相關府際博弈，學界仍鮮有關注。因此，有必要結合典型案例，對撤縣（市）設區展開全過程的案例追蹤研究。

（二）縱向府際博弈：談判空間與策略選擇

盡管目前學界對于科層組織實現有效治理的運作機制以及行為邏輯存在不同看法，但普遍認識到：在不同情景要素中，科層組織往往會運用不同的行動策略來完成各種組織任務［20］。相較于以優化縱向職責體系為軸心的央地關系研究，基于政府間動態互動的研究旨在厘清府際互動與博弈的運行機制，為觀察中國縱向府際關系提供了更加微觀的視角。

已有研究對上下級政府的互動博弈行為進行了梳理，并將其概括為以談判［21］、變通［22］、共謀［23］為代表的具體行為策略。其中，談判是指政府內部上下級部門討價還價的過程，產生于多層級行政發包制下地方政府對自身利益訴求的考量［24］。在談判過程中，上下級政府作為一項組織任務的委托方和代理方分別具有“常規模式”“動員模式”和“正式談判”“非正式談判”“準退出”幾種不同的策略選擇［25］。由于委托方和代理方有通過談判解決沖突并促進共同利益的期望［26］，因此，在談判過程中雙方基于利益原則形成的激勵機制能夠誘發或制約相應的組織行為。

在中國的治理實踐中，上下級政府的談判空間并非固定不變。在“動員模式”下，資源與注意力的集中以及職責同構體制的影響，使得下級的談判空間被壓縮［27］。但在常規治理中，下級政府可以秉持“準退出”策略［28］，以期獲得更多談判空間。在“穩定”優先的治理環境下，由于雙邊壟斷的存在，科層組織可能會陷入不可退出的談判情境中，其策略選擇更傾向于“風險規避”而非政績競爭［29］。總之，作為代理人的下級政府聚焦于自身利益，在更廣闊的談判空間中對委托人進行策略應對，從而出現了上下分治［30］、折疊型治理［31］等自主性行為。這種對于穩定性的追求為觀察中國府際博弈行為增加了新的考量因素。但從現實情況來看，發展和穩定顯然同樣重要，而且科層組織任務通常首先是為了推動發展，其次才是在政策執行過程中力求穩定。

雖然既有研究依托不同場景下的治理實踐，對縱向府際博弈行為進行了類型化闡釋，但撤縣（市）設區作為一項影響深遠、牽扯多方利益的治理實踐，非一般科層組織任務可比擬：由于行政區劃調整切實改變了政府間的競爭規則以及資源配置，它就不是一種簡單的行政行為，而是更能夠反映深層次的行政體制問題［32］。遺憾的是，目前學界有關撤縣（市）設區過程中的動態府際博弈研究鳳毛麟角。雖然葉林等探討了下級政府如何在撤縣（市）設區過程中綜合運用正式、非正式渠道與上級談判［33］，但也僅限于對調整進程中組織、權力結構變化的基本描繪，疏于對上下級政府互動邏輯的長線條觀察。而且，撤縣（市）設區并非一蹴而就的，其間的府際博弈邏輯會在不同階段發生變化，因此需要從全過程的視角對這一問題深入研究。此外，撤縣（市）設區作為一項須兼顧穩定與發展的工作，不同層級政府如何在基于自身利益的前提下平衡這兩項目標，也需要以長時間的維度去觀察。

三、框架建構：撤縣（市）設區府際博弈的多重邏輯

學界對于縱向府際博弈已經作了大量研究。其中，“行政發包制”作為代表性的理論框架，認為縱向層級間通過權力分配、經濟激勵和內部控制三個維度的互動博弈，形成了中國特色的政府間關系和治理模式［34］。“行政發包制”為我們從過程視角理解縱向府際關系提供了一個基本解釋機制，但這一框架的解釋對象更多關注的是政策目標相對單一、易于上級考核，且絕大多數地方政府都必須重視的“規定動作”，典型如招商引資、環境保護等。對于撤縣（市）設區這一深刻影響區域發展和利益格局且屬于地方“自選動作”的復雜行政行為是否具有解釋力，仍然缺乏實證檢驗。

一方面，行政區劃調整是一種剛性的治理手段，調整過程需嚴格遵守規章制度。根據《行政區劃管理條例》，無論是哪一層級的行政區劃調整都要經過省級以上政府或人大審議批準。在此情境中，上級政府擁有強大的權威，這是否會改變“行政發包制”所描繪的府際互動？下級政府必須按照上級指示展開行動，這是否意味著在面對可能出現的利益受損時，下級政府“胳膊扭不過大腿”？但是，大量事實經驗又表明，撤縣（市）設區過程并非一帆風順：鑒于市縣兩級政府存在復雜的互動和博弈，有些地區甚至爆發了群體性事件，并改變了既定的調整計劃。例如，浙江省長興縣撤縣設區就因為遭到當地居民的強烈抗議而最終被迫叫停［35］，湖北省大冶市也因為類似原因，最終引發群體性事件，調整計劃也隨之流產［36］。

另一方面，撤縣（市）設區并非一蹴而就。一些地方為提高擬撤縣（市）設區政府的積極性和配合度，往往通過設置“過渡期”的方式，繼續給予新設立的市轄區相對獨立的規劃、土地、財政等重要權力，導致原有的市縣關系并未隨著撤縣（市）設區的完成而發生實質性變化，新設區遲遲無法融入城市整體發展進程。因此，后撤縣（市）設區時代市、區兩級如何通過協商、博弈的方式逐步完成撤縣（市）設區的既定目標，顯然需要將觀察的時間線拉長。

可見，與常規的科層任務治理過程不同，行政區劃調整中的府際互動與博弈具有顯著的特殊性。在這一過程中，各級政府間的層層發包關系也在不斷發生變化，其中的府際博弈邏輯變遷則是理解撤縣（市）設區過程中縱向間府際關系的關鍵切口。

（一）撤縣（市）設區的多重邏輯

在“行政發包制”提出的公共事務治理過程中的權力分配、預算分配與經濟激勵、內部控制與績效考核三個維度的基礎上，結合經驗事實，將撤縣（市）設區進程中不同層級政府的行動邏輯歸納為組織邏輯、激勵邏輯、目標邏輯三個維度，從而構成了研究工作的分析框架。

第一，組織邏輯是指科層制下的各級政府以服從上級權威為基本行為準則的行動邏輯。“行政發包制”認為，在層層發包的過程中，委托人（發包方）擁有正式權威和剩余控制權［37］，體現了上級對下級的權力制約關系。在行政區劃調整過程中，這種權力制約關系通常表現為下級政府一般無法在整體層面影響上級政府做出的決策［38］。雖然“行政發包制”也認可下級政府具備一定的自由裁量權，但行政區劃調整作為一項特殊科層任務具有重要性、相對固定性，下級政府所擁有的自由裁量權是十分有限的。因此，這里指的組織邏輯只限于上級權威。

第二，激勵邏輯是指上級政府通過下放權力、創造談判空間、實現上下級利益的均衡，并以下級的相對自主性為具體表現的行動邏輯。盡管在中國的治理場域中，上級政府的權威居于主導地位，但是成熟于治理實踐中的“行政發包制”也蘊含激勵機制，強調伴隨層層分包過程的是上下級之間的利益分配與默許交換［39］，即擇機通過維持下級組織慣常的利益關切，以此來換取下級對治理任務的貫徹執行［40］。行政區劃調整過程本質上也是權力結構重塑的過程，不同的行政等級、轄區范圍、人口規模、遠景規劃等因素直接影響地方的發展利益，并間接影響轄區內官員的晉升機會。就撤縣（市）設區而言，應然狀態下，縣（縣級市）轉設為市轄區后自主性將會受到較大的限制，短期內可支配的財力通常也會隨之下降，因此往往缺乏積極性，常常通過政策倡議的方式，尋求與上級政府的談判機會。同時，上級政府為了順利推進行政區劃調整，通常也愿意聽取下級政府的政策倡議。撤縣（市）設區過程中蘊含的激勵邏輯也是上下級政府展開府際博弈、實現府際關系調適的必要條件：上級為了達成目標，通常需要對下級實施一定的激勵。

鑒于行政區劃調整對地方發展和穩定的全局性影響，雖然表面上看完全由較高層級的政府主導，但較低層級的政府的政策倡議權也會影響調整方案的選擇和調整的時機，可以將之視為一種事實上的弱自主性。但是，下級政府圍繞行政區劃調整事項向直屬上級政府，乃至越級提出的政策倡議，并非一般意義上的地方自主性。因為無論是哪一層級的行政區劃調整都需要省級以上政府或人大的審批同意，這就決定了下級政府的自主性非常有限，即只具備政策倡議權，而不具有像其他很多公共事務那樣的相對自主性。

第三，目標邏輯是指不同層級政府通過形成相近的目標，在上級壓力和自身發展利益的指引下完成治理任務。在行政發包的過程中，下級政府通常面臨來自上級政府較強的目標約束性［41］，并受到考核與配套的獎懲體系的影響［42］。一般而言，不同層級政府都存在穩定與發展兩類基本訴求：確保穩定本身就具有“一票否決”的性質，是壓力型體制的剛性約束；推動轄區經濟發展則是政府的主要任務，不同層級政府均具有通過改革與創新來促進發展的強大動力。值得注意的是，雖然確保穩定與實現發展這兩大基礎性目標始終同時存在，但在不同情境下的優先級排序決定了各級政府的行為選擇策略。同樣，在撤縣（市）設區的不同階段，各級政府在以穩定或發展為主導目標的指引下，會形成差異化的利益共同體，并深刻地影響行政區劃調整的最終走向。

（二）上級權威與下級弱自主性：兼顧穩定與發展的過程性分析框架

基于對撤縣（市）設區過程中各級政府行動邏輯的分析，初步構建了一個關于撤縣（市）設區前后府際博弈邏輯形成依據與主要表現的分析框架（參見圖1）。需要說明的是，組織邏輯、激勵邏輯和目標邏輯并不是互相獨立的，它們普遍存在于撤縣（市）設區的全過程中，只是在不同階段凸顯的程度存在差異。

為了進一步廓清縱向府際博弈對撤縣（市）設區的影響，可以將基于組織邏輯的上級權威與基于激勵邏輯的下級弱自主性視為府際博弈不同形態的兩端，并進一步將目標邏輯下兼顧發展與穩定的目標導向作為影響行政區劃調整具體方式的關鍵變量，構建一個“2*2”的情況分類表格（參見表1）。

具體來看，撤縣（市）設區的主要目標是優化城市發展的空間布局、提升資源承載力，具有明顯的強發展導向。在撤縣（市）設區主要涉及的縣市兩級政府中，通常更有利于城市政府的發展訴求和利益。因此，如果不存在引發輿情事件乃至群體性事件的風險，上級權威導向通常會完全按照既定方案推動。再者，考慮到應然狀態下撤縣（市）設區后原縣級政府自主發展權力受限和財力受損，進而對其短期利益產生影響，因此在下級弱自主性凸顯的情境下，容易產生統籌各方利益的修訂方案。這種情況在“強縣弱市”類型的撤縣（市）設區調整中，更容易出現［43］。此外，如果出現了明顯的社會穩定風險，穩定目標則會被放大和凸顯，甚至導致調整計劃凍結。如前所述，上述情況已經在浙江長興、湖北大冶等地擬展開的撤縣（市）設區調整中多次出現。鑒于撤縣（市）設區誘發的不穩定因素往往是上級政府執意推進，無法獲得當地干部群眾的認同而引發的輿情和群體性事件，與下級弱自主性不存在本質上的邏輯關聯，因此只對現實存在的其他三種案例進行討論。

四、案例回顧：S區撤縣（市）設區30年的始與末

S區是我國東部沿海省會城市Z市的市轄區，具有優越的區位交通條件和發展空間。S區曾是省內第一個全國百強縣，域內建有一個國際機場、多條干線高速公路、水路交通網絡，為其形成產業集聚提供了便利的條件。經過近10年的部署與嘗試，2001年S市（縣級市）終于改設為Z市的市轄區。又經過20年的融合發展，S區與Z市主城區在重要基本公共服務領域才得以實現全面或基本接軌，但在財政體制、社保夯實率、義務教育等領域，接軌問題仍未解決。S區撤市設區20年后仍未完全解決同城發展等歷史遺留問題，無疑違背了當時的初衷，是區域融合發展的異常現象。對此，Z市政府近年來也一直在積極尋求解決之道，并在2021年進一步將S區一分為二，分別設立新的S區和Q區。鑒于S區撤市設區過程一波三折，故事鏈條完整，具有豐富的理論內涵②，以此為案例，能夠兼顧理論與實際、歷史與當下，為撤縣（市）設區和后續區域融合發展中的府際博弈與調適機制描摹一幅生動的畫像。將S區30年的行政區劃調整視為其撤市設區的完整過程，并將其分為撤市設區及其前奏與后續三個階段，其間穿插呈現府際互動與博弈事件，為檢驗所構建的分析框架提供了經驗支撐。

（一）撤市設區前奏：小調大難

1.1991—1995年：未果而終的行政區劃調整

在撤市設區之前，S市作為Z市代管的縣級市，與Z市隔江而望，是一個產業結構完整的縣域經濟典范。與S市具有廣闊的發展腹地不同，作為省會城市的Z市卻面臨著城市基建滯后、發展空間不足、企業改造升級困難重重三大困難。市轄區面積更是在全國省會城市中排名倒數，被戲稱為“螺螄殼里做道場”，與其經濟地位極不相稱。因此，自1990年代初以來，Z市擴大市轄區面積的設想就受到各界的高度關注。1991—1995年，Z市就行政區劃調整進行了多次論證和討論。1993年年底至1994年10月不到一年時間里，Z市更是向省政府連續發出了四份調整行政區劃的請示。雖然Z市的終極目標是將由其代管的縣級S市和縣級C市全部完成撤市設區，但為了提高方案的可行性，提出的調整方案涵蓋了原S市和C市全部撤市設區③、兩市之一撤市設區、兩市所轄多個鄉鎮劃入主城區等備選方案。即便如此，也始終未得到省政府的任何正式回應④，只能不了了之。雖然Z市行政區劃調整的初步嘗試未果而終，但也在一定程度上引起了省委、省政府的重視。

2.1996年：劃出三個鎮、回撤三個村

雖然1993—1994年連續四次請示均未得到回應，但到了1996年4月，Z市卻再次向省政府發出了《關于要求擴大Z市市區行政區域范圍的請示》。相較于1993至1994年的多次請示，本次Z市明顯降低了預期目標，僅希望將S市所轄三個鎮劃入。這可以視為撤市設區未果后的次優選擇，進而可以將1990年代初以來Z市的多次行政區劃調整視為其撤市設區的前奏。五天之后，Z市政府就收到了省政府特急機密電傳《關于Z市擴大行政區劃有關問題的緊急通知》，同意了Z市的請求。同時，省政府提出調整需在10個工作日內完成，S市將開展享受地市一級經濟管理權限的試點工作，并在Z市劃出6平方公里作為省級用地，成立副省長擔任主任的Z市及周邊地區規劃委員會等附加條件。雖然此次行政區劃調整力度有限，且有很多附加條件，但也為Z市實現跨江發展邁出了堅實的一步。

雖然審批速度非常迅速，但在政策落地過程中卻又遭遇了很多阻礙，最終導致三個鎮并未整建制劃歸Z市，在短短兩周之內三個村撤出又撤回，生動展現了下級政府的能動性與自主性。面對Z市要求將三個沿江強鎮劃出的要求，S市一些干部群眾難以理解，甚至有老干部直接向省政府提出反對意見。另外，人口眾多且村辦企業較多的部分村也要求回到S市，原因是鄉鎮企業原先享受的各項補助、撥款、貸款等都會受到行政區劃調整的影響而被暫停。對S市而言，劃出三個鎮也是牽一發而動全身，尤其是其中三個村的邊界緊鄰S市中心，S市的自來水廠、主要水源地都位于三個村區域內，調整還會破壞水系完整性。

面對上述現實困難，S市積極向上爭取談判空間，下轄三個村的鎮政府也同時向上級政府發文，強烈要求不將三個村劃出。面對不同的聲音，同年5月16日，Z市專門召開市委常委擴大會議，明確三個村的歸屬應由省委、省政府決策。最終，在S市與三個村的多次請求下，為了保障調整工作的總體順利進行，5月24日省民政廳同意將三個行政村重新劃歸S市的批復下達，本次調整最終以“劃出三個鎮，回撤三個村”告終。同年12月12日，劃出的三個鎮單獨成立新區，成為Z市實施跨江發展戰略的橋頭堡。

（二）撤市設區：大調小難

雖然三鎮劃歸Z市直接管轄，擴展了城市的發展空間，但由于調整所涉及的范圍有限，Z市市區面積在當時全國15個副省級城市中仍排名倒數第一，在省會城市中列第20位，可開發的建設用地面積僅53平方公里左右。因此，Z市仍然希望繼續推進行政區劃調整工作。

實際上，S市和C市兩個縣級市整建制撤市設區的建議早已獲得Z市市委、市政府的充分肯定：早在1994年，Z市在城市總體規劃修訂方案中就已經正式把“跨江發展、沿江發展”定為城市發展的重大戰略。但由于未獲得省委、省政府支持，遲遲未能落地。直到完成第一階段區劃調整之后，Z市市委、市政府才重新啟動這一計劃。2001年12月，經國務院批準，Z市最終完成了原S市、C市的撤市設區工作。

顯然，Z市本次行政區劃調整相較于第一次更為順利。一方面，跨江發展戰略已經成為各方共識，S市認識到撤市設區也有利于依托Z市整體優勢來促進轄區內經濟發展相對落后地區的發展。另一方面，Z市為確保撤市設區工作平穩推進，盡力滿足了S市提出的諸多要求，并以正式文件的形式確定了撤市設區之后保持建制不變、財政體制不變、其他很多方面權限不變的政策⑤。“三不變”政策給S市吃了一顆定心丸：S市之所以長期反對撤市設區，主要是基于自身強勁的發展實力和雄厚的財力，擔憂改設為區后Z市削弱其發展機會和財力，“三不變”政策則明確避免了發生“市刮縣”問題的可能。此外，1995年印發的《關于副省級市若干問題的意見》（中編發〔1995〕5號）的通知正式將包括Z市在內的16個城市確定為副省級城市，使得S市撤市設區后的行政級別將會由原來的處級躍升為副廳級，區直屬工作部門和鄉鎮街道為處級單位。行政區劃調整所帶來的干部職級提升也在一定程度上激發了地方的積極性，保障了調整方案的順利實施。

（三）后撤市設區時代：如何解決歷史遺留問題

S區撤市設區以來的20年，Z市已經成長為新一線城市，經濟實力迅猛提升，“弱市強區”的格局已經徹底扭轉。S區撤市設區前所擔憂的“市刮縣”問題已經不大可能出現。但S區與Z市之間仍然存在融入理念不強、財政事權不清、快速路網不暢、產業協調不順、民生融入不深、體制機制不協調等突出問題⑥，撤市設區的歷史遺留問題依然未得到徹底解決。S區作為轄域面積全市第二大、實際管理人口已經超過300萬人的超級市轄區，仍未在體制上完全融入Z市，市民也無法完全享受“同城同待遇”。

上述局面的出現，市、區兩級都應負有一定的責任。為了解決撤縣（市）設區歷史遺留問題，解決市轄區“大的過大、小的過小”行政區劃布局，科學合理配置行政資源，促進公共服務均等化，增強中心城市輻射帶動作用⑦，Z市于2020年正式啟動了部分行政區劃調整的論證工作，主要涉及老城區部分市轄區的合并及新設區的拆分，其中S區被拆分為兩個市轄區。

與20年前撤市設區時表現出的“有話好商量”態度不同，Z市政府在本次調整過程中表現出更加強硬的態度：調整方案明確提出要解決撤市設區后的歷史遺留問題，且對新設區不設置“過渡期”。例如，在財政體制方面，“堅持‘全市一盤棋、市域一體化’改革方向，以行政區劃調整為契機，逐步理順市區間財政關系，推進市區間財政收入分成辦法相對統一”⑧。在政務和公共服務方面，“破解因現有行政區劃分割而造成的行政管理和公共服務的不均衡性。通過區劃調整進一步理順市、區兩級體制機制，推動基本公共服務均等化，優質公共資源更多投放到外圍新城”⑨。

總體來看，Z市在2021年進行的市轄區重組是市級政府在綜合考慮市轄區不合理設置引發的系列問題后，借助行政區劃調整重新優化城市空間布局的科學舉措。趁著此次調整，Z市政府也終于找到了解決撤市設區20年來“過渡期”不斷延長這一問題的契機，下定決心將S區完全融入主城區的發展中。在撤市設區后的20年發展進程中，雖然目前S區融入Z市的步伐正在經歷由慢到快、從小到大的轉變，但在事實層面仍然存在很多尚未理順的體制問題。

五、案例檢驗：S區撤市設區全過程的府際互動邏輯

Z市撤縣（市）設區從最初設想、實施以及后期逐步解決遺留問題，前后經歷30年，其間伴隨著多次行政區劃調整以及后撤縣（市）設區時代的區域融合發展問題。在S區撤市設區的三個階段，縱向府際博弈與調適策略亦表現出明顯的差異。在第一階段，雖然面臨來自原S市的阻力，但Z市快速解決了矛盾并理順了體制，目前第一次并入的區域已完全實現與主城區的融合發展。在第二階段，為盡快完成撤市設區，經過談判協商，保留了S區大量的自主權，雖然調整過程較為順利，但市、區兩級財權不清等問題至今仍在影響著S區融入主城區發展的步伐。在第三階段，市級政府以一種十分強勢的姿態，完成了將原S區分設為新S區和Q區的調整，市、區兩級政府逐漸就區域總體發展規劃達成一致。

總體來看，在S區撤市設區的前、中、后三個階段，縱向博弈過程是在組織邏輯、激勵邏輯、目標邏輯等多重邏輯的交替影響下展開的，并在治理實踐中分別表現為居于主導地位的上級權威、事實存在的下級弱自主性和必須兼顧的穩定與發展。這里將借助S區撤市設區三個階段中縱向府際博弈與調適的微觀細節，探究上下級政府行為的主導邏輯變遷及其對撤縣（市）設區和區域融合發展的具體影響。

（一）指揮——服從：上級權威不可違抗

從Z市撤市設區前期的行政區劃調整過程來看，在面對重大結構性變革時，下級政府雖然能夠同時采取發文、會議等正式手段與談判、游說、協商等非正式手段向上級政府表達利益訴求，但下級仍在很大程度上遵循上級命令。因此，不同于已有研究普遍認為的，在“強縣弱市”模式下的撤縣（市）設區調整中，下級政府擁有一定談判優勢［44］，在本案例劃出三個鎮、撤市設區、市轄區重組以及Z市未果而終的行政區劃調整請示中，都強烈體現出上級權威的主導地位，上級的“意思”直接決定了調整的方式與區域發展走向。

盡管Z市有十分強烈的擴大行政轄域的需求，但能否成功完成調整，首先取決于省政府的意愿。在第一階段，盡管Z市政府對于行政區劃調整的需求十分急迫，但是省政府多次回避其請求。這可能與當時主推撤縣設市的宏觀政策導向和發展縣域經濟的時代背景有關［45］，在發展縣域經濟還是撤縣（市）設區優化省會城市發展空間之間，省級政府選擇了前者[10]。

而在劃出三個鎮的調整中，在得知將要劃出三個鎮歸為Z市時，原S市很多干部對之表示不理解。例如，當時在省政府任職的一位老同志甚至直接給時任Z市市委書記打電話說：“同志，你們為什么要把三個鎮都劃走啊？我不聽你們的匯報，就是堅決反對你們這樣做。”[11]然而，雖然外部干擾確實對第一階段原S市三個鄉鎮并入主城區的調整計劃造成了一定的影響，但在“居于主導地位的上級權威”之下，地方政府依然總體上遵循上級意見開展工作。時任Z市市委書記專門找到Z市市委副書記、S市市委書記等主要領導談話，明確表明：省委、省政府和市委、市政府已經決定進行區劃調整，希望他們做好工作，回去研究一下，但研究的內容不是要不要調整，而是研究如何把這件事情搞好[12]。

可見，在上述調整案例中，科層組織行為的主導邏輯是組織邏輯，即在嚴密組織系統中的科層政府根據自身層級、職權定位，按照既定目標完成任務。尤其是在當前的體制環境下，“上級指揮下級”“下級服從上級”表現得更為突出。在Z市行政區劃調整的各個階段，盡管下級政府可能基于自身利益的考量，曾經通過正式或非正式的手段向上級提出相左的意見，但由于處在委托代理關系中的上下級政府在結構上處于不同地位，擁有不同權力，下級政府作為上級政府的代理人具有按照要求完成任務的責任。只要上級有足夠的決心，下級就只能在總體上服從上級的決定。

（二）激勵——談判：下級發揮弱自主性

行政區劃調整不僅是對行政邊界的重塑，更是對權力配置、資源分配的結構性調整，由此引發的利益格局變遷不容忽視。所以，盡管上級政府擁有絕對權威，但為了確保政策平穩落地、提高下級政府的積極性，它往往會給予下級一定的談判空間，以緩和利益沖突。上下級政府通過協商、談判最終達成一致的行為，正是上級政府基于激勵邏輯達成妥協以及下級政府弱自主性共同作用的結果。在Z市30年的行政區劃調整實踐中，事實存在的下級弱自主性引發的政策修正具體體現為回撤三個村以及20年的“過渡期”。

在劃出三個鎮、回撤三個村的案例中，原S市基于自身的發展需求向Z市提出了回撤三個村的請求。但與此同時，S市也做好了上級不同意這一要求的準備，表示將會做好有關部門和三個村群眾的思想工作，堅決執行省市兩級的決定，確保行政區劃調整順利實施。可見，雖然當下級政府明確感知到利益受損時能夠通過協商、溝通等方式闡明自身訴求，并有可能得到上級政府的利益讓渡，但利益讓渡尺度的最終決定權仍然在上級政府。在撤市設區的過程中，S市的態度起初并不積極，時任S市主要領導甚至認為再過幾年經濟完全可以趕超Z市，存在“寧做雞頭，不做鳳尾”的思想。而協商之后確定的“三不變”政策，最終促成了撤市設區的完成。

不論是回撤三個村還是撤市設區的“三不變”政策，都體現了下級政府事實上存在的弱自主性，即通過政策倡議影響行政區劃調整的最終方案。這也是上級政府基于激勵邏輯給予下級政府一定談判空間的生動表現。但是，既然行政區劃調整相較于一般組織任務更加規范，一般不會輕易改變，為什么在Z市的行政區劃調整實踐中上級還是會被下級提出的要求影響，最終改變原有的執行計劃？如果從中觀責權利匹配的視角去理解，就不難解釋這一問題。與一般官僚制強調的縱向間責權利對稱不同，中國各層級政府間的責權利體系是不對稱的，越是下級，責任越大，權力利益越小［46］。這種責權利不匹配的體制特征使得下級政府在促進當地經濟發展時往往缺乏充足的資源。因此，上級政府有時會通過下放一定的權力，給予一定自主性空間的方式激勵下級。作為委托方的上級政府往往能夠通過設計合理的激勵政策促使下級政府形成一致的目標［47］，而代理方則會在激勵的影響下采取行動。為了實現跨江發展的總體目標，Z市在行政區劃調整問題上做出了大量的取舍，但逐步擴大城市范圍、尋求新的發展空間始終是一以貫之的目標。在這一目標的指引下，作為委托方的Z市根據自身需求給予S市（區）不同程度的談判空間，進行不同強度的激勵，從而達成城市“擴容”的關鍵目標。因此，從表面上來看，下級可以通過政策倡議獲得事實上影響上級決策的機會，但這實質上是上級政府基于自身利益與目標、在激勵邏輯下主動為下級創造的可變空間。

（三）穩定——發展：共同利益締造有效行動

行政區劃調整作為一項涉及方方面面的系統工作，如果貿然推進，可能會損害部分既得利益方，引發相關利益群體的不滿，甚至發生群體性事件，這在以往的調整實踐中已經多次出現［48］。撤縣（市）設區作為一種治理手段，本身具有很強的以調整促發展導向，但確保穩定也是必須兼顧的目標。然而在某些情境下，推動發展可能產生的不穩定因素與追求穩定可能帶來的延緩發展之間，存在現實的矛盾。因此，穩定與發展兩大基本目標的優先級排序也進一步決定了政府是否會選擇通過撤縣（市）設區這一治理手段來解決現實問題。

Z市30年的行政區劃調整過程，充分體現了穩定與發展兩大目標的微妙平衡。對于上級政府來說，其最終目標是順利實現行政區劃調整，促進區域經濟發展；而對于下級政府而言，履行好上級下派的任務、確保地區穩定與兼顧地方發展同樣重要。上下級政府在發展與穩定兩大目標上的一致性形成了雙方利益的交叉地帶，進一步促成以共同利益為基礎的合作關系。反映在實踐中，在1991-1995年未果而終的行政區劃調整中，1993年Z市主要領導曾專門赴C市征求意見，但“C市的同志反響很大，很難做通工作……（他們認為）工作做不好影響C市經濟社會發展是大事，他們的意見，哪種方案都不如不調整好”[13]。顯然，地方激烈反對調整并將其視為影響經濟發展和社會穩定的大事，是造成此次調整計劃被省級政府直接否定的重要原因。此外，在1996年三個鄉鎮劃入Z市的過程中，市領導就曾經對三個鄉鎮的干部明確表示：對他們的工作沒有其他任何要求，只有一句話，那就是穩定，穩定壓倒一切[14]。因此，三個村對于是否撤回S市也沒有召開村民大會進行集體表決，就是考慮到如果組織村民大會后村民意見對立，更會影響安定團結的大局。對此，某村干部就表示：“如果穩定出了問題，我就真成罪人了。”[15]

就此來看，在行政區劃調整過程中，追求穩定與發展的平衡就成為貫穿各級政府的主要目標：市級政府能夠通過讓渡部分權力保持行政區劃調整過程的穩定，進而達成發展的最終目標；下級政府也能夠在調整工作中盡力確保穩定的同時向上爭取更大的發展空間。上下級政府就是在這樣一致的目標邏輯下相向而行，從而達成一致，最終完成行政區劃調整。

行政區劃調整是解決城市發展過程中現實問題的一種手段，沒有發展的需求就不會開啟行政區劃調整，因此這里探究的區劃調整案例更加凸顯的是發展目標。Z市最近一次上下級政府共同追求發展目標的行政區劃調整是2021年的市區行政區劃重組。在“辦好一個會，提升一座城”這一共同目標的指引下，市、區兩級政府都積極抓住歷史機遇，高標準推進沿江區塊、沿江平臺、國際性場館建設，構建現代化綜合交通運輸體系、完善公共服務和國際化服務設施。2021年將S區分設為兩個市轄區的調整也體現了Z市謀求高質量快速發展的決心，并且得到了S區的支持。值得注意的是，思想觀念的轉變以及共同目標的設立是S區與主城區同城化發展走上正軌的關鍵因素。

從利益多元化的視角去分析Z市行政區劃調整以及后續的融合發展問題就可以發現：當上下級政府形成共同利益時，就能順利推進并完成既定目標；而當雙方利益存在明顯紛爭時，合作就難免面臨阻力。上下級政府的共同利益是在兼顧穩定和發展這兩個基本目標下形成的。各級科層組織都有追求穩定和發展的目標，而目標的完成需要依靠上級政府的支持與下級政府的配合。上下級政府在追求利益的過程中實際上存在一種相互依賴關系。因此，Z市行政區劃調整與區域融合發展能夠在歷經曲折后最終推進，是共同利益導向的結果，其背后遵循的是互動模式下權力均衡與目標達成的科層治理邏輯。

六、研究結論

從行政邊界調整到撤市設區，再到區域融合發展遇阻后的市轄區重組，Z市與S區兩級政府30年來的生動互動過程，為認識中層政區行政區劃調整以及后續融合發展過程中的府際博弈與調適，提供了豐富的經驗材料。盡管大量研究基于行政發包制相關理論，對不同場景下的縱向府際關系進行了討論，但是由于行政區劃調整任務的特殊性與復雜性，這一理論框架并不能很好地直接解釋行政區劃調整中的府際博弈與調適邏輯。因此，本研究在行政發包制的基礎上結合事實經驗，構建了一個理解中國中層政區行政區劃調整中縱向府際博弈與調適的分析框架。具體來看，組織邏輯下的府際博弈表現為居于主導地位的上級權威，在“命令—控制”的科層制中作為代理人的下級政府直接聽命于上級政府。激勵邏輯下的府際博弈表現為事實存在的下級弱自主性，下級政府能夠基于自身利益與上級政府展開協商、談判，以尋求更大的發展權限。與常規治理情境下的行政發包制不同的是，下級政府在行政區劃調整中的自主性受到很大壓縮，基本無法通過上下級之間的信息不對稱謀取自身利益，而只具備政策倡議權。實際上，這一可變空間的“制造者”仍然是上級政府：在“行政層級不對稱”的中國政治系統中，上級政府能夠通過給予下級政府一定的自主權達到激勵的效果。此外，目標邏輯下的府際博弈表現為必須兼顧的穩定與發展，上下級政府在兼顧穩定與發展這一共同的目標導向下形成共同利益，進而開展合作。

在Z市30年的行政區劃調整歷程中，還存在一個有趣的現象，即Z市隨著市域面積的擴大，在獲得更大發展空間的基礎上實現了轄域經濟的快速發展，同時也變得越來越強勢，區縣的自主性和談判空間不斷被壓縮。因而，縱觀Z市30年行政區劃調整歷程，其中府際博弈邏輯的變遷以及調整形式的演變亦受到府際關系從“弱市強縣”向“強市強縣”轉變的影響。當然，上述變化也與黨的十八大以來中央和上級權威不斷強化的整體環境有關。

撤縣（市）設區并非一蹴而就，而是蘊含豐富府際博弈與調適、隨著區域發展情況不斷演進的過程。現有研究只關注了撤縣（市）設區在某一階段的動因或成效，鮮有關注調整的完整過程及其背后的邏輯與機制。在調整的不同階段，上下級政府遵循不同的主導邏輯進行策略選擇，進而形成了不同程度的服從、合作甚至對抗模式，深刻影響著區域融合發展進程。現實經驗也表明，撤縣（市）設區并不會直接推動新設區與主城區的融合發展。

本研究雖然基于田野調查和大量歷史資料，對S區在行政區劃調整及后續融合發展過程中的府際博弈與調適進行了系統考察，但是有限的史料并不能展現歷史發展的全貌，也存在單案例研究的外部有效性不足這一共性問題。例如，在“弱縣強市”類的撤縣（市）設區案例中，縱向府際博弈就可能不會如同Z市S區的案例一樣復雜、曲折。此外，需要明確的是，鑒于在涉及民族邊疆地區的行政區劃調整中，維護民族團結、領土完整和國防安全等“政治性”因素始終處于十分突出的位置，本研究所構建的分析框架并不完全適用于上述區域的中層政區行政區劃調整分析。

注釋：

①撤縣（市）設區數量統計標準：一、統計改革后新設區數量；二、縣級市升格為地級市或撤地設市，其原有同名縣（市）隨之成為市轄區的不納入統計范圍。

②案例所涉及的具體事件來源于作者在Z市S區實習時所獲一手資料以及《Z市市區行政區劃調整史料》中的二手史料，根據學術倫理規范已將所有涉及人員的單位及真實姓名隱去。

③與S市相似，C市也與Z市接壤，最終也在2001年與S市一起完成撤市設區。

④參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第41-45頁。

⑤包括土地管理（除與原市區接壤地區、與已編制的Z市城市總體規劃和重要基礎設施項目有矛盾的之外，S區已批準的項目繼續實施）、城市規劃編制及管理（除重大基礎設施項目之外，一般性建設項目規劃審批及規劃監督檢查授權S區政府組織實施。采取“規劃管理權的縱向切割”模式，即市規劃局直屬S區分局負責一書一證，S區建設規劃部門負責核發建設工程規劃許可證）、政策法規保持連續性（例如計劃生育、戶籍管理、土地征用、房屋拆遷、社會保障、房改政策、出租車運營等政策仍維持現狀）。

⑥資料來源：Z市S區改革辦內部資料。

⑦根據《關于Z市部分行政區劃調整的請示》中對行政區劃調整理由的闡述總結得出。

⑧摘自Z市2021年部分行政區劃調整內部論證資料《組織實施總體方案》。

⑨摘自Z市2021年部分行政區劃調整內部論證資料《專家論證報告》。

[10]1988年S縣完成撤縣設市（縣級市），由Z市代管。

[11]參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第7頁。

[12]參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第168頁。

[13]C市與S市當時均屬Z市代管的縣級市，也是當時Z市準備與S市同時撤市設區的另一個縣級市。因為兩市各方面的高度相似性，C市干部群眾對行政區劃調整的強烈反對意見，也大致能夠代表S市的意愿。參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第42-43頁。

[14]參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第209頁。

[15]參見《Z市市區行政區劃調整史料》，第237頁。

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Intergovernmental Game of City-County Merger under the Perspective of

Whole-Process：Longitudinal Tracking Based on the Administrative

Division Adjustment in S District of Z City for 30 Years

Zhao Jujun / Zhang Shuochen

City-county merger does not happen overnight，and the intergovernmental game that accompanies it profoundly affects the process and effectiveness of the adjustment.Although there was a wealth of relevant research，they mainly focused on the ex-ante analysis of motivations or ex-post performance evaluation.There is no research has systematically summarized the logic of intergovernmental games and their profound impact throughout the different stages of city-county merger.This paper builds on existing research and empirical facts，observes the process of city-county merger from a historical rather than a point perspective，and constructs a process analysis framework for understanding the intergovernmental game of city-county merger and its adaptation from three levels：the authority of superiors that cannot be defied under the organizational logic，the autonomy of subordinates that cannot be fully obeyed under the incentive logic，and the stability and development that must be balanced under the goal logic.Based on this，through a longitudinal tracing of the process of administrative division adjustment in the last 30 years of Z city S district，it is found that the governments at the upper and lower levels follow different game logics to make strategic choices，which in turn form different degrees of obedience，cooperation and even confrontation patterns，profoundly affecting the process of regional integration and development.This also indirectly indicates that city-county merger does not directly promote the integration and development of the newly created districts with the main urban areas.Through the above work，the thesis not only opens the “black box” of the intergovernmental game in the whole process of city-county merger but also expands the applicability and explanatory limits of intergovernmental relations research based on a process perspective.

Administrative Division Adjustment; City-County Merger; Vertical Intergovernmental Relations; Regional Integration Development