區域公共服務供給政府間合作的選擇性策略

摘要：

選擇性策略是地方政府行為的普遍性特征，其目的是為靈活應對各類任務、壓力和利益平衡。以京津冀和長三角城市群為研究對象，運用訪談調研、網絡大數據抓取、MRQAP多元回歸等定性定量結合的分析方法，基于結構-過程的理論視角，從上級干預、利益激勵、資源差距和風險四個方面研究政府間合作中不同階段的選擇策略。研究發現，在不同的結構性壓力下，地方政府合作有著不同的選擇性策略。過強的縱向關系和上級干預使得地方政府合作的自主性和積極性明顯減弱，而結構性壓力較小時各類利益和風險因素的選擇性傾向更為顯著，合作的地方自主性較為明顯。自主合作型選擇策略的主要特征：一是不同合作階段地方政府的行為目的和影響因素明顯不同，即意愿表達階段上級干預的影響最突出，實施階段主要受行政風險和社會資源差距的影響；二是合作領域的差異在于民生型公共服務合作比經濟型公共服務更為脆弱，更容易受到外部因素的影響；三是自主選擇合作對象的顯性特征是弱競爭關系、行政穩定、地理鄰近、經濟發展水平相近、勞動力要素互補、財務風險低，具有明顯自利傾向。因此，促進結構性和過程性因素的平衡互動，應成為建立有效的政府間合作的重要路徑。

關鍵詞：

政府間合作；選擇性策略；區域公共服務供給；城市治理

一、引言

在我國城市群區域快速發展的背景下，城市群區域內公共服務水平的非均衡發展較為顯著，公共服務供給效率低下、供需不匹配等是影響公共服務高質量發展的關鍵問題［1］，而單一行政主體難以解決自身或區域性的公共服務問題，需要對政府間合作行為作出新的制度安排。隨著近年來中央政府的大力推進，京津冀、長三角和粵港澳大灣區三大城市群的區域協同發展陸續上升為國家發展戰略。自2016年以來，地方政府間簽署的各類區域合作協議以及制定的城市群區域規劃大量增加，但實際上大多數區域合作協議并沒有得到地方政府持續有效的執行［2］，而且各區域的合作績效存在顯著的異質性［3］。這意味著在各類復雜因素的影響下，地方政府在跨區域合作的不同階段采取了靈活的應對策略。因此，有哪些因素在影響政府間合作？政府間合作的行為策略是怎樣的？本研究圍繞這兩個問題，探討地方政府間合作的影響因素及其作用機制，為完善協同治理、促進區域協同發展提供思路和啟示。

區域公共服務合作治理的相關研究主要集中在區域公共服務政策、公共服務協同治理等領域。

區域公共服務政策相關研究主要包括政策協同特征、區域合作政策路徑、區域政策效果等領域。研究發現，當前區域一體化政策供給數量少、穩定性差、規范性與影響力欠缺，存在強制性工具過溢、契約式經濟工具欠缺等不平衡問題［4］。而區域協同政策中各主體的權利責任不明確與成本收益的不均衡使得地方政府在政策落實的積極性方面存在明顯差異，政策執行的有效性往往大打折扣［5］。客觀存在的微觀自利性與主體間資源競爭促使地方政府在處理跨區域公共事務時，傾向于對其他區域進行管理成本的轉嫁，區域政策協同在現實中呈現出明顯的碎片化特征［6］。

公共服務協同治理相關研究主要包括基礎理論、府際合作行為、影響因素和作用機制等。奧爾森（Mancur Olson）［7］、Feiock等［8］諸多學者提出了集體行動和協同治理等理論，基于交易成本、風險、自愿性等視角對多元主體協同的形成機制和影響因素進行了深入研究。國內學界指出，目前我國政府間合作的實效仍不盡如人意，地方利益沖突缺乏整合，嚴重影響區域合作的效率［9］。主體間成本收益的不合理分配、協同行為的規范性不足、有效的激勵和約束機制的缺乏等體制制度性問題對政府間合作的成效有著深刻影響［10］［11］［12］。相對于中央政府的縱向干預，城市間自覺的組織協調更有助于促進城市間的環保合作，地理鄰接性、經濟發展水平差異、行政層級差異等對合作關系建立亦有顯著影響［13］［14］。

雖然現有文獻對政府間合作的現狀和影響因素進行了廣泛研究，政府間協同治理作為區域公共服務高質量發展的重要路徑及其意義得到廣泛的認同。但對合作行為影響因素的分析視角有待拓展與整合，適合中國制度情景的全面的理論框架尚未建立。首先，大多數相關研究將區域合作協議的簽署作為實際的政府間合作行為，忽視了現實中區域合作協議的簽訂與合作項目實施之間的脫節，從而導致對不同合作階段政府行為差異的忽視以及對政府間合作整體特征的極大誤解。其次，雖然諸多研究指出地方政府對于道路交通等經濟型公共服務和教育醫療等民生型公共服務的供給積極性有著顯著差異，但在政府間合作項目中不同合作領域的行為策略是否同樣存在顯著差異，對這一問題仍鮮有關注。因此，本研究試圖將合作階段和合作領域的差異引入政府間合作的分析框架，深入探討政府間合作行為的影響因素及其選擇策略。

本研究首先基于已有研究的理論成果進行學理性的分析，結合中國區域發展的現實情境和制度背景，構建政府間合作中選擇性行為的分析框架；進而運用MRQAP等回歸分析方法，對具有代表性的城市群區域中地方政府間合作進行實證分析，對于不同公共服務領域和不同合作階段地方政府合作的影響因素和選擇性行為進行深入分析，以期為區域協同發展政策的制定提供思路和依據。

二、理論框架

（一）政府間合作的選擇性策略

在傳統的政治文化中，對上級的政策與安排表現出遵從和積極響應的態度是下級地方政府的基本行為規則之一［15］。但實際上，地方政府在面對紛繁復雜的發展問題時，不得不在遵從上級干預與爭取地方利益之間進行艱難平衡，因此地方政府往往采取“選擇性執行”的策略［16］。一方面，地方主要官員往往面臨自上而下的多重任務壓力，難以有效處理每一項任務［17］；另一方面，地方主要官員的任期較短，競爭壓力較大，這使得他們難以保持持續關注長期目標的動力［18］。因此，必須采取靈活的應對策略，注重短期目標，并不斷調整和臨時修補，以便平衡各種任務力量和政策效果［19］。

在實施國家層面的區域協同發展戰略時，地方政府大多具有高度的政治敏感性和積極性。2016年國家區域政策出臺后，京津冀與長三角區域政府間合作協議和互訪活動等激增的現象就是地方政府的一種積極表態［20］。然而，很多合作協議與合作意向在簽訂后就被束之高閣，難以付諸實施。合作關系的建立往往需要經過合作意愿表達、合作條件協商、合作項目實施等不同階段，在不同階段地方政府不僅會對合作對象有所選擇，同時也對合作領域、合作時間、合作方式等作出選擇。在外部干預和內部條件等各種復雜多變因素的影響下，地方政府的選擇性行為也可能在不同階段出現各種變化。

（二）分析框架

已有協同治理和集體行動理論等的研究成果大多基于西方制度背景下多主體自愿參與的條件，與中國政府間合作的制度背景和現實條件有著明顯差異。本研究通過實地訪談和理論研究相結合的方法，總結適合中國制度背景下地方政府間合作的分析框架。選擇京津冀（13個城市）和長三角城市群（27個城市）作為研究區域，不僅因為這兩個區域是我國最為成熟的城市群區域，而且在政府間關系結構和區域發展目標等方面各具特點，這些區域特點都將有助于比較分析不同條件下政府間合作的影響因素及其作用機制。因此，本研究對兩區域地方政府間合作案例開展訪談調查，首先基于理論分析和訪談調查的資料，構建政府間合作的分析框架；進而開展定量分析，探討影響地方政府合作行為的影響因素及其作用機制。

隨著組織合作、跨邊界治理理念的興起，新制度主義逐步發展成為組織理論中最重要的理論范式之一。新制度主義強調組織內生性因素與外部環境因素對組織變革的共同影響，依據新制度主義的解釋框架，制度環境對組織行為的影響可以分解為制度結構與制度過程兩個層面。在制度結構層面，制度環境的規制、規范和文化等要素影響著政府間合作的發展進程，在制度過程層面，制度環境通過與地方政府之間的互動與依賴關系來構成組織行為的內生性影響要素［21］?；趯χ袊鞘腥簠^域政府間合作實踐的調查和國內學界研究成果， 本研究結合中國地方政府間合作的現實情境與制度背景， 采用制度主義的結構過程視角， 構建地方政府間合作的影響因素分析框架（見圖1）。結構性視角主要關注現有制度環境和政府間關系結構通過自上而下的干預形式對政府間合作意愿與行為的沖擊和形塑［22］［23］ ， 過程視角主要關注政府間合作中利益激勵、資源差距和風險的三個內生性因素對組織間互動和依賴關系的影響［24］［25］［26］。

1.上級干預

Ansell等［27］認為，領導力對于建立清晰的合作規則、建立信任、促進對話、明確共贏利益、維護弱勢參與方利益等具有重要的影響。在中國的制度情境下，上級政府通過政治壓力和行政手段推動公共政策在地方層面落實，主要表現為通過自上而下的權力運行對地方政府的政策執行產生影響［28］。從現代行政制度來看，根據行政發包制［29］和委托—代理制度［30］，地方政府作為國家行政組織的一部分，完成上級交辦的任務是地方政府工作職責的重要部分。從官員個人的晉升動機看，服從自上而下的安排并高效完成任務，是地方政府官員在與其他官員的競爭中保持優勢的基本條件［31］。中央政府或上級政府可以通過傳遞區域重大戰略意圖、督促合作，緩解合作過程中的協調問題，引導和促進地方政府間的合作［32］。同時也可以通過上級的財政激勵緩解成本收益分配問題，通過自上而下的監督抑制叛逃風險，催促和監管合作執行［33］。

2.利益激勵

Ansell等［34］認為，當地方政府預見到合作可以產生顯著的成果和效益時往往會更加積極，甚至可能越過合作協議簽訂環節而直接實施合作項目［35］。如果地方政府意識到合作項目可能帶來利益損失或其他風險，那么合作意愿就會減弱，即使簽署了合作協議，地方政府也會根據外部環境的變化而不斷調整其實施策略甚至放棄合作［36］。一般來說，政治利益（地方政府官員的升遷）、經濟利益（經濟增長）和社會利益（本地居民生活水平的提高等）是地方政府主要關注的利益所在［37］。因此，地方政府往往通過權衡區域合作中預期的政治、經濟和社會利益，有選擇性地做出合作決策［38］［39］。

3.資源差距

Ansell等［40］認為，資源不平衡會極大影響主體的合作參與意愿與行為［41］。因為不同地區在行政等級與經濟社會發展水平等方面的差異，其擁有的政治、經濟和社會資源往往有著不同程度的差異。這些差異既可能產生互補效應而促進合作，也可能因為可能的利益損失或風險而使得一方缺乏合作積極性。具體而言，政治資源指的是地方政府因其行政級別而獲得的政治地位、權威、立法權以及各類資源分配能力等。行政級別較高的地方政府在區域合作中更具影響力，因為其政治資源優勢有助于推動合作的實施［42］。但在政治不對稱的背景下，行政級別較低的地方政府也可能會逐漸喪失合作積極性［43］。經濟資源是指地方政府的財政能力。地方政府之間財政能力的巨大差距可能會導致不合理的成本分擔與風險，從而增加合作的談判成本和叛逃風險［44］。社會資源包括城市的人力資本水平等資源；作為區域發展中重要的競爭性發展要素，人力資本的差異是產業協同發展的要素互補條件和結果，因此也是影響政府間合作的重要因素。

4.風險因素

Ansell等［45］認為，穩定的承諾是合作成功的重要條件，尤其是權力中心的承諾至關重要；承諾的不足與不穩定極可能導致各類風險和失敗。在中國情境下，政府間合作的承諾除了正式的合作協議，主要取決于地方領導的決策，而地方官員偏好的不確定性往往導致對合作連續性的影響。不同的地方官員對不同的合作城市和項目有不同的合作偏好，這可能受到以往合作經驗和工作經歷等影響［46］。此外，地方政府的財政風險也是合作承諾的條件，影響合作意愿與合作項目實施。財政風險主要來自地方政府的債務水平，當債務水平較低時，其行為的可預測性相對較高［47］，地區間合作意愿也比較明顯，往往會采取實質性措施來推動合作項目的實施。

三、回歸分析

由于府際合作中部分信息的可獲得性較低，本研究以較為顯性的意愿表達和項目實施兩個階段中經濟型和民生型兩類公共服務領域的合作關系為因變量，以兩個城市間影響因素的關系網絡為自變量進行回歸分析，研究政府間合作的影響因素及其選擇性策略。由于本研究的分析單位是二元組，普通最小二乘法（OLS）回歸可能會導致估計值有偏差，因此采用二次指派程序多元回歸（Multiple Regression Quadratic Assignment Procedure，MRQAP）的分析方法來解決這一問題［48］。MRQAP 方法是一種非參數統計算法，用于在多個獨立矩陣上對因果矩陣進行回歸。它隨機排列因變量矩陣的列和行，并多次（通常兩千次）執行回歸過程，從而估算出系數和 p 值，以呈現因變量矩陣和自變量矩陣之間的關系。MRQAP 在對兩個或多個矩陣的相似性/相關性進行計算時，會進行隨機化的非參數檢驗，以避免內生性和虛假相關等問題。參考以往的相關研究文獻［49］，根據 MRQAP 算法，本研究設置的矩陣數據計量模型如下所示：

Y=α0+∑9i=1αiXi+∑2j=1βjZj+ε（1）

根據公式（1） 所示，αi和βj分別代表了解釋變量和控制變量的待估計參數，Y是被解釋變量，反映了京津冀與長三角城市群地方政府間在合作意愿與合作執行階段的合作關系網絡；其中Xi為解釋變量指標，分別代表了區域合作過程中自上而下的干預、政治利益、經濟利益、社會利益、政治資源差距、經濟資源差距、社會資源差距、財政風險和行政風險等 9 個變量的關系矩陣；Zj是控制變量指標，分別代表了地方政府所屬城市之間的行政隸屬與區位條件等 2 個變量的關系矩陣；ε是殘差項。

（一）變量

因變量矩陣：合作意愿表達主要通過區域合作協議數量、合作意向和政府間互訪頻次來衡量，以此衡量地方政府對區域合作的官方態度和積極性。合作實施則通過當地關于合作項目啟動或實施的主流媒體新聞報道頻次來衡量。

自變量矩陣：（1）上級干預。本文對政府間合作的原始數據（相關新聞報道）進行編碼。在合作過程中出現上級政府參與的合作關系記為1，其余為0，并進行累加，形成上級干預的關系矩陣。

（2）利益激勵。本文中的政治利益激勵主要考察地方政府通過合作的中期成果產生對利益的預期［50］，本文通過期內地方主要官員（市委書記）是否獲得政治晉升來衡量。本研究建立了期內12年間兩個區域地級以上城市市委書記的數據庫。對其晉升情況進行累加，排名靠前的城市兩兩之間關系網絡取值為1，否則為0。經濟利益激勵主要考察對各城市期內的年均 GDP 增長率，將排名靠前（長三角為前13名城市、京津冀為前6名城市）的兩兩城市之間的關系網絡取值為1，其余為0。社會利益激勵采用期內當地就業率的年均增長率來衡量，將排名靠前（同上）的兩兩城市之間關系網絡取值為1，其余為0。考慮到數據的可獲得性，本研究的實證策略是探討滯后一年的政治、經濟和社會利益對建立區域合作網絡的影響，這樣可以通過政府間合作的中間結果反映預期利益［51］。

（3）資源差距。政治資源差距按各城市的政治地位、即行政級別衡量。經濟資源差距以城市間年人均 GDP 的差異來衡量。社會資源差距根據年均大學生比例來衡量，以表示城市間高技能人力資源的差距。

（4）風險。在風險維度上，財政風險用各城市年均公共財政支出與收入之差的比例來衡量［52］。行政風險用官員流動頻率衡量［53］，數據主要來源于前述數據庫中各市市委書記期內流動頻率的數據。

控制變量矩陣：本研究選取了城市間的行政關系（是否同一省份）和空間關系作為控制變量。為表征各城市間的區位關系因素，同時通過 ArcGIS 軟件直接提取了地理鄰接指數［54］。與行政邊界相鄰的兩個城市記為 1，其余城市記為 0。

（二）數據來源與編碼

本研究采用計算機處理與人工篩選相結合的方法收集和整理網絡信息數據。首先，采用基于 Python 環境的網站信息采集技術，廣泛收集有關政府間合作的新聞信息和政策文件。其次，按照不同的合作階段和合作領域對新聞和政策文件進行聚類。采用機器學習的 LDA（Latent Dirichlet Allocation）主題分析模型［55］，通過考慮詞語、主題和文本之間的關系來解決文本聚類中的語義挖掘問題。

具體步驟如下：第一，以研究兩個城市群中兩個城市名稱和合作為關鍵詞，在中國數字文庫的報紙數據庫中進行檢索。同時對兩地日報的檢索采用交叉檢驗的方法，共進行了 702 次（A227=27 × 26）檢索和數據采集。第二，利用北大法寶網、省政府網站等數據庫收集了省級和城市群層面的數據，并通過省級日報、城市日報和當地城市政府網站進行查漏補缺。第三，刪除不涉及目標公共服務領域合作的新聞和政策文本以及來自不同數據源的關于同一合作事件的報道。共收集到 2009 年至 2020 年長三角城市群的新聞報道 1047 篇，市級區域合作新聞報道 639 篇。第四，對選取的新聞報道和政策文本按照時間、新聞標題、相關報道板塊、參與城市、公共服務類型、合作階段進行了聚類和編碼。公共服務類型分為經濟型（基礎設施、旅游）和民生型（教育、醫療服務、社會保障、環境治理）兩大類。根據合作階段的數據分析，京津冀和長三角城市群兩地合作意愿表達（新聞中出現簽署合作協議、表達合作意向以及地方政府官員的互訪交流、發表宣言等）的頻次分別為3147次和5414次。兩兩城市間合作實施（包括地方政府推動合作開展、相應合作成果落實等）的頻次在京津冀和長三角城市群分別為1626次和2602次。

官員晉升以及流動數據來源于基于北京大學國家發展研究院（CCER）官員數據庫的原始數據而整理建立的各地市委書記數據庫。其他社會經濟數據均來源于2009-2020年間《中國城市統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》和各城市的統計年鑒。

四、回歸分析結果

根據京津冀城市群的MRQAP回歸結果（表1），上級干預因素在合作的意愿表達與項目實施兩個階段都具有顯著的影響；該影響一是在合作實施階段表現最為突出，二是在兩個階段對經濟型公共服務合作的影響均相對更大。這一特征反映了這一時期中央政府對于京津冀城市群發展的關注重點所在。此外，經濟利益僅在意愿表達階段對經濟型公共服務合作具有一定影響。其他自利因素均未表現出顯著影響。這一結果可能反映了在較強的上級干預下，合作自主性和地方政府積極性的削弱。京津冀區域城市間的政治地位和行政關系顯然具有一定的特殊性。由于北京作為首都的地位，京津冀城市群發展的首要目標必須以首都的建設和發展為重，該區域地方政府間合作的一些重大項目都是在中央的大力推動下進行的。

根據長三角城市群的MRQAP回歸結果（表2），首先，上級干預對各類公共服務的政府間合作在意愿表達和合作實施階段都有顯著的正向影響。這反映出中央政府的干預對地方政府具有絕對權威與壓力。民生型公共服務項目對上級干預的敏感性高于經濟型公共服務項目，說明長三角城市群的上級干預更多關注民生型公共服務項目，而且意愿表達階段的上級干預強于合作實施階段。

其次，在利益激勵維度方面，在意愿表達階段，僅有政治利益對兩類公共服務合作具有顯著的正向影響；在實施階段，僅有經濟利益對民生型公共服務合作有明顯影響。這些結果反映了不同合作階段地方政府的利益激勵有著明顯的差異。

再次，在資源差距維度方面，政治資源差距未表現出顯著影響，這可能是由于城市間政治地位相對平衡，政治資源的差距對合作成本及收益的影響較低，因此對合作意愿的影響不大。經濟資源差距的影響在意愿表達階段更為顯著，在實施階段僅對民生型項目具有顯著影響。這反映了即使在合作意愿表達階段，地方政府也傾向于與經濟水平相近的城市合作。社會資源差距在意愿表達和實施階段分別對經濟型或民生型公共服務合作具有顯著影響，且實施階段的整體影響相對更強；反映了社會資源差距大的城市間合作意圖及城市間尋求要素互補的發展需求。

最后，在風險維度方面，財政風險在意愿表達階段的影響顯著，但在實施階段無顯著影響，而行政風險的影響的階段性特征則相反。這些結果反映了地方政府在合作的不同階段有著不同的風險預期。在達成合作協議的過程中，地方政府重點考慮財政能力差距對成本收益的影響，而在實施階段，行政的穩定性尤其是地方主要官員的更替對合作的順利實施則起著決定性作用。進而，在合作的兩個階段，風險因素對民生型公共服務合作的影響也明顯高于經濟型，反映了民生型公共服務合作對各類風險的敏感性及其脆弱性。

從合作領域來看，各影響因素對民生型項目的影響在兩個階段均高于經濟型。從合作階段來看，意愿表達階段上級干預和政治利益的影響最大，這表明自上而下的壓力以及政績追求是地方政府通過簽訂合作協議的方式進行合作意愿表達的關鍵影響因素。而在實施階段，行政風險和社會資源差距的影響遠高于上級干預，反映了行政穩定性和合作收益對政府間合作項目實施的突出影響。尤為重要的是，與經濟和民生型公共服務合作的差異相比，不同合作階段中影響因素的差異更為明顯。除了上級干預，其他因素都只在合作的某一個階段有顯著影響，而各因素對不同階段經濟和民生型公共服務合作的影響則大多相似，大多是影響程度的差異。

值得注意的是兩個城市群的控制變量的回歸結果，地理鄰接顯著促進地方政府間合作關系，而行政隸屬則起到與之相反的作用。這反映了區位鄰接意味著基于頻繁交往而產生的信任關系以及較低的叛逃風險和合作成本［56］，有助于促進合作關系的確立與開展；然而同屬于一個省際行政區可能意味著地方政府官員之間往往存在著晉升競爭，這種競爭關系可能削弱了政府間合作的積極性。

五、結論與討論

（一）研究發現

通過對京津冀與長三角兩大城市群城市層面公共服務領域的政府間合作行為的實證研究，本文的主要發現為以下三點：

1.京津冀城市群地方政府間合作選擇策略的主要特征是上級干預具有壓倒性突出影響。從合作階段來看，上級干預在實施階段的影響相對更強；從合作領域來看，上級干預對經濟型公共服務合作的影響強于民生型。這一結果反映出上級政府對京津冀區域合作的主要關注點。

2.長三角城市群地方政府間合作的選擇策略顯然不同于京津冀。從合作階段來看，意愿表達階段上級干預的影響最突出，實施階段則主要受行政風險和社會資源差距的影響。從合作領域來看，各類因素大多同時對兩類項目都產生影響，但對民生型公共服務合作的影響大于經濟型；這說明民生型公共服務合作較為脆弱，更容易受到項目外部因素的影響。整體而言，選擇策略的階段性差異遠大于合作領域的差異，不同合作領域的選擇策略沒有本質差異，只有影響程度的差異。

3.京津冀和長三角兩個城市群比較而言，選擇性策略的共性在于區域合作中上級干預的普遍影響，且合作初始階段上級干預的影響都較為明顯；但兩個區域上級干預的重點領域和階段有著明顯的差異，反映了中央對不同區域協同發展問題的關注差異和干預方式的差異［57］，即京津冀區域在于對經濟型公共服務合作的實施干預，而長三角區域則是民生型公共服務合作的初期啟動；而且社會利益激勵和政治資源差距兩個因素在任何合作階段和合作領域均沒有顯著影響。選擇策略的兩地差異則在于上級干預影響程度的差異。當上級干預力度較強，自利因素幾乎沒有顯著影響；當上級干預相對較小，各類自利因素的影響更為顯著，地方政府間合作的自主性特征更為明顯。自利因素的影響更多表現為階段性差異，而非合作領域的差異。這反映出地方政府在不同合作階段的意圖和目的顯然不同。意愿表達階段的目的顯然更側重于通過各種方式表達對國家層面的區域發展政策的遵從以及對政府形象和地方政策的營銷宣傳等，而實施階段則涉及更多的實際利益，項目實施和持續執行主要取決于地方行政領導的意愿和決策，以促進地方發展利益的達成。

（二）討論

本文以京津冀和長三角城市群為研究對象，基于結構-過程視角對政府間合作機制的研究發現，結構性壓力是府際合作的主導性影響因素；在不同的結構性壓力下，地方政府合作有著不同的選擇策略。過強的縱向關系和上級干預使得地方政府合作的自主性和積極性明顯減弱，而結構性壓力較小時過程維度下各類利益和風險因素的選擇性傾向更為顯著，合作的地方自主性就會較為明顯。

自主合作型選擇策略的主要特征，一是不同合作階段地方政府的行為目的明顯不同。這不僅反映了結構性壓力下地方政府的靈活應對，也反映了合作落地的實際難度之大。其中部分原因與合作項目周期長、成效慢、經濟利益與社會利益激勵的明顯不足有關。二是自主選擇合作對象的顯性特征是弱競爭關系、行政穩定、地理鄰近、經濟發展水平相近、勞動力要素互補、財務風險低，自利傾向明顯。在這樣的選擇策略下會產生諸多近鄰城市間強強聯手型合作，但是此類合作的增長可能導致強者愈強的結果，從而加劇區域不均衡發展問題。

京津冀和長三角城市群是中國實施區域協調發展國家戰略的重點區域，自上而下的干預是中國現有制度環境中的政策實施方式之一［58］。有效的上級干預有利于實現宏觀區域發展目標，但過強的上級干預也可能使得地方政府合作的自主性與積極性下降，從而可能影響合作效果。因此，針對地方政府間合作的選擇性策略，促進結構性和過程性要素的平衡互動應成為建立有效的政府間合作的重要路徑。一是有必要通過增加社會績效考核內容、為重點區域合作項目提供中央配套資金等適當的形式，加強對地方政府的激勵，同時提升行政協議的法定約束力，提高政府間合作的規范性和連續性，以促進有效的地方政府間合作。二是自主型地方政府間合作仍需要上級政府的有效干預，在強強聯手型合作的同時通過適當的上級干預，加強“先進帶后進”的幫扶型合作，才能有效促進區域協同發展的整體目標的實現。

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Selective Strategies of Intergovernmental Cooperation for Regional

Public Service Provision： Case Studies on Jing-Jin-Ji and

Yangtze River Delta Urban Regions

Wang Yu / Zhao Yihang / Jiang Yiting

Selective strategies are commonly applied in local government behavior，which usually considered as flexible responding to complex tasks and pressures for balancing different interests.Based on case studies of the Beijing Tianjin Hebei and Yangtze River Delta urban regions，this paper explores the selective strategies of intergovernmental cooperation from the structural process perspective of top-down intervention，interest incentives，resource gaps，and risks.Using qualitative and quantitative analysis methods including interview research，online big data capture，and MRQAP multiple regression，this paper finds that there are different selective strategies under different structural pressure in different stage.The strong political relationship and top-down intervention significantly weaken the autonomy of local government cooperation.However，when the top-down pressure is comparatively smaller，local interests and risk factors are more significant in inter-government selective cooperation.One of the main characteristics of autonomous selective strategies is that the goals and influencing factors of cooperation are significantly different at different stages.The impact of top-down intervention is most prominent during the stage of willingness expression，while the implementation stage is mainly influenced by administrative risks and social resource gaps.The second characteristic is that cooperation in livelihood oriented public services is more fragile than economic oriented public services and more susceptible to external factors.The third characteristic is that the selection of cooperation partners mainly depends on self-interest factors which includes non-competitive relationships，administrative stability，geographical proximity，similar economic levels，complementary labor factors，and low financial risk.Therefore，the policy implication of this paper is that promoting balanced interaction between structural and procedural factors should become an important path for establishing effective regional cooperation.

Inter-government Cooperation;Selective Strategy;Regional Public Service Provision;Urban Governance