數字平臺何以賦能超大城市敏捷治理

摘要：

數字平臺賦能超大城市敏捷治理是學界的新關注點。既有研究還未厘清數字平臺賦能超大城市敏捷治理的底層邏輯與內在機理。以組織邊界跨越視角揭示數字平臺賦能超大城市敏捷治理的底層邏輯，并結合上海“一網統管”平臺案例來剖析數字平臺跨越邊界賦能超大城市敏捷治理的作用機理。研究發現，數字平臺作為邊界跨越載體，能夠整合條塊邊界、鏈接政社邊界、打破虛實邊界來促進超大城市治理中的條塊協同、政社聯結以及虛實交映，進而賦能整合聯動的治理結構、合作互動的治理關系以及包容共生的治理形態來優化超大城市敏捷治理。當然，從組織邊界跨越視角來看，完善技術賦能的數字底座，優化條塊部門的整體協同，實現多元主體的互動合作，推動虛實共生的治理生態是賦能超大城市敏捷治理的重要發力點。

關鍵詞：

數字平臺；邊界跨越；敏捷治理；“一網統管”；超大城市治理

一、問題的提出

超大城市人口多、流量大、功能密、事項繁，是人才、經濟、科技等資源要素的聚集地，是經濟和社會發展的重要引擎，也是全國乃至全球經濟體系的重要結點［1］。如何促進超大城市治理能級提升一直是國家治理現代化關切的核心議題。伴隨第四次工業革命的興起與發展，數字化轉型裹挾敏捷革命掀起新一輪管理創新浪潮，敏捷治理成為數字化時代下超大城市治理能級提升的目標指向及關鍵趨勢［2］。如英國倫敦在“政府即平臺”理念下探索的數字孿生城市，旨在建立敏捷高效的城市治理新形態。美國洛杉磯秉持“未來之城”概念，以“非接觸式、一站式”的數字服務來促進城市治理敏捷性及可持續性提升。日本東京則圍繞“智慧社會5.0”理念，構建以數據驅動、人工智能為核心的城市敏捷協調新模式。就國內而言，以上海、北京、成都、深圳等為代表的超大城市也在這場數字化發展與公共管理敏捷革命的改革洪流中思考治理轉型之道，探索出如“一網統管”“接訴即辦”“智慧蓉城”“城市大腦”“鵬城智能體”等具有中國特色的數字化創新項目，貢獻出以數字平臺優勢來塑造超大城市敏捷治理的中國新路子。從全球化發展視域及中國本土化理論建構角度思考，有必要扎根中國超大城市敏捷治理典型情境，深入剖析與提煉中國故事蘊含的中國智慧。

從國內外實踐來看，數字平臺作為第四次工業革命浪潮中組織邊界跨越的有效載體及工具，能在一定程度上重塑超大城市治理模式，為超大城市敏捷治理新格局的建構奠定基礎。數字平臺以其聯動性、共享性、整體性、智慧性等多重優勢，形塑了城市社會互動模式與網絡結構新樣態，有效提升超大城市的辦事效率，對超大城市治理發揮了廣泛的賦能效用。學界對數字平臺賦能城市治理能級提升也已展開探討，并嘗試從政府單向度、政社互動雙向度等多維視角來構建研究網絡。

但總體而言，數字平臺作為數字化時代下超大城市治理能級提升的新型增長點，其賦能超大城市敏捷治理的作用機制還較少被關注。數字平臺究竟何以賦能超大城市敏捷治理？數字平臺賦能超大城市敏捷治理的內在機理如何？學者們對這些問題還未給出明確的觀點與探討。這不利于完善學術研究體系，也不能為現實發展提供借鑒。故本文選取“數字平臺賦能超大城市敏捷治理”這一議題展開討論，兼具理論與現實意義。

二、文獻綜述

本文重點關注數字平臺賦能超大城市敏捷治理的內在機理，核心關鍵詞為數字平臺與敏捷治理，故本文將圍繞“關鍵詞界定-核心問題發散”的脈絡來展開文獻綜述，并以此為基礎尋求理論拓展空間。

（一）數字平臺與敏捷治理的界定及發展

就數字平臺的現有研究來看，其正逐漸成為跨學科知識創新的增長點，不同領域學者對數字平臺進行了差異化的理解與應用。總體可歸納為技術、組織及市場三個維度。具體而言，在技術層面，數字平臺被認為是穩定的技術架構［3］，由核心基礎組件及互補產品、服務連接等技術規則和界面構成。在組織維度，數字平臺被看作是融合數據及其他生產要素的組織形態，是技術要素與治理機制相結合的整合系統，具備聯動共享、開放無界以及統合動員等特征［4］。在市場視角，數字平臺則被視為一種特殊的雙邊或多邊市場［5］。本文更偏向于在組織維度強調數字生態中由技術與治理要素融合而成的組織形態或系統。

就敏捷治理的概念而言，其多被界定為數字化時代下調適性、適應性的治理狀態或治理模式。敏捷治理可以追溯到20世紀90年代的“敏捷方法”，敏捷方法是針對傳統瀑布式管理中效率低下和缺乏彈性等弊端而制定的一整套實踐和原則［6］。2007年，Qumer等基于對IT治理的系統性總結提出了敏捷治理的概念［7］。Luna等進一步指出敏捷治理是組織以協調及可持續的方式快速感知、適應和響應環境變化的能力［8］。隨后，敏捷治理逐漸引起不同領域學者關注。尤其是2018年世界經濟論壇對敏捷治理的概念做出明確界定后，敏捷治理的研究體系更是不斷拓寬。如清華大學薛瀾等指出，敏捷治理是一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應性的行動或方法，其不會因追求速度而犧牲嚴謹性、有效性與代表性［9］，具有用戶導向、快速回應、靈活應變以及雙向互動等多種特征［10］。于文軒、顧麗梅等也指出敏捷治理已經成為當前和未來超大城市治理的新方向［11］，其基本特征在于彈性、包容性、可持續性、回應性和以人為本［12］。基于既有研究，本文認為超大城市敏捷治理的核心特征是以人為本導向下的回應性、靈活性、協同性、參與性及包容性，而其價值屬性則在于構建整合協同的治理結構來高效回應公眾需求，驅動合作互動的治理關系來靈活響應環境變化，塑造包容共生的治理形態來有效保障治理的可持續性優化。

（二）數字平臺賦能城市敏捷治理的相關研究

縱觀學界現有研究，學者們就數字平臺可以賦能城市敏捷治理或提升城市治理能級已達成一定程度的共識，并主要從“行政過程優化”及“政社關系激活”兩種視角展開豐富的思考與探討。

首先，從行政過程優化而言，主要聚焦于數字平臺賦能政府內部行政過程來推動城市敏捷治理的路徑。具體而言，第一，數字平臺能夠超越傳統科層組織形態。如宋鍇業等指出，數字平臺以充滿靈活性與開放性的平臺組織結構來提升城市組織對復雜社會需求識別與回應的能力［13］。容志等也強調，數字平臺通過推動傳統科層組織中制度結構、工作結構和信息結構的適度分離構造出靈活高效的治理結構與形態［14］。第二，數字平臺可以促進政府跨部門協作。如郁建興等指出，數字平臺通過不斷調整與協調條塊關系，提升城市治理敏捷性，實現跨部門、跨層級、跨事權的“整體智治”［15］。第三，數字平臺提升行政過程的彈性與韌性。如褚添有等指出，數字平臺通過便捷的動員與統籌功能來增強政府運作過程的韌性，在保證運作過程有序性的基礎上增加治理的適應性［16］。陳天祥等則表明，數字平臺促進行政過程從剛性化向彈性化發展，驅動治理全程的敏銳感知及靈活管控［17］。

其次，從政社關系激活來說，重點關注數字平臺優化政府與社會互動合作來助力城市敏捷治理的路徑。具體而言：第一，數字平臺能驅動雙向資源整合。如陳天祥等強調，數字平臺雙向激活政府端與社會端，在政府與社會的良性互動中整合組織內外部資源，滿足對多元需求回應的靈活性要求，提升城市治理的敏捷性與高效性［18］。也有學者指出，數字平臺能使政府與社會系統中離散的資源通過新的方式整合協調與系統應用，使得資源整合的潛力得以釋放［19］。第二，數字平臺賦能政府、企業、社會等多元主體協同合作。如陳水生等強調，數字平臺有利于實現政府、社會及公眾點對點、面對面、全方位以及立體式的連接［20］，繼而以一種即時的合作治理來提升城市治理的敏捷性與高效性。李文釗等也強調，數字平臺作為技術發展的產物，成為聯絡多元主體的數字界面或組織媒介，有效強化多元主體的無縫隙合作來實現敏捷治理［21］。

總結而言，上述研究頗有洞見，對數字平臺賦能城市敏捷治理的路徑進行了較為豐富的探討。但遺憾的是，由于相關研究剛剛起步，故也存在隱而不彰的缺陷：首先，既有研究多聚焦于數字平臺的特征優勢來對其影響城市治理能級的效果進行分析，卻較少綜合考慮數字平臺及超大城市敏捷治理的雙向特征來剖析其中的理論連接點。其次，數字平臺賦能超大城市敏捷治理是一個系統化、復雜化的過程，現有兩種研究視角還較為分散，缺乏綜合性框架來揭示兩者之間的整合作用過程。再次，現有研究多從宏觀理論或微觀案例出發來思考該問題，未能充分融合理論與實踐來揭示中觀的作用機理。

綜上所述，本文立足數字平臺及超大城市敏捷治理特質，以組織邊界跨越作為理論聯結點，構建數字平臺賦能超大城市敏捷治理的分析框架，并融合上海“一網統管”平臺的治理經驗，嘗試在理論與實踐對話中解析數字平臺賦能超大城市敏捷治理的作用機理，深化認識數字平臺與超大城市敏捷治理的內在關聯。

三、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎：理解組織邊界跨越

任何組織都有一條將自身與外界環境區分開來的“界線”，即組織邊界。組織邊界決定了誰被承認和誰被排除，能夠保護組織免受環境的威脅［22］。組織邊界分類受環境影響，如根據組織環境整合視角，可劃分為物理邊界、心理邊界與社會邊界［23］；根據組織職能及所從事的活動，可劃分為職能邊界、階級邊界、客戶邊界以及供應商邊界等。依據組織自身界線，又可劃分為垂直邊界、水平邊界、外部邊界以及地理邊界等。組織內部工作單元之間、組織與組織之間以及各行為主體之間均會在組織邊界處進行溝通與互動，邊界為這種交流互動提供了規則與制度基礎。不可否認，組織邊界能夠保持組織穩定性，但也阻礙了組織靈活應對外部環境變化的能力。故為快速響應組織外部環境的變化，平衡組織穩定性與靈活性，邊界跨越作為組織理論中的重要概念得以提出并在公共管理領域得到關注。組織邊界跨越可被定義為組織建立和管理與組織內外合作者的互動關系，以促進組織之間信息交流與知識傳遞，保持一定的流動性與開放性，增加組織內外部信息交流與知識互換。在組織邊界跨越的過程中，會涉及邊界跨越載體、邊界跨越者、邊界識別、邊界跨越策略、邊界跨越能力等多種核心要素［24］。整體而言，組織邊界跨越是組織與行動者實現利益協調、信息流通及資源互換的有效治理策略，能增強治理網絡的開放性、回應性、包容性、協同性，提升治理績效［25］。就超大城市治理情境而言，組織面臨龐雜的治理結構及復雜的治理變局，更需要跨越組織邊界來提升應對動態復雜外部環境的靈活性與適應性，以更加快速、靈敏、高效地回應及解決超大城市治理中的“急難愁盼”問題，實現人民滿意的治理格局構建。

（二）分析框架：數字平臺賦能超大城市敏捷治理的邊界跨越邏輯

數字化時代下的超大城市治理充滿復雜性、動蕩性與不確定性，這要求超大城市治理要突破僵化的組織“藩籬”，保證治理過程中組織能快速地決策、回應及處置事項，提升超大城市治理的敏捷性。而伴隨新型數字技術迭代升級所衍生的數字平臺能夠逐漸模糊或柔化超大城市治理中沉疴的組織邊界，以動態邊界促進組織快速應對治理環境及治理問題的變化與發展，驅動超大城市治理能級提升。有學者在研究中指出，數字平臺具備開放無界性，是協調供需雙方及利益相關者的行動介體，有助于實現治理的敏捷高效［26］。數字平臺使組織更為靈活、簡化，助力政府敏銳地捕捉公眾需求，強化組織內與組織之間的協同，以高效解決社會問題。此外，數字平臺也能通過跨邊界的數據融合與業務協同來整合各主體的信息資源、知識資源與工具資源［27］，以整體性組織協同來實現敏捷治理。概言之，數字平臺跨越邊界來賦能城市敏捷治理已得到學者關注，但其中的內在邏輯尚未厘清。故本文基于組織邊界跨越視角，借鑒周文輝、劉悅美等學者的研究，構建起包含邊界跨越載體、邊界跨越者、邊界識別、邊界跨越策略、邊界跨越能力、治理賦能等要素的綜合性分析框架，嘗試聯通數字平臺與超大城市敏捷治理的理論對話，揭示數字平臺賦能超大城市敏捷治理的理論機理。具體如圖1所示：

由圖1可以看出，包含技術要素和組織要素的綜合性數字平臺是驅動超大城市跨越多重邊界實現敏捷治理的綜合性載體，具有聯動共享、整合統籌及邊界柔化等多種特性。其不僅能夠為多元邊界跨越主體的協同聯動提供支撐，也能夠為邊界跨越主體開展邊界識別、采取邊界跨越策略等提供新型手段與界面。

在整合性邊界跨越載體之上，超大城市不同層級的相關職能部門、社會組織及創新型企業、公眾等多元邊界跨越者充當著中介者、協調者及革新者等多元邊界角色，結合超大城市敏捷治理的價值屬性及治理過程中的階段需求來識別與界定邊界類型及形態，并采取針對性的邊界跨越策略，拓展有效的能力支撐體系。

基于上述過程，綜合性的數字平臺有效賦能超大城市跨越多重治理邊界，且邊界跨越效應不斷驅動超大城市治理結構、治理關系以及治理形態的優化，進而豐富與拓展超大城市敏捷治理的價值意涵，提升超大城市的回應性、靈活性、協同性、參與性及包容性，促進以人為中心的超大城市敏捷治理格局構建。

四、實證分析：數字平臺跨越邊界賦能超大城市敏捷治理的內在機理

（一）案例選擇與資料收集

本文選擇上海“一網統管”治理作為案例主要有三點考慮：第一，上海是我國城市治理數字化轉型的示范引領區，其城市運行“一網統管”已先后被納入《2020年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》《關于加快推進新型城市基礎設施建設的指導意見》及《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等國家政策規劃，成為國家戰略層面推動超大城市治理數字化轉型的典型示范。第二，上海“一網統管”平臺基于“網絡流、數據流、業務流”在縱向及橫向之間的聯通與流動，提升了超大城市治理的敏捷性與回應性，有效實現了超大城市“高效處置一件事”的目標，這與敏捷治理的理論要求具有內在契合性。第三，課題組對上海“一網統管”平臺的建設及運行情況進行廣泛調研，掌握了大量一手及二手資料，能對上海“一網統管”平臺跨越組織邊界來賦能超大城市敏捷治理的內在機理進行深入刻畫。

就資料來源而言，課題組于2021年3月-2023年6月間對上海城運中心、應急聯動中心、數字治理研究院以及P區、J區、M區、Z街鎮、C街鎮、H街道城運中心等相關領導和工作人員進行深入訪談，并觀察“一網統管”平臺在區及街鎮層面的應用與拓展，形成了詳實的訪談及觀察記錄。同時，圍繞“一網統管”“數字化轉型”“兩網融合”“數字治理”等關鍵詞對上海官方網站、公眾號、工作總結、內部檔案以及權威媒體的相關報道進行梳理，旨在與訪談和觀察資料形成補充及印證。

（二）案例背景描述

上海作為常住人口上千萬級別的超大城市，治理結構復雜、治理問題多元、治理環境萬變。為契合超大城市治理特征，回應習近平總書記關于“走出一條中國特色超大城市治理新路子”的囑托與關切，上海在2019年首次提出建設城市“一網統管”的愿景，并圍繞“盆景”變“風景”的思路，在2020年完成“市-區-街鎮”三級城運中心建設。從動態演進視角來看，上海“一網統管”自實行以來，基于互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等多種新型技術手段的應用，有效支撐城市運行態勢全面感知、趨勢智能預判、資源統籌協調，行動人機協同，推動超大城市治理逐漸向著人機交互型、數據分析型、主動發現型、及時處置型的形態轉變，為上海這座超大城市快速發現問題、靈敏回應需求以及高效解決問題提供了基礎與保障。2020年，上海憑借“一網統管”獲得世界智慧城市大獎，成為首個獲此殊榮的中國城市。2021年，十四五規劃也將“一網統管”梳理在冊，將其作為國家戰略的重要參考。至此，上海“一網統管”已經成為數字化時代下中國超大城市治理的有效品牌及重要經驗。

（三）案例分析

基于案例的簡要描述發現，上海“一網統管”平臺已經取得一定實效，為超大城市實現靈敏感知、快速回應及高效處置的敏捷治理奠定了基礎，提升了超大城市治理能級。值得深思的是，“一網統管”平臺究竟是如何賦能超大城市敏捷高效治理的呢？本文接下來將以組織邊界跨越理論統籌起案例故事中的數字平臺與敏捷治理概念，旨在揭開其中的作用機理黑箱。

1.邊界跨越載體：“技術+數據”雙輪驅動的數字底座

縱觀上海“一網統管”平臺的建設及發展歷程，其關鍵在于以技術與數據為基礎打造集成化、標準化的數字底座，繼而以技術支撐與數據驅動來促進超大城市復雜資源與要素的高效統籌協調，為超大城市敏捷治理提供有效載體。

第一，打造整合的技術平臺架構。上海“一網統管”的整體架構在于“三級平臺、五級應用”，依據“抓總體觀全域”“聯通管理樞紐”“處置與實踐”的差異化功能定位來完善三級城運中心與平臺（20230314SCX）①，為構建靈敏高效的縱橫交織網絡提供技術支撐。同時，基于三級城運平臺，上海“一網統管”借助移動終端將技術應用進一步延伸到網格、社區，以實現逐級賦能并促進治理重心下移，驅動上下級有效聯動。此外，技術系統及數據也為橫向部門間協同提供了支撐，有效凝聚多部門資源來實現“一件事”的快速回應與高效解決。

第二，構建系統的數據賦能底座。上海“一網統管”平臺作為縱橫聯動的技術架構，在建設過程中積極完善數據賦能底座，優化數據共享及應用系統建設。具體而言，上海“一網統管”平臺基于“城市之眼、城市之感、城市之聲”等多渠道來收集與聚合超大城市運行過程中產生的主客觀數據（20230314SCL），同時進行后臺精準化存儲及前臺結構化呈現，為快速感知問題、高效靈敏回應奠定基礎。同時，上海“一網統管”依托數據共享協同體系實現對條、塊、人等數據的采集、轉換、存儲和共享，并通過城市級的數據交換“中樞協議”來打造公共數據交換和共享的核心樞紐（20230314SCX），促進數據在跨部門、跨層級之間的交換與共享，以支撐超大城市敏捷治理中的多部門協同及多主體互動。

2.邊界識別與跨越：重構超大城市治理的多重邊界

超大城市作為多要素高度聚集的復雜巨系統，具有大規模、高風險、高流動以及多資源等特征，面臨著復雜的條塊協同壁壘、政社互動情境以及虛實交互場景，這都對超大城市靈敏高效地回應公民需求及解決公民問題提出了挑戰。而上海“一網統管”作為融合組織要素與技術要素的綜合性數字平臺，能夠有效識別超大城市敏捷治理實現過程中的條塊邊界、政社邊界以及虛實邊界，提升超大城市治理效率以及治理能級。

（1）整合條塊邊界：縱橫條塊協同聯動

超大城市組織結構復雜、管理要素多元，在傳統條塊分割的體制之下，容易面臨“條塊統籌不暢”“信息溝通鏈條長”“看得見管不了、管得了看不見”等治理難題，導致超大城市治理效率受損。面對超大城市條塊邊界所帶來的挑戰，上海“一網統管”基于統合化的平臺支撐及綜合化的統籌機構來整合條塊壁壘，促進條塊結構與條塊資源的縱橫聯動。

第一，建設統合化的數字平臺來柔化條塊壁壘。上海“一網統管”平臺超越傳統“多網分散、功能零散”的平臺治理規則，通過打造“一網承接、功能集成”的統合化平臺來打破超大城市治理面臨的條塊“藩籬”，推動超大城市跨越條塊邊界。具體而言，首先，上海“一網統管”平臺堅持打造橫向到邊、縱向到底的一體化網絡平臺，為“市-區-街鎮-網格-社區（樓宇）”等縱向“條條”以及各轄區內的橫向“塊塊”提供整合性的協同交互場域，旨在“一網”場景中整合條塊邊界，塑造扁平化、整體性的治理結構。其次，上海“一網統管”平臺遵循功能集成的原則，將問題感知、問題受理、事項轉辦、限時督辦、績效考核等各項功能統一融于平臺運行的全流程中，以統合化的平臺功能改善了超大城市治理中職責分散、溝通效率緩慢、事項處置拖延低效等困境。

第二，構建綜合性的統籌機構來凝聚條塊資源。上海“一網統管”平臺實現“一網管全城”的關鍵實體就是三級城運中心。三級城運中心作為綜合性、樞紐型的統籌協調架構，能夠有效驅動條塊力量與條塊資源統合，促進超大城市跨越條塊“藩籬”，實現高效能、敏捷化治理。具體而言，首先，在面臨涉及多條線與多部門的綜合性、復雜性任務時，城市運行管理中心會作為中樞機構對治理資源進行靈活調度并對整體事項涉及的條塊力量進行統籌指揮，使得傳統以專業化部門為中心的條塊“碎片化”狀態在一定程度上向基于現實需求進行調適性合作的彈性狀態轉變［28］。其次，上海“一網統管”實行“平戰結合”的策略，在遇到全市層面的緊急事項時，城市運行管理中心會有效發揮統籌型機構的效能來促進條塊資源的快速整合與集聚，以高效緩解與處理超大城市治理中的緊急事項，提升超大城市治理靈活性與高效性。

（2）鏈接政社邊界：關系網絡互依共生

數字時代及風險社會之下，超大城市面臨復雜性治理問題、綜合性治理事項及瞬息萬變的治理風險，若僅靠政府行政主體進行治理與回應，力量較為單薄，存在資源、知識、技能及專業能力等方面的不足，勢必影響超大城市治理精細化與治理效率。上海“一網統管”平臺則為超大城市治理場景中的行政主體與社會主體雙向互動拓展了新的界面與載體，突破了超大城市治理中的政社“鴻溝”，形塑了“互依共生”的協同關系網絡。

第一，拓展多元渠道來支撐政社主體的雙向交互。上海“一網統管”平臺在拓展整體性功能的基礎上創新12345市民服務熱線、隨申辦小程序、市民云、移動政務APP等新型渠道來雙向賦能行政主體與社會主體，為政社主體的互動提供新的界面與載體。具體而言，首先，上海“一網統管”平臺通過豐富與拓展政社交互渠道，有效助力超大城市及時真實地掌握原汁原味的社情民意，推動超大城市政府做出科學化、精準化的決策及治理策略，強化超大城市治理的精準性與有效性。其次，上海“一網統管”平臺拓展出的多元化交互載體也為社會主體跨越政社邊界，有效參與超大城市決策及治理過程提供了支撐，社會主體依托便捷高效的新型政社交互界面來將自身關切及建議融入超大城市治理的全過程之中，在政社互動的良性推進中彌合超大城市治理中的供需“鴻溝”，提升自身獲得感與滿足感。

第二，激活多元主體積極性來建構互依共存的協同網絡。上海“一網統管”平臺強調突破超大城市內部的行政邊界及中心化系統關系，將政府、企業、社會組織、公眾等多元主體納入超大城市治理過程，引入更為分散且交互的決策模式驅動協同共生網絡關系的建構。具體而言，首先，上海“一網統管”平臺不斷豐富“民意交互平臺、民意直通車、12345市民服務熱線、隨申辦小程序”等渠道，為多元社會主體參與超大城市治理提供更為豐富便捷的形式與載體，激勵多元主體參與的積極性及主動性，形塑多元主體互惠共生的協同關系。其次，上海“一網統管”平臺為多元主體之間的利益博弈及平衡交互提供了新的“競技場”，有效改善超大城市傳統治理過程中政府“單中心”及“單向權威決策”的互動關系，以更為分散化、平等化、交互式的互動協同策略來平衡多主體利益關系，促進超大城市治理高效性與靈活性。

（3）打破虛實邊界：虛實要素融合互構

數字化時代下超大城市依托互聯網、大數據、人工智能、智慧算法等多元化的智慧技術來打造智能數字底座、智慧平臺架構、數字孿生等虛擬化的實體，為超大城市敏捷治理提供技術賦能。但值得注意的是，虛擬化的技術架構及數據要素需要與現實的治理要素相互融合才能有效落地并發揮效用。上海“一網統管”從建設初期的線上虛擬平臺逐漸發展為融合技術與治理要素的綜合性治理系統，以虛實要素的充分融合來驅動虛實場景的融合互構。

第一，以管理者為靶點驅動線上線下的有效銜接。上海“一網統管”平臺作為整合性治理系統，強調以城市管理者為靶點，將線上政府與線下政府進行有機銜接并驅動兩者良性互動，以在線上與線下“彈性互構”的整體性政府形態中達成超大城市“高效處置一件事”的治理目標。具體而言，首先，上海“一網統管”平臺注重強化超大城市治理的智慧決策及全局管理能力，以融合性數據、集成性系統、服務性平臺、智慧化渠道、整合性功能等來打造“解構”超大城市治理的數字化系統。在此系統中，城市管理者作為連接線上賦能系統與線下治理要素的核心結點，高效地將線上的智慧賦能要素與傳統的治理經驗融合，將數字化場景與線下治理場景加以匹配，也將技術手段與數字工具納入線下治理框架及規范之中，以在技術與業務有效銜接、線上與線下高效融合的過程中促進超大城市治理的敏捷性與高效性。

第二，以對稱性為核心實現技術與制度的平衡互構。上海“一網統管”平臺不僅強調加快數字技術迭代升級以支撐更為智慧化、現代化的超大城市治理系統，還注重技術升級與制度創新的對稱發展，以在技術與制度的“平衡互構”中實現超大城市治理的高效性與可持續性。具體而言，上海“一網統管”平臺基于智慧算法、物聯網、區塊鏈、5G等新型數字技術的迭代升級來提升數字底座的智能化及高效化，為超大城市治理效率的提升提供技術支撐與數字賦能。與此同時，上海“一網統管”也強調進行對稱的制度創新，出臺《上海城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》《關于進一步促進和保障城市運行“一網統管”的決定》等配套性政策，將“一網統管”平臺及衍生技術工具的運行置于規范化的框架之下，減少因技術迭代與制度創新不對稱所帶來的技術風險與技術“負”能，在技術與制度“互構”中實現超大城市治理效能的切實提升。

3.驅動多維賦能：再造超大城市敏捷治理的多元價值

基于對上海“一網統管”平臺跨越多重邊界的策略及能力進行分析可以發現，“一網統管”平臺在一定程度上賦能超大城市跨越了治理中的條塊邊界、政社邊界及虛實邊界。這有效助力條塊協同、優化政社聯結以及促進虛實互映，形塑整合聯動的治理結構、合作互動的治理關系以及包容共生的治理形態，驅動超大城市敏捷治理的生成。

（1）助力條塊協同：打造整合聯動的治理結構

上海“一網統管”平臺有效跨越條塊邊界，構建起條塊協同下的“聯動式、整合化”治理結構，實現超大城市敏捷治理所要求的整合聯動治理結構，提升超大城市治理的回應性及高效性。

第一，從條線協同來看，上海“一網統管”以綜合化數字平臺為依托將縱向的層級結構轉變為整合化、扁平化的網絡結構，有效提升超大城市跨層級問題的回應及解決效率。首先，以三級城運平臺為聯通載體，以數據要素為重要驅動，實現信息及資源在縱向層級間的快速流轉。旨在以平臺與數據串聯起扁平化的縱向結構，降低縱向層級所帶來的治理效率損失，提升事項流轉速度以及回應效率。如H街道城運中心工作人員所說：“一網統管有效節省了我們層層上報的時間，通過平臺就能實現快速的問題上報與情況反饋，大大提升了工作效率。”（20210623HCW）其次，在整合化平臺基礎上不斷創新“輕應用”并優化限時辦結、督查督辦、監督考核等機制，倒逼縱向層級間形成以任務為導向的“合作聯盟”，重塑自下而上的權力運行機制，在問題處置期內超越傳統科層體制，形成整合型、扁平化的治理結構。

第二，就屬地協同而言，上海“一網統管”平臺遵循“事本主義”邏輯，以“一件事”為導向，借助城運中心的統籌功能以及城運平臺的載體功能來打破橫向各部門間的結構壁壘，實現橫向職能部門間的行為協同與資源整合，為事項處置及回應效率的提升提供了保障。具體而言，上海“一網統管”充分發揮城運中心統籌協調功能，實現各職能部門的聯勤聯動與高效整合。如在發生緊急或突發狀況時，上海城運中心能夠快速運用城運平臺的“綜合聯動指揮系統”，借助語音呼叫、指令傳輸等通信手段，實現區域內多部門的統一協調指揮，并通過“一鍵啟動”全面掌握周邊視頻、現場處置情況及處置力量（20220321SCX），從而打破橫向部門間的壁壘，以屬地資源及力量的有效協同來賦能超大城市危機事件的快速高效處置。

（2）加強政社聯結：優化合作互動的治理關系

上海“一網統管”平臺有效鏈接政社邊界，為多元主體提供新的互動界面及“競合場域”，在合作互動的治理關系中賦能超大城市敏捷治理價值實現，提升超大城市治理能級。

第一，發揮平臺聯動統合優勢來塑造良性互動網絡。上海“一網統管”平臺依托技術迭代優勢拓展便捷高效的互動渠道及互動形式，為公眾實時反饋意見及政府高效回應公眾需求提供了雙向勾連的界面。其強調在實現政社良性互動的過程中促進政策的高效迭代及治理舉措的靈活調適，以“互動式民主”的思路來靈活應對超大城市復雜多變的治理難題，有效降低治理成本并提升了超大城市治理的敏捷性與高效性。如上海C街鎮的“智能碼”平臺為政社良性互動提供了有效支撐。公眾可以通過掌上APP或“二維碼”等形式實時參與治理或反饋意見，而政府也會在公民知識分享及意見提出的過程中不斷優化治理舉措與治理方案（20230621CCL），在雙方的良性互動中實現了治理效能的不斷提升。

第二，催生新型“競合場域”來實現多元價值共創。上海“一網統管”平臺是政府與社會兩端相互連接與溝通的“接點”，具有較強的統合動員性，能夠凝聚政府、市場、社會等主體的多方資源和服務，并且建構政府、社會、企業、公眾等多元主體合作協同的新型“接點場域”，實現政社兩端的“雙重激活”［29］，為實現超大城市敏捷治理凝聚多元合力。此外，上海“一網統管”平臺能夠打破傳統自上而下的主客體關系，納入更為分散化的決策及參與機制，探索與“隨申辦”“12345”等社會應用終端聯通，讓每個公民都成為行走的“網格員”和“護城員”（20220321SCX），在自下而上與自上而下的交織中塑造更為平等互惠的“競合場域”，激發多元主體參與合作的主動性與積極性，實現超大城市治理的價值共創。

（3）促進虛實互映：構建包容共生的治理形態

上海“一網統管”平臺通過跨越虛實邊界，不斷實現虛擬技術要素與現實治理要素的有效融合，在交互的過程中實現虛實的交互映射，構建包容共生的治理形態，為推動超大城市敏捷治理提供可持續性的優化環境。

第一，基于虛實交融來構建雙向賦能的治理形態。上海“一網統管”注重將線上技術賦能與線下治理經驗相結合，從而在虛實互映的治理生態中促進技術與人力以及線上平臺政府與線下扁平運作的有效融合，以在虛實兩端的雙向賦中實現事項的高效處置，促進超大城市治理能級的可持續發展。具體而言，上海“一網統管”強調充分依托大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等先進數字技術的升級迭代來實現平臺功能的升級及應用的優化，更好賦能線下實體部門的高效運行。同時，“一網統管”平臺能夠實現高效處置一件事的目標，也離不開傳統治理經驗的輔助及線下多主體、多部門聯勤聯動機制的支持。“一網統管”平臺在線上數字技術與線下治理實體的虛實映射中實現高效可持續的運行與賦能。

第二，基于技術制度“互構”來塑造協同包容的治理生態。上海“一網統管”平臺高度重視虛擬技術與現實制度的嵌合，強調將技術應用融于制度的規范性框架之下，同時也注重以制度創新來匹配技術升級迭代，在虛擬技術與現實制度的“融合互構”中為數字時代的超大城市敏捷治理發展提供支撐與保障。具體而言，首先，上海“一網統管”平臺在制度與技術的“融合互嵌”中構建靈活與穩定兼顧的“靈活性”“包容性”治理生態，注重以制度規則與技術要素的適度“互構”來有效發揮技術賦能優勢［30］。同時，上海“一網統管”平臺在運行過程中強調凸顯制度彈性在技術剛性風險中的“調節器”作用［31］，強調通過制度規范與先進數字技術應用的“互動調適”來規避可能產生的技術性風險，構建技術與制度良性共生的包容性環境。

五、結論與討論

以數字平臺為依托賦能超大城市敏捷治理，提升超大城市治理能級是公共管理學界的學術關注點及知識增長點，既有研究還未厘清數字平臺賦能超大城市敏捷治理的底層邏輯與內在機理。本文結合數字平臺與超大城市敏捷治理本質，引入組織邊界跨越視角來揭示數字平臺與超大城市敏捷治理的機理“黑箱”，為探究數字平臺與超大城市敏捷治理的關系提供了理論與實踐的思考，識別出數字平臺跨越邊界賦能超大城市敏捷治理的作用機理。具體如圖2所示：

由圖2可以看出，數字平臺作為超大城市敏捷治理邊界的跨越載體，通過識別與跨越條塊邊界、政社邊界、虛實邊界來促進超大城市治理中縱橫條塊整合聯動、關系網絡互依共生、虛實要素融合互構。在此基礎上進一步促進超大城市治理的條塊協同、政社互動及虛實互映，賦能形成整合聯動的治理結構、合作互動的治理關系以及包容共生的治理形態，以治理價值再造來促進超大城市敏捷治理格局的建構。

綜合來看，以數字平臺為支撐重構超大城市治理中的多重邊界，進而賦能更優的治理價值是實現超大城市敏捷治理建構、提升超大城市治理能級的重要途徑。本文的經驗提煉與研究結論能夠為中國超大城市敏捷治理的進一步發展提供實踐啟示。

第一，持續完善技術賦能的數字底座。以人工智能等信息技術為代表的第四次工業革命不僅推動著社會的發展，也為敏捷治理提供了基礎條件［32］。技術賦能下的數字底座不但為超大城市政府快速、準確地獲取、處理和利用信息提供了機會，也為超大城市治理過程中的條塊協同、政社互動以及虛實共生提供了支撐。故未來以數字平臺賦能超大城市敏捷治理的過程中應持續提升數字平臺及技術設備與終端的智能化、便捷化水平，以智慧高效的數字化基礎設施以及聯動共享的數據底座來賦能超大城市治理過程中的高效感知、快速決策以及敏捷回應，賦權多元社會主體有效參與，實現價值共創。

第二，不斷促進條塊部門的整體協同。超大城市治理結構復雜、涉及的治理主體與治理要素多樣，在傳統“條塊分割”的行政體制下經常面臨“看得見的管不了、管得了的看不見”等治理難題，對超大城市敏捷治理效率造成阻礙。故在數字化轉型背景下，要充分發揮數字平臺的統合優勢，柔化“條強塊弱”所帶來的條塊關系協同及資源整合壁壘，創新探索數字平臺支撐下的“以塊為主，向上協同”的條塊統合路徑［33］，壓縮條塊結構，促進超大城市治理過程中條塊部門的高效聯動以及條塊資源的有效整合，緩解條塊壁壘對超大城市治理帶來的效率損失，提升超大城市敏捷治理效能。

第三，加速實現多元主體的互動合作。超大城市治理過程中面臨的治理問題綜合繁雜，治理環境瞬息萬變，若是僅依靠政府的力量進行管理與回應，往往會面臨力量單薄、資源不足等困境。故要想實現超大城市敏捷治理，就得充分發揮數字平臺的無界性和互動式特征，為“政社主體”提供更便捷的交互界面與聯通渠道，在技術賦能下打造更為平等交互的“競合場域”，從而打破傳統自上而下的“單中心”決策與治理模式，促進政府與社會多元主體的雙向激活，在自上而下與自下而上的互動過程中實現多元主體的知識共享、資源交互以及價值共創，為超大城市敏捷治理提供充足的力量支持。

第四，高效推動虛實共生的治理生態。隨著數字化轉型的不斷推進，超大城市治理形態在虛擬空間及物理世界的交織共融中得以重塑，治理效率在現代技術要素與傳統治理要素的“互構”中得以提升，虛實要素的互動共生成為提升超大城市敏捷治理效能的必然趨勢。故在超大城市敏捷治理過程中應該注重融合線上技術與線下治理經驗，充分發揮平臺優勢，以線上技術賦能線下治理，以線下治理經驗提升技術治理效率。在超大城市敏捷治理強調效率的同時，還要求保障福利、體現價值與溫度，故以數字平臺賦能超大城市敏捷治理的過程中也必須保障技術與制度的對稱平衡，以技術迭代驅動制度創新，以制度優化規制技術發展，在技術與制度平衡態勢之中實現超大城市敏捷治理的目標。

注釋：

①編碼規則：前八位數字代表年月日，數字后字母為訪談對象簡稱。

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How Digital Platforms Enable Agile Governance of Megacities：

Analysis Based on the Perspective of Organizational Boundary Crossing

Song Yeqin / Gu Limei / Zhang Yang

Digital platform enabling agile governance of megacities is a new focus of academic circles.Existing studies have not clarified the underlying logic and internal mechanism of enabling agile governance of megacities by digital platforms.From the perspective of organizational boundary crossing，the underlying logic of digital platform enabling agile governance of megacities is revealed，and the mechanism of digital platform enabling agile governance of megacities across boundaries is analyzed in combination with the case of Shanghai’s“one network management”platform.The study found that digital platform，as a boundary-crossing carrier，can integrate the boundary of blocks，link the boundary of government and society，and break the virtual and real boundary to promote the coordination of blocks，the connection of government and society，and the interaction of virtual and real in the governance of megacities，and then enable the integration and linkage governance structure，cooperative and interactive governance relationship，and inclusive and symbiotic governance form to optimize the agile governance of megacities.Of course，from the perspective of organizational boundary crossing，improve the digital base of technology empowerment;optimize the overall coordination of the strip department;to realize the interaction and cooperation of multiple subjects;promoting the governance ecology of symbiosis between virtual and real is an important force to enable agile governance of megacities.

Digital Platform;Border Crossing;Agile Governance;“One Network Management”;Megacity Governance