立法引領(lǐng) 高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“無(wú)廢城市”

3月27日，市十六屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市無(wú)廢城市建設(shè)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這是全國(guó)首部關(guān)于“無(wú)廢城市”建設(shè)的地方性法規(guī)。

無(wú)" 廢城市”是指以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少固體廢物處置量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的城市發(fā)展模式。2023年11月，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海時(shí)特別指出，要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“無(wú)廢城市”，持續(xù)改善城市生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。

《條例》從明確“無(wú)廢城市”建設(shè)的基本管理要求、推動(dòng)固體廢物的預(yù)防和源頭減量、完善固體廢物的回收和循環(huán)利用、加強(qiáng)監(jiān)督和保障措施等方面，對(duì)本市“無(wú)廢城市”建設(shè)工作進(jìn)行全面規(guī)范，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)美麗上海，提供有力法治保障。

抓緊建立“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系

開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動(dòng)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視。國(guó)務(wù)院于2018年出臺(tái)《““無(wú)廢城市””建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，對(duì)開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)作出部署。2021年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中明確提出要穩(wěn)步推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。

2022年，本市的靜安、松江等8個(gè)區(qū)和臨港新片區(qū)入選生態(tài)環(huán)境部“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設(shè)名單。為落實(shí)國(guó)家部署要求，本市于2023年2月出臺(tái)《上海市““無(wú)廢城市””建設(shè)工作方案》，提出到2025年，本市的試點(diǎn)區(qū)域基本建成“無(wú)廢城市”，其他區(qū)域完成相應(yīng)的“無(wú)廢城市”建設(shè)任務(wù)，并對(duì)生活垃圾、工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)廢棄物等各類固體廢物的治理提出了具體要求和量化指標(biāo)。

為保障本市“無(wú)廢城市”建設(shè)工作的開(kāi)展，《條例》以專章形式，在規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)估等方面，強(qiáng)化對(duì)“無(wú)廢城市”建設(shè)實(shí)踐和探索的制度體系支撐。在規(guī)劃層面，《條例》明確市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將“無(wú)廢城市”建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，各部門在編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)也應(yīng)當(dāng)包含“無(wú)廢城市”建設(shè)內(nèi)容。在實(shí)施方面，《條例》要求市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域的“無(wú)廢城市”建設(shè)實(shí)施方案，方案中應(yīng)當(dāng)明確主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、進(jìn)度安排和保障措施等內(nèi)容。同時(shí)，由市生態(tài)環(huán)境部門建立“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系，并以此為主要依據(jù)，定期對(duì)“無(wú)廢城市”建設(shè)情況開(kāi)展評(píng)估。

“無(wú)廢城市”建設(shè)是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的長(zhǎng)期工程，需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力。對(duì)此，《條例》還規(guī)定市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與其他部門密切協(xié)同，共同推動(dòng)落實(shí)實(shí)施方案。

必須把工作重心放在源頭減量上

源頭減量對(duì)于緩解固體廢物產(chǎn)生量和收運(yùn)、處置壓力，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用具有積極意義，是“無(wú)廢城市”建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。《條例》從本市實(shí)際出發(fā)，對(duì)固體廢物源頭減量工作提出了更高要求。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)是源頭減量中的“源頭”?！稐l例》一方面推行產(chǎn)品綠色設(shè)計(jì)，系統(tǒng)考慮原材料的選用、生產(chǎn)、銷售、使用、回收、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)資源和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇方便回收、可循環(huán)利用的材料；一方面推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)的清潔生產(chǎn)整體審核，形成符合行業(yè)特點(diǎn)的清潔化改造方案，減少生產(chǎn)過(guò)程中的資源消耗和廢物產(chǎn)生。

“進(jìn)一步限制一次性用品的使用。” “餐飲行業(yè)要落實(shí)反食品浪費(fèi)的規(guī)定。” “讓市民手中的閑置物品能流通利用起來(lái)?！薄钕M(fèi)領(lǐng)域的源頭減量是《條例》立法期間公眾關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)此，《條例》在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了若干具體舉措，包括：積極推行凈菜上市；禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品；推動(dòng)開(kāi)展“光盤行動(dòng)”，餐飲服務(wù)提供者主動(dòng)提示提醒消費(fèi)者適量點(diǎn)餐、提供小份餐；倡導(dǎo)辦公場(chǎng)所設(shè)立辦公設(shè)備共享區(qū)；倡導(dǎo)飲品經(jīng)營(yíng)者為自帶杯具的消費(fèi)者提供優(yōu)惠；倡導(dǎo)旅館經(jīng)營(yíng)者提供續(xù)充型洗潔用品；鼓勵(lì)通過(guò)分享、交換、交易等方式，促進(jìn)家庭閑置物品的重復(fù)使用等。

此外，《條例》要求國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位帶頭采購(gòu)綠色低碳產(chǎn)品，鼓勵(lì)電子商務(wù)、寄遞企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)品與快遞包裝一體化等措施，推動(dòng)流通領(lǐng)域的固體廢物源頭減量。

要把垃圾這一放錯(cuò)地方的資源利用起來(lái)

垃圾是放錯(cuò)地方的資源，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆诸惢厥蘸脱h(huán)利用，垃圾可以再次應(yīng)用于生產(chǎn)和生活。提升固體廢物回收的工作實(shí)效，拓展固體廢物循環(huán)利用途徑，是建設(shè)“無(wú)廢城市”的重要內(nèi)容。

針對(duì)本市固體廢物回收狀況，《條例》明確本市建立全品類、全鏈條、可追溯的固體廢物分類回收體系，優(yōu)化固體廢物回收?qǐng)鏊?、設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)回收服務(wù)全覆蓋，并探索將再生資源、生活垃圾可回收物和工業(yè)固體廢物三者的回收體系融合，構(gòu)建統(tǒng)一的回收體系。此外，根據(jù)各方面意見(jiàn)，《條例》提出探索對(duì)產(chǎn)生量大、具有規(guī)模效益的低價(jià)值可回收物實(shí)行專項(xiàng)回收。

在循環(huán)利用方面，《條例》提出了固體廢物應(yīng)當(dāng)盡可能循環(huán)利用的基本要求，明確將固體廢物循環(huán)利用產(chǎn)品納入綠色產(chǎn)品管理體系，將資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模和能級(jí)等內(nèi)容納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并分別對(duì)工業(yè)固體廢物、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物、濕垃圾等的資源化利用提出了相應(yīng)的措施。在末端處置方面，《條例》根據(jù)本市“無(wú)廢城市”建設(shè)目標(biāo)，明確了推進(jìn)固體廢物近零填埋的要求。

沒(méi)有公眾共同參與，“無(wú)廢城市”不可能建成

“無(wú)廢城市”建設(shè)涵蓋了生產(chǎn)、生活的各個(gè)領(lǐng)域，需要全社會(huì)的共同參與。《條例》明確“無(wú)廢城市”建設(shè)是全社會(huì)的共同責(zé)任，并拓展公眾參與“無(wú)廢城市”建設(shè)的渠道，推動(dòng)構(gòu)建“無(wú)廢城市”共治共享的格局。

建立“無(wú)廢城市”公眾參與機(jī)制。為有效引導(dǎo)公眾參與“無(wú)廢城市”建設(shè)，《條例》明確在制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求利益相關(guān)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)和專家的意見(jiàn)，并采取多種方式，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，使相關(guān)制度措施能匯集民智，更具可操作性。同時(shí)，《條例》將“碳普惠”機(jī)制納入公眾參與的范疇，激勵(lì)公眾通過(guò)參與各類碳減排行動(dòng)支持“無(wú)廢城市”建設(shè)。對(duì)市民而言，就是把個(gè)人的各種低碳行為，比如簡(jiǎn)約包裝、按需點(diǎn)餐、做好垃圾分類等所減少的碳排放量核算出來(lái)，變成個(gè)人賬戶里的“碳積分”，再對(duì)接相關(guān)消費(fèi)平臺(tái)，通過(guò)低碳行為獲得實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)“人人低碳、樂(lè)享普惠”。目前，黃浦區(qū)已試點(diǎn)建立碳普惠平臺(tái)，打造了綠色出行、循環(huán)利用、減紙減塑等低碳場(chǎng)景，用戶可以通過(guò)低碳行為獲得黃浦區(qū)減碳積分，來(lái)兌換相應(yīng)價(jià)值的權(quán)益和服務(wù)。

激活““無(wú)廢城市”細(xì)胞”。生態(tài)環(huán)境部等國(guó)家部委發(fā)布的《“無(wú)廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系（2021年版）》中提出開(kāi)展““無(wú)廢城市”細(xì)胞”建設(shè)的要求?！啊盁o(wú)廢城市”細(xì)胞”是指在固體廢物源頭減量、資源化利用和無(wú)害化處置等方面工作績(jī)效突出的社會(huì)生產(chǎn)生活各類組成單元，包括機(jī)關(guān)、社區(qū)、園區(qū)、工廠、商場(chǎng)、旅館、飯店、景區(qū)、校園、醫(yī)院、會(huì)展場(chǎng)館、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等?！稐l例》將“無(wú)廢城市細(xì)胞”建設(shè)作為推動(dòng)社會(huì)各方參與“無(wú)廢城市”建設(shè)的措施之一，培育“無(wú)廢城市”建設(shè)的典型，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，并要求市生態(tài)環(huán)境等部門制定工作規(guī)程，明確“無(wú)廢城市細(xì)胞”的申報(bào)、評(píng)估、認(rèn)定、公布等程序和要求，同時(shí)由市政府相關(guān)部門根據(jù)工作規(guī)程，結(jié)合本行業(yè)、本領(lǐng)域?qū)嶋H情況制定具體評(píng)估細(xì)則，建立激勵(lì)機(jī)制。