第三支柱個人養老金：國際經驗與中國路徑

張鑫龍 凌文豪/ 河南大學哲學與公共管理學院

一、引言

隨著我國老齡化進程加快、老齡問題日益嚴重，由政府主導的單一支柱養老保險體系難以應對這一時代難題。我國第一支柱基本養老保險是養老保險體系的“中流砥柱”，在養老生活中發揮著不可或缺的作用，但面對我國人口老齡化的基本國情，其保障能力稍顯不足，亟待發掘養老保險體系多支柱的力量。1994 年，世界銀行發布的《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》報告匯集了多國養老金實踐經驗，提出“三支柱”模式以應對人口老齡化危機。此后，國際上衍生出多種內涵相同、架構相異的多層次、多支柱模式，但廣為各國接受的仍是世界銀行提出的“三支柱”模式。2022年4月，國務院辦公廳印發的《關于推動個人養老金發展的意見》指出，“為推進多層次、多支柱養老保險體系建設，促進養老保險制度可持續發展”，加快第三支柱個人養老金體系的建立和完善是一條有效的制度路徑。黨的二十大報告明確提出，“完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系”，因此，在第一支柱基本養老保險做強做大、第二支柱企業年金和職業年金穩步發展的背景下，推動第三支柱個人養老金邁向發展快車道已然成為時代要求。

我國的第三支柱個人養老金制度具體是指，由政府進行頂層設計、個人視自身意愿選擇參加、市場提供產品且市場化運營，并與第一支柱、第二支柱相銜接的新型養老保險模式，其明晰了我國養老保險體系當中個人養老金的重要補充作用。從世界各國養老保險體系發展歷程來看，與單一支柱養老保險體系相比，多支柱養老保險體系能發揮出更有力的保障效能。由此可見，建設好第三支柱個人養老金制度是完善我國養老保險體系的必由之路。基于上述背景，本文對我國第三支柱個人養老金發展的歷史沿革進行梳理，并深入剖析美、英、德三國的個人養老金制度設計，對比和探討其個人養老金制度發展過程所選擇的理性道路及實踐邏輯，進而加以總結反思，為個人養老金制度發展之中國路徑提供建議。

二、相關研究文獻綜述

我國個人養老金制度發展至今，學界的既有研究基本錨定兩大方向：一是以整體視角探討我國個人養老金制度的完善進路；二是以微觀視角分析制度內部的稅收作用機制和資產配置問題。董克用、施文凱（2020）強調了政府在個人養老金制度中的重要作用，政府優化治理格局的能力可以推動制度有序發展。庹國柱、段家喜（2018）則從“自動加入”機制著手，闡明在現階段個人養老金制度的管理方式下，引入這一機制有利于制度推廣和市場開拓。制度運行由上而下涉及較多主體，建立主體間的協同機制尤為重要，高和榮等（2022）認為，促進各部門通力合作，形成良好的協同合作機制，使博弈各方利益均衡。我國個人養老金制度起步較晚，而美、英、德等國家第三支柱建設已較為完善，部分學者在探尋制度進路時借鑒了他國實踐經驗。具體來看，美國個人養老金制度的成功主要在于稅收優惠有力、資產轉換便捷和運營成本較低（齊傳鈞，2018），而德國的里斯特養老金和呂魯普養老金則在計劃設計之初就考慮到了不同群體間的公平性問題（于秀偉，2013）。張盈華（2022）從個人養老金的四大制度要素入手，明確制度強制性、制度間的替代性、家庭資產管理偏好和制度彈性之于制度參與率的重要意義。房連泉（2022）以國際經驗點明，在個人養老金的受托管理和信息系統建設方面，應盡快建立統一的賬戶管理平臺。

在稅收作用機制和資產配置問題方面，鄭秉文（2016）認為，要推動個人養老金制度發展，首先應充分認識到稅收政策的深遠意義和稅收政策頂層設計的深層含義。其中，稅優政策的力度關乎制度擴面工作的效率。胡怡建等（2021）在梳理美、日、德三國制度實踐經驗的基礎上，認為我國現階段個人養老金稅優力度較小，應適當提升稅優額度。袁中美、郭金龍（2018）通過對上海個人養老金試點政策進行比較分析發現，TEE（征—免—免）對中等收入群體的稅優效用更大，提出應制定EET（免—免—征）和TEE結合的稅收政策。國內學者普遍認為，在個人養老金投資模式選擇上，應建立起多元化投資品類的“投資型”體系（孫潔、朱夢真，2024）。董克用、張棟（2018）明確提出，個人養老金投資渠道的多元化建設至關重要，應賦予個人以自由的投資選擇權。

綜上所述，目前已有學者從完善進路、稅收政策和資產配置方面對個人養老金進行深層探討，而學界對稅收政策的討論多集中在稅收優惠。稅收政策作為提高個人養老金制度吸引力、增加個人養老金參與率的重要手段，倘若從稅優環節的階段異質性視角入手，基于國際經驗以各階段的有機治理促進整體協調發展，可以給制度的完善進路提供更為便捷、更易落實的“抓手”，進而推動我國個人養老金制度在發展初期少走彎路、有序發展。

三、我國個人養老金制度的歷史沿革

（一）第一階段：第三支柱個人養老金的制度萌芽（1991—2007年）

20世紀90年代初期，我國生產力水平高速發展，經濟體制改革取得一定成效，養老保險制度作出相應調整。1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出要建立起基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險三者有機結合的制度，以適應經濟發展要求，由此，個人養老金制度設想初步顯現；1995年，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，再次明確建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相關制度的重要性；1997年，《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》明確提出，在貫徹基本養老保險制度的同時，應重視企業補充養老保險和商業保險對現行養老保險體系的補充功能，逐步落實多層次社會保障體系建設；2006 年，我國養老保險體系歷經數十年改革發展，在保障經濟、穩定社會等方面發揮了重要作用，但仍未與建立健全社會主義市場經濟體制的要求相適應，據此，《關于保險業改革發展的若干意見》從宏觀層面明確大力發展商業養老保險對適應完善我國經濟體制的重要意義。

從上述相關文件可以看出，我國養老保險體系在這一階段不斷嘗試并作出調整，但人們也只是逐步認識到市場經濟體制以及政府、雇主、個人三者責任共擔之于養老保險體系的制度意義，此時的個人儲蓄性養老保險僅是對個人養老金作出嘗試性的制度設想，并未具體落實到制度建設層面，養老保險體系仍存在較大優化空間。

表1 制度萌芽階段相關政策

表2 制度探索階段相關政策

（二）第二階段：第三支柱個人養老金的制度探索（2008—2017年）

隨著人口老齡化程度的加深以及金融危機的沖擊，不少學者意識到過于依靠基本養老保險的養老生活存在諸多風險，第一支柱基本養老保險“一支獨大”，而第二支柱、第三支柱發展嚴重滯后，養老保險體系“跛腳”走路必然不穩定，加快推進多支柱養老保險體系均衡發展具有重要意義（齊傳鈞，2021）。2008年，國務院辦公廳印發的《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》提出，積極發展個人、團體等保險業務，以構建多層次養老保障計劃，并研究給予投保人延遲納稅等稅收優惠，個稅遞延型養老保險設想顯現，第三支柱個人養老金自此正式走向規范探索階段；2014 年發布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》強調，要完善多層次社會保障體系，不可忽視商業保險這一重要力量；2016 年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《關于印發人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要的通知》明確提出，要完善第一支柱基本養老保險制度，促進第二支柱、第三支柱協同發展，稅收遞延型養老保險正式推出；2017 年發布的《關于加快發展商業養老保險的若干意見》將商業保險與養老事業和養老產業緊密結合，營造適宜個人養老金制度發展的良好環境。

在這一階段，個稅遞延型養老保險概念被正式提出，這一保險形式充分發揮了個人在養老保險體系中的補充作用，豐富了第三支柱個人養老金制度內涵，標志著關于個人養老金制度的探索取得了一定成效，養老保險體系逐步完善。

（三）第三階段：第三支柱個人養老金的制度確立（2018年至今）

自1991年以來，對個人養老金制度的探討已形成較為科學的理論體系，進而亟需一個從政策方針到制度落實的成果轉化過程。財政部等三部門于2018年發布的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》和原中國銀保監會于2021 年印發的《關于開展專屬商業養老保險試點的通知》《關于開展養老理財產品試點的通知》明確要推進個稅遞延型養老保險等一系列商業養老保險的試點工作，并對個稅遞延型養老保險的運作形式、管理機制、稅優政策和適用對象作了初步規定；2022 年，國務院辦公廳印發的《關于推動個人養老金發展的意見》強調，推動個人養老金發展是健全多層次、多支柱養老保險體系的重要舉措，并正式確定個人養老金制度的運營和管理體制機制；同年，人社部等五部門頒布《個人養老金實施辦法》，明確了個人養老金具體的參加流程、基金存取方式、賬戶管理辦法和監督管理機制，個人養老金制度迎來規范發展期；2022年，《關于公布個人養老金先行城市（地區）的通知》發布，規劃個人養老金制度首先覆蓋全國31個省、直轄市和自治區的36個城市，由此，個人養老金制度邁入發展快車道。

縱觀我國第三支柱個人養老金制度發展歷程，可大致劃分為對個人養老金制度的初步設想、政策探索以及具體落實三個階段。雖然目前階段我國個人養老金制度發展迅速，體系建設基本完善，但終歸處于制度初步形成期，仍存在一些不足，如稅收調節作用不夠、信息披露機制不完善、應稅方式較為單一等，需要加以改善，以保證制度得到有效執行。

四、個人養老金制度發展的國際經驗

放眼國際，不少國家在養老保險體系第三支柱的建設上取得成就。美國于20世紀70年代建立個人退休賬戶（Individual Retirement Account，IRA）制度，其目的是在雇主養老金（401K）的基礎上，特別是大量雇員未能被納入雇主養老金計劃的情況下，為民眾提供一項能夠提高退休后養老金水平的制度安排。現階段，IRA 制度的資金規模已經超越401K 計劃，顯著增加國民養老儲蓄，大幅提高國民養老金水平，成為世界上第三支柱個人養老金制度建設的典范（Gravelle，1991；Moore，2016）。英、德兩國作為世界范圍內較早建立社會保障制度的國家，在多層次、多支柱養老保險體系發展道路上頗有建樹。英國于1986 年出臺《社會保障法》，標志著其第三支柱個人養老金體系正式形成。經過多年發展，英國養老保險體系第三支柱發展愈發全面，具體涵蓋個人養老金計劃（Personal Pension Plan，PPP）、存托養老金計劃（Stakeholder Pension Scheme，SHPs）、團體個人養老金計劃（Group Pension Plan，GPP）、自主投資型個人養老金計劃（Selfinvested Personal Pensions，SIPP）和個人儲蓄賬戶（Individual Savings Accounts，ISA），其中ISA是現階段英國個人養老金制度中較為重要的代表類型（張磊、陳龍，2023）。而德國的第三支柱個人養老金具體分為兩部分，一部分是2002 年為彌補法定養老保險替代率不足而引入的里斯特養老金，另一部分是為覆蓋自雇人員、自由職業者和高收入群體推出的一項享受大數額、高比例退稅的呂魯普養老金（Gerber U.等，2010）。里斯特養老金相比呂魯普養老金更受德國民眾歡迎，前者參保人數遠多于后者（鄭秉文，2022）。因此，本文將美、英、德三國的個人養老金相關制度作為參考，分析各國制度的核心要素，汲取相關經驗并結合中國自身特色，提出中國現行個人養老金制度發展道路的建議。

（一）美國、英國、德國個人養老金的制度設計經驗

1.繳費環節：稅優制度復合，覆蓋范圍明確

養老金稅收根據繳費、投資和領取三個環節是否征稅分為不同的稅收優惠激勵模式，即EEE、EET、ETE、ETT、TEE、TET、TTE、TTT 八種，E 代表免稅（Exempt），T 代表征稅（Tax），其中EET 和TEE 為兩種最常見的稅收優惠激勵模式。稅收激勵通常會促使“理性人”作出參與選擇，美國IRA 計劃在一系列激勵機制特別是稅優措施的作用下快速發展（Pierlot J.等，2012）。據統計，2020 年，美國56～64歲人群中參與IRA等其他賬戶制養老金的比重達58.1%，40～55歲人群中參與IRA 制度的比重高達56.1%（Holden S.等，2022）。美國傳統IRA 設立的目的是給予未參與第二支柱的公民補充保障。為保障稅收公平，傳統IRA 制度的財稅規則與參與者的個人收入和婚姻狀況緊密相連，要求所有人在繳費時可以享受個人所得稅的稅前扣除優惠，而領取時應計算個人當期的應稅收入，即EET 模式。由此看來，若傳統IRA 制度的參與者在退休后的所得稅稅率低于工作期間的稅率，則領取時繳納的稅款將低于繳費時免除的稅款。羅斯IRA 設立的目的偏向于幫助想要一次性領取養老金又擔心稅率過高的參與者，雖然羅斯IRA 的參與者在繳費環節不享受任何個人所得稅優惠，但羅斯IRA 內的資金在積累和領取時可以享受完全免稅，即TEE 模式（王向楠，2023）。同理，若羅斯IRA 參與者在退休后的所得稅稅率高于工作期間的稅率，則領取時繳納的稅款將高于繳費時免除的稅款。在研究兩種計劃的收益回報時，有學者認為，羅斯IRA所提供的未來儲蓄高于傳統IRA，該模式對高收入人群有較大吸引力，而中等收入人群更為偏向傳統IRA（Beshears J.等，2017）。

表3 我國個人養老金制度確立時期相關政策

表4 美國、英國、德國和中國的第三支柱個人養老金制度

英國在個人養老金多種計劃并行的背景下，其稅收優惠政策主要是依賴EET 和TEE 兩種模式。其中，個人儲蓄賬戶計劃（ISA）為TEE 應稅模式（Rossi M.，2009），該模式主要面向自雇者和無業人群，ISA 的繳費以稅后收入為準計算，積累期和領取時的個人賬戶總額完全免稅。存托養老金計劃（SHPs）因其低費率和低繳費廣受民眾歡迎，SHPs 賬戶持有者前十年年均繳費不超過賬戶價值的1.5%，在此之后不得超過1%，最低繳費額為20英鎊，且參與者可以隨時停止或恢復繳費，繳費壓力較小（Leisering L.，2012）。

德國為推廣里斯特養老金計劃制定了一系列補貼激勵方案，使參與者可以享受除基礎補貼外的子女補貼、特別補貼和稅收優惠（Pfarr C.等，2013），具體為參與者將稅前工資的4%存入里斯特賬戶，最大額不超過2100 歐元，從而得到政府提供的每年154 歐元的基礎補貼，若夫妻任何一方符合參與條件，其配偶只需要每年繳費60歐元，一個家庭一年即可獲得308歐元的補助。其中，稅收優惠采取EET的應稅模式，參與者存入賬戶中的收入享受稅收優惠，在其退休領取養老金時需全額繳稅（Egan M.L.等，2021）。

2.投資環節：賬戶轉接順暢，運營機制健康

不同參與者在自身年齡、身體狀況、風險偏好等方面存在差異，對不同個人養老金計劃的需求也不同。倘若對不同計劃抑或計劃內不同環節預先建立靈活性的制度安排，則目標群體對于第三支柱個人養老金的需求必然會提高（張棟、張琳，2022）。從美國實踐來看，為了使脫離第二支柱雇主養老金計劃的個人仍能夠享受到稅優政策，《雇員退休收入保障法》明確規定了建立IRA 制度來接納該群體及其資金，在此之后經過不斷調整和優化，形成了包括傳統IRA、羅斯IRA 在內的多種IRA 計劃。無論是傳統IRA還是羅斯IRA，其賬戶內資金都可以靈活轉移或整合，目前IRA 制度內的大部分資金來源于第二支柱雇主養老金計劃的轉賬。這種打破不同模式間資金壁壘的特點，使賬戶轉接更為順暢，對于參與者來說有足夠的吸引力。

從英國實踐來看，個人養老金賬戶可以轉接其他賬戶的資金，同時，在退出某一種個人養老金計劃而轉投另一種計劃的情況下，其賬戶資金也可以接續轉移（James H.L.，2019）。資金使用方面，自主投資型個人養老金計劃（SIPP）一部分資產保留在傳統養老基金中，其余部分可以隨參與者意愿進行“自我投資”，抑或大部分養老金以被保險的養老基金形式持有，較少部分投資于共同基金，經過一段時間之后，由參與者自行選擇自我投資或領取資金，這些限制正在逐漸放寬。德國在這一方面的實踐稍顯不足，2005年的《老年人收入法》明確規定，法定養老保險和呂魯普養老金權益不得繼承、轉讓、出借或資本化。里斯特養老金計劃同樣不夠靈活，不能進行抵押，在2008年之后，里斯特養老金領取有所放松，賬戶內資金可用于購買住房（林佳鈺、董克用，2023）。

為加快職業農民培育，今年以來，我國大力開展部級層面示范性師資、農業企業家培訓，省級組織農業職業經理人、青年農場主培訓，市縣級組織新型經營主體骨干、產業扶貧帶頭人等培訓，構建起立體化培訓新格局。這是筆者從近日召開的全國新型職業農民培育經驗交流暨信息化工作推進會上了解到的信息。

當下個人所得稅的減免是助推目標群體主動加入個人養老金計劃的有力措施，而從長遠利益來看，通過投資來提高退休后的養老金水平才是真正決定目標群體參與個人養老金計劃的核心因素。以美國IRA 為例，其投資管理模式主要取決于參與者自我角色的選擇，即一種是“放手”投資，由開戶金融機構代其打理；另一種為主動管理投資，由參與者自主決定投資。同時，受托機構和托管人的資格由美國國稅局進行嚴格審批，勞工部對受托機構和投資顧問的誠信進行監督。一般情況下，若參與者希望自主投資，那么可以找一個賬戶管理費或傭金都較低的經紀公司，現實情況中確實有較多參與者選擇不收取或收取較低費用的經紀公司。若參與者自認為金融知識不足或無暇管理個人賬戶，則可以選擇自動化理財顧問進行投資，由其根據參與者風險偏好建立投資組合。美國政府制定有關個人養老金投資產品的政策是寬容的，未曾作限制性的規定，即“非限即入”。但金融市場發展迅速，產品形式日益復雜，美國政府在逐步明確個人養老金投資的相關規制（陳敏安，2021）。

英國的金融市場十分自由，可以在不受歐盟的限制下使用貨幣政策改善國內金融狀況，英國就業與養老金部、養老金監管局、金融市場行為監管局等七個部門對個人養老金計劃的多個環節進行監管，為不同類型養老基金運營機構提供了良好環境，促進個人養老金制度蓬勃發展（王向楠，2023）。

德國里斯特養老金計劃的產品供給、基金投資和養老金領取等環節同樣受到嚴格監管。德國政府于2001年制定的《退休養老保險合同認定法案》明確了里斯特養老金計劃的產品標準，并于2005年對其進行簡化改革，但對關鍵環節如資金安全與收益、養老金發放等仍作嚴格要求（林義、周婭娜，2016）。從管理體制來看，真正對里斯特養老金進行管理的是德國保險基金會聯合會，該機構于2005 年被“聯邦德意志養老保險”所替代，由其進行的政策設計充分體現了德國政府“自治”的特點。同時，里斯特養老金計劃的補助由“聯邦德意志養老保險”下設的專門針對老年儲蓄的中央補貼部門管理，該部門職責主要為認定參與者是否滿足補貼資格，核算符合補貼資格的參與者實際獲得的補貼金額，并將補助金轉到其賬戶內（劉濤，2014）。

3.領取環節：支取政策靈活，領取方式多元

美國政府制定的關于個人養老金的應急支取機制較為人性化，具體表現為賬戶內資金可以提前支取，只需繳納相應的個人所得稅和賬戶內資金10%的懲罰稅。同時，美國政府設定了“困難提取”條款，在第三支柱個人養老金計劃參與者遭遇特殊情況（如自然災害、重大疾病、教育所需、首次購房等）時，提前支取只需繳納個人所得稅，免除10%的懲罰稅。這種機制明顯提高了賬戶資金的流動性，滿足計劃參與者對必要時資金支取的需求（董登新，2023）。在21世紀初的全球金融危機期間，美國、英國個人養老金的繳費和轉存仍能維持正常運轉，主要原因在于其個人賬戶中的資金積累較多，從而在危急時刻回饋了這些國家的資本市場。從實踐來看，個人養老金資金的保值增值率在很大程度上隨本國股票市場的走勢而變動。2018 年底，美國傳統IRA 參與者將74%的資產基本通過共同基金形式投資于股票市場，股票和股票基金占到總資產的51.1%，其次是占比為24.6%的平衡基金，此外17.5%是債券和債券基金，6.3%是貨幣市場基金。傳統IRA 的復合收益率在近15年、10 年、5 年分別達5.5%、8.7%、11.8%，可以看出其有較好的保值增值效果（Holden S.等，2020）。

從英國實踐來看，ISA 個人養老金計劃的參與者因特殊情況需提前支取個人養老金賬戶內資金，政府對其管控較為寬松，給予相應通道使參與者不因特殊情況損害自身權益，但領取時會有固定存續期。德國里斯特養老金的參與者若因生活狀況窘迫，在政府認定程序中被認作有長期領取失業救濟金和社會救濟金的行為，即可提前支取賬戶內資金。同時，大多數建立第三支柱個人養老金制度的國家均鼓勵參與者符合領取條件后長期領取養老金，為此，通常會對一次性領取養老金的參與者設置較高稅率。一方面，政府要保障參與者領取養老金后對資金使用能夠進行合理安排，減少一次性領取后的報復性消費行為；另一方面，長期領取使得制度運行更為平穩，可以有效緩解公共財政壓力。

（二）個人養老金制度現存問題——以美國IRA為例

1.賬戶實際繳費金額較少

美國的傳統IRA和羅斯IRA在家庭退休計劃中通常有兩大作用：一是作為繳費儲蓄的便捷工具，二是通過資金轉存保持資金積累。從現實情況來看，向IRA 制度的繳費主要來自私人儲蓄或其他計劃的資金轉移（馬源，2023）。部分研究同樣認為，現有IRA 制度內的資金大部分并非來自現有財產（Feenberg D.等，1989）。2019和2020年有關IRA 制度的納稅數據顯示，兩年間分別僅有12%、13%的美國家庭向傳統IRA和羅斯IRA繳費，長期存在現有持戶多、實際繳費少的情況。擁有傳統IRA 的美國家庭大多使用職業養老金計劃中的賬戶資金進行繳費，這一比例約占60%。相比之下，羅斯IRA 的新增資金則主要來自個人繳費，這一現象是因為從其他養老計劃轉入到羅斯IRA 中的資金需繳納所得稅。

表5 個人養老金制度設計對比

2.資金管理“自由”但不“安全”

美國個人養老金制度的投資管理模式取決于參與者自我角色的選擇，可以分為“放手”投資和主動管理投資兩種。一般情況下，個人養老金的投資應交由銀行或指定金融機構進行投資管理，但由于民眾相關投資知識的增加和投資市場與生俱來的“隱性趣味”，越來越多個人對主動管理投資產生興趣，以至于發展成為一種“自我指導”的個人投資計劃，脫離以保障老年生活為目的而進行資金積累的初衷。多渠道的養老金儲蓄推動金融市場快速發展，一些非常規交易容易被監管部門忽視，個人養老金資金可能會參與到房地產、私募股權、虛擬貨幣等非公開交易產品中，而進行此類交易是被禁止的，存在資金風險較大的問題。若出現上述違規行為，交易各方將被征收15%～100%的消費稅，更為嚴重者會永久喪失IRA 的稅收優惠地位。

3.社會公平風險顯現

從既有研究來看，美國的個人養老金制度正在逐步發展為“富人俱樂部”，具體表現為，美國22～35 歲群體中擁有個人養老金賬戶的比例為20%，而45～54 歲群體的這一比例為47%，已婚者相較于未婚者更傾向于參與IRA。同時，男性IRA賬戶內資金要明顯高于女性。差別更為明顯的是家庭收入，高收入家庭中擁有個人養老金賬戶的比例為60%，而中等收入家庭和低收入家庭這一比例僅為48%、25%（Ghilarducci T.等，2015）。在個人養老金制度中，參與者既可以享受個人所得稅的稅前扣除優惠，又可以在資金長期的完全積累后得到收益。但由于群體間參與結構不均，制度運行反而會拉大經濟差距，有違社會公平。

五、個人養老金制度發展的中國路徑

（一）繳費環節：加強信息披露，健全稅優機制

現階段，我國個人養老金制度應當構建更為透明的信息披露機制，使參與者能夠基于充分、準確的信息作出相關決策，進而激發其繳費行為。具體來看，各金融機構可以預先向參與者提供風險—收益特征分析，客觀展示不同投資組合可能得到的預期收益，并對參與計劃后會受到的流動性約束作出明確提示。需要特別注意的是，監管部門應明令禁止可能存在的掩蓋收益風險或夸大預期收益等行為，以免金融機構為自身利益而有意誤導參與者。此外，鑒于美國、英國等國家個人養老金制度中多元稅收模式所帶來的顯著成效，如降低政府財政負擔、提高老年人退休生活水平等，筆者建議我國個人養老金制度保持現行的EET 稅收優惠激勵模式，同時引進TEE稅收優惠激勵模式作為補充，對不同收入群體實行不同的稅優方式，以彌補EET模式對低收入者激勵性較弱的缺點。其機理在于，EET 稅收優惠激勵模式的納稅節點在領取養老金階段，高收入群體在繳費階段購買金融機構所提供的個人養老金產品可以降低當期應稅收入總額，即享受稅前列支，進而得到稅收優惠；在養老金領取階段，個人收入較退休前低，進而參與者所需繳納的稅費也低，因此EET稅收優惠激勵模式廣受高收入群體歡迎。而TEE稅收優惠激勵模式的納稅節點在繳費階段，低收入群體因沒有達到個人所得稅起征數額，從而在繳費階段即可享受免稅或者減輕稅負，可以有效吸引低收入群體參與個人養老金計劃。從我國公民的收入結構可以看出，中、高收入群體占人口總數的比例相較于低收入群體占人口總數的比例高，因此，以EET 為主、TEE 為輔的稅收優惠激勵模式能夠有力推動個人養老金計劃擴面。

（二）投資環節：打通制度壁壘，完善監管規則

我國在進行第三支柱個人養老金體系建設時，應學習美、英等國的實踐經驗，明確第三支柱個人養老金的轉移接續功能，構建能平順過渡的養老金銜接機制。從我國第二支柱職業養老金現狀來看，若參與者存在職業轉換情況，有可能因工作轉換之后的單位未建立職業養老金計劃而導致職業養老金無法繼續積累，影響參與者享受職工權益。從美、英兩國的制度設計與實踐經驗來看，將第三支柱個人養老金賬戶作為接收第二支柱職業養老金轉移的目標賬戶，可以有效保障參與者不因制度設計影響自身權益，提高個人養老金制度的靈活性，進而增加個人養老金計劃的吸引力。第三支柱個人養老金應打通養老保險體系各支柱間的壁壘，增強多支柱間的聯系，市場資金才能夠更好運轉。與此同時，個人養老金資金的投資運行存在于金融市場，為抵御投資風險，應在《個人養老金實施辦法》指導下，由政府部門牽頭盡快明確相關投資管理辦法，通過篩選合適機構、制定準入條件、明晰監管責任等使個人養老金金融市場規范化，最大程度保障參保者的投資收益。

（三）領取環節：優化支取政策，補全支付功能

《個人養老金實施辦法》明確規定，除達到基本養老金領取年齡外，只有在完全喪失勞動能力、出國（境）定居和國家規定的其他情形下才能提前支取個人養老金。相較于美國個人養老金制度中特別設立的“困難提取條款”，當參保者在無法支付高等教育學雜費、醫藥費、房租或首套房按揭款時，可申請支取個人養老金賬戶內資金，無需繳納10%的懲罰稅。我國應提升個人養老金支取政策彈性，明確對“國家規定的其他情形”的相關闡釋，優化特殊情況下可以提前有限度支取個人養老金賬戶資金的認定程序。考慮到參保者在退休之前可能存在影響自身生存的各項因素，政府應改變將個人養老金賬戶資金基本鎖定到退休后才能領取的做法，為參保者提供應急之需。同時，為避免參保者在無特殊情況下短期領取個人養老金賬戶全部資金，過度消費進而導致后期保障不足，我國個人養老金制度應引進個人所得稅超額累進稅率，對短期領取全額養老金設置較高稅率，鼓勵長期領取，如此更能促進對低收入者的稅優傾斜，彰顯社會公平。此外，建立個人養老金制度的目的是為了更好實現“老有所養”。倘若在個人養老金制度設計中將養老金領取與社區養老服務、長期護理服務、養老機構等進行對接，由政府及相關機構設立支付渠道使個人賬戶內資金直接支付給養老服務提供商，進而以較低的養老服務供給成本帶動養老消費，能夠促進養老服務規范化、高效化。

六、結語

在中國人口老齡化形勢愈來愈嚴峻的現實情況下，從養老金領域著手，健全第三支柱個人養老金制度具有重要戰略意義。這一舉措充分發揮了個體在養老生活中的參與作用，既壯大了資本市場，又增加了家庭財富，在一定程度上給予參保者更充足的養老保障效能。第三支柱的承載主體是市場，但制度的平穩運行離不開政府、市場和個體任何一方。因此，筑牢適合第三支柱的治理體系與明確第三支柱的完善進路，可以為第三支柱平穩發展夯實基礎。

他山之石，可以攻玉。不少國家在第三支柱制度建設上取得了不少成就，而一個良好體系的建設非一時之功。因此，結合我國國情并汲取他國相關成功經驗可謂高效之舉。稅收制度是促進養老金制度發展和市場發育的關鍵，從稅收的不同階段觀測個人養老金制度具有特殊意義。將各階段的完善進路有機結合，進而打造整體性治理意義的中國路徑，錨定現階段的道路遵循，引領我國第三支柱正確發展，可以給予多支柱養老保險體系強勁力量，以此有效應對人口老齡化危機，實現“老有所養，老有善養”的理想老年生活。