國家重點生態功能區轉移支付與基本公共服務供給

摘 要：國家重點生態功能區轉移支付對提高基本公共服務供給至關重要。文章基于2000—2021年中國縣域面板數據，采用雙重差分法評估國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務供給的影響及作用機制。結果表明：國家重點生態功能區轉移支付能有效提升縣域基本公共服務供給水平，且政策實施時間越久，促進效應越強；機制分析發現，產業結構升級和技術創新能顯著提升縣域基本公共服務供給水平，而財政自給率和經濟集聚水平起負向調節作用；異質性分析表明，國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的影響在中國西部和高人口規模的樣本中更為顯著，且該政策具有促進鄰近縣域基本公共服務供給的空間溢出效應。

關鍵詞：國家重點生態功能區；生態轉移支付；公共服務供給；制度理念；空間溢出

中圖分類號：F061.5；F812.45；D630" " 文獻標識碼：A 文章編號：1007-5097（2024）05-0013-12 ]

Transfer Payment in National Key Ecological Functional Areas and Supply of Basic Public Services：Empirical Analysis from Counties in China

CHEN Shuai1a，1b，YAO Shunbo1a，1b，HOU Mengyang2，WENG Feilong1a

（1. a. School of Economics and Management；b. Center for Resource Economics and Environment Management，Northwest A amp; F

University，Yangling 712100，China；2. School of Economics，Hebei University，Baoding 071000，China）

Abstract：The transfer payment in national key ecological functional areas（TPNKEFA）is crucial for improving the supply of basic public services. Based on the panel data of China's counties from 2000 to 2021，this paper uses the Difference-in-Differences（DID）method to evaluate the effect and mechanism of TPNKEFA on the supply of basic public services. The research results show that the TPNKEFA can effectively improve the supply level of county-level public services. The longer the policy implementation time，the stronger the promotion effect on county public services. Mechanism analysis reveals that industrial structure upgrading and technological innovation significantly enhance the supply level of county-level basic public services，while fiscal self-sufficiency rate and economic agglomeration level have a negative regulatory effect. Heterogeneity analysis shows that the impact of transfer payment in national key ecological functional areas on the supply of county-level basic public services is more significant in the samples of western China and higher population sizes. The TPNKEFA has a spatial spillover effect in promoting the supply of basic public services in neighboring counties.

Key words：national key ecological functional areas；ecological transfer payment；public service supply；institutional concept；spatial spillover

一、引言及文獻回顧

改革開放以來，中國一直致力于基本公共服務供給體系建設。黨的十六屆六中全會明確提出“基本公共服務體系更加完備”是構建社會主義和諧社會的主要目標之一。隨后，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》對我國基本公共服務體系進行明確定位，并從衣食住行等方面明確規定了基本公共服務的標準、范圍及重點［1］。2021年，中國依據最新的五年規劃發布了《“十四五”公共服務規劃》，旨在進一步加強公共服務建設，強調要擴大普惠性非基本公共服務建設，加強基礎設施、醫療衛生、教育、社會保障以及文化體育等領域的公共服務建設，健全完善的公共服務體系，推動社會進步、增進民生福祉，確保人民群眾能夠享受到更好的交通、通信、供水等公共服務。隨著各級政府對公共服務建設資金投入力度的加大與監管力度的加強，中國公共服務體系建設邁入了快速發展的新階段，人民的生產與生活水平得到了大幅提升。當前，我國在基本公共服務供給上已取得一定成績，但總體上還未形成規模，各區域間還未形成均衡的格局，城鄉發展也各有差異［2］。因此，為廣大人民群眾提供更加多樣化、更強針對性的基本公共服務顯得尤為必要，這將能不斷提高人民群眾的生活質量，實現人民群眾的美好生活愿景。

2010年底，國務院印發的《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《規劃》）提出了“國家重點生態功能區”概念。國家重點生態功能區具有保護和恢復重要生態系統的服務功能，被限制開發，這些區域不僅環境脆弱，且與貧困區高度重合［3］，區域內城鄉之間發展不平衡、不協調的矛盾突出，各項基礎設施與其他縣域相比也較為落后。一直以來，中國為實現經濟發展和社會進步而奮斗，提升公共服務標準不僅有利于保障和改善民生、推動發展成果全民共享、推進國家治理體系和治理能力現代化，也是實現共同富裕的重要基礎［4］。實現這一使命的關鍵在于，做好國家重點生態功能區的和諧發展。為此，黨中央高度重視國家重點生態功能區建設，對生態功能區轉移支付的規模逐年擴大［5］。那么，在嚴格控制或禁止大規模開發活動的情況下，國家重點生態功能區轉移支付能否有效提升當地的基本公共服務水平？這不僅影響國家重點生態功能區生態文明的建設效果，而且關乎人民群眾的切身利益。

在保障和改善民生、推進共同富裕進程中，基本公共服務起到至關重要的作用，其不僅可解決基層群眾基本的生產和生活需求，還能保障人民的基本權益。可以說，基本公共服務是實現共同富裕、推進鄉村振興的重要手段［6］，也是促進經濟社會可持續發展的重要保障［7］。關于公共服務的研究一直以來都是學術界關注的熱點，國內相關研究主要聚焦于以下幾個方面：一是關于公共服務理論內涵的闡述、指標體系的構建與測度［8-10］。研究發現，公共服務總體差異呈緩慢縮小趨勢，但城鄉間以及不同群體間仍存在明顯差距［11-13］。二是對公共服務供給的影響研究。有學者提出，金融支持、財政分權與財政轉移支付對縣域公共服務供給具有重要作用［14-16］；亦有學者從制度視角分析公共服務供給的影響因素，如省直管縣財政試點政策［17］、新“預算法”［18］等。謝貞發等（2022）［19］研究發現，撤縣設區改革后，雖然該區域基礎教育與醫療衛生公共服務供給減少，但質量有所提升。李拓等（2016）［20］研究發現，放寬戶籍管制總體上有利于提高公共服務供給，但在發達地區卻起負面作用，嚴格的戶籍管制會刺激“軟”公共服務供給并加劇公共服務非均等化。國外學者也對公共服務進行了相關研究，如在可持續發展、社會公正和政策創新等方面［21-23］，發現技術創新和數字化轉型對提升公共服務質量有積極影響［24］，利用信息技術、大數據和人工智能等工具可提供更加便捷、高效和個性化的公共服務［25］。這些研究為我們提供了全球范圍內的經驗借鑒，有助于我們更好地理解和推進公共服務的發展。

關于轉移支付對地方公共服務的影響，多數學者認為轉移支付對公共服務供給具有重要作用［26-27］。專項財政轉移支付通常是針對特定的領域或項目，如教育、醫療和基礎設施建設等。由于專項財政轉移支付的特定性，其能夠更直接地推動資源投入和公共服務改善，從而提高公民福利水平。相比之下，一般性轉移支付對公共服務供給和均等化的影響程度較弱［28-29］。雖然一般性轉移支付可以提供額外的財政支持，但在財政轉移支付資源分配上，可能不如專項財政轉移支付那么具有針對性和高效性［30］。胡斌和毛艷華（2018）［31］卻持相反意見，他們認為專項轉移支付對公共服務均等化的影響基本上是無效的，但一般性轉移支付可以顯著提升基本公共服務均等化水平。此外，也有學者指出，我國轉移支付制度的均等化效果和財政激勵效果不顯著［32-33］，而且轉移支付資金分配方式并未實現均等與激勵目標的兼顧。郭慶旺和賈俊雪（2008）［34］指出，財政轉移支付未能有效提高中國地方公共服務發展和均等化，其原因是中央財政轉移支付的資金分配并未有效兼顧公平與效率。目前，關于生態轉移支付對公共服務的影響研究較少，部分研究表明，生態轉移支付對公共服務供給具有積極影響。如曹鴻杰等（2020）［35］基于中國31個省份面板數據研究發現，生態轉移支付對公共服務供給產生激勵效應，并提高了公共服務供給水平。原因在于，生態轉移支付政策注重生態環境保護，著力改善生態產業鏈、生態基礎設施建設，且通過現金補貼和資金支持的形式，不斷增加基礎設施建設投入，擴大公共服務的覆蓋范圍，提高服務質量［36］。此外，生態轉移支付鼓勵地方政府更好地管理和利用資源，在公共服務供給中發揮了重要作用［37］。然而，也有研究表明，生態轉移支付對公共服務供給可能存在一些限制，表現為資金分配、績效評估和監管機制上的雙重目標，致使轉移支付資金對公共服務供給的提升效率不高［38］。

現有關于財政轉移支付影響公共服務供給的研究成果頗多，但對基本公共服務的影響效果尚無定論。在中國基本公共服務供給測度方面，既有研究主要基于省級或者市級層面［11，39］，在全國縣域層面上對基本公共服務測度的研究甚少。國家重點生態功能區轉移支付實施的區域是以縣域為單位的，本文從全國縣域層面研究其對基本公共服務的影響，結論將更具有全局性、可靠性。此外，國家重點生態功能區轉移支付具有改善民生與提高生態環境的雙重目標，而現有研究對重點生態功能區轉移支付的社會效應關注較少，缺乏對其運行機理與激勵約束的深層次揭示。因此，分析生態轉移支付在公共服務領域的實施情況與政策效應，可以強化相關研究的深度和廣度。基于此，本文采用2000—2021年中國縣域面板數據，從制度視角與縣域范圍構建國家重點生態功能區轉移支付的基本公共服務效應評估框架，以國家重點生態功能區轉移支付為一項準自然實驗，考察其對縣域基本公共服務的實施效應以及影響機理；同時，本文還將分析國家重點生態功能區轉移支付的公共服務效應在人口規模與生態區類型等方面的異質性，檢驗其對實施地區的鄰近縣產生的空間溢出效應，這將有助于加深對政策實施效應的理解。

二、制度背景與理論分析

（一）制度背景

2010年12月21日，國務院發布的《規劃》是綜合考慮了各地生態環境資源稟賦與經濟狀況所提出的區域發展政策，提出了國家重點生態功能區的概念，并將國家重點生態功能區分為水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性保護四種類型，第一批國家重點生態功能區涵蓋25個生態功能區，包含436個縣級區域，覆蓋面積約為386萬平方公里。2016年，國家重點生態功能區新增240個。國家重點生態功能區多數區域生態脆弱、經濟發展緩慢、基礎設施較差，但在國家重點生態功能區域內不得進行大規模、高強度的城鎮化與工業化建設。因此，《規劃》的頒布對鞏固區域生態安全與實現生態功能區人口、經濟與資源環境發展具有重要作用。由于中央財政資金有限，加之縱向轉移支付以當地財政收支缺口為標準，針對重點生態功能區用于保民生和加速城鄉發展的資金無法直觀反映，因而亟須建立橫向轉移支付以彌補現階段財政體制短板。為有效解決生態功能區面臨的財政困難問題，財政部出臺了《中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》，規定生態轉移支付資金只能用于生態環境保護與民生改善，在改善民生方面側重于提高區域基本公共服務供給能力和居民生活條件。

（二）理論分析

現階段我國各地區經濟發展水平不均衡現象依然突出，部分地區由于財政收入較少，難以提供足夠的公共服務。國家重點生態功能區轉移支付的實施對改善縣域基本公共服務供給具有重要影響。具體而言，通過完善重點生態功能區轉移支付，中央可以向這些地區提供資金補貼，改善地方政府財力，并通過提供補貼、資金、技術支持和稅收減免等方式，鼓勵地方政府加大對基本公共服務的投入力度［38］，從而提高基本公共服務供給水平，保障民生福祉。同時，國家重點生態功能區轉移支付可以加強地區間的合作和聯動。由于不同地區的資源稟賦和發展水平存在差異，通過轉移支付，可以讓資源豐富、經濟發達的地區為資源匱乏、經濟欠發達的地區提供資源和資金支持，形成區域的互補性與協同性，推動共同繁榮發展。基于此，本文提出假設1。

H1：實施國家重點生態功能區轉移支付的縣級行政區能夠顯著提升基本公共服務供給水平。

在確立國家重點生態功能區轉移支付后，中央還需要對實施效果等進行調查與考核，制定一套科學的規劃方案，進而營造具有適用性的政策環境。因此，國家重點生態功能區轉移支付必然要經過一個長期的發展過程，其建設成效才能得以顯現。由此，可推測在國家重點生態功能區轉移支付建設的初期，其改善基本公共服務的成效可能暫時難以顯現。隨著國家重點生態功能區轉移支付建設不斷完善，政策導向的實施行為將更加明確，相應的管理體制與服務機制也進一步完善，國家重點生態功能區轉移支付的邊際效益逐漸增加，進而釋放改善基本公共服務供給的潛力。國家重點生態功能區轉移支付實施的時間越久，意味著地方政府能夠得到的政策支持越多，并可以憑借政策優勢有效積累對自身發展有益的要素，通過“循環累積”效應持續推動縣域基本公共服務供給日趨完善。基于此，本文提出假設2。

H2：國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務提升作用具有動態效應，實施時間越久，對縣域基本公共服務供給的推動作用越大。

國家重點生態功能區轉移支付具有推動產業結構升級的作用［5］，而產業結構升級是提高公共服務供給的一個重要途徑。首先，產業結構升級能夠推動傳統產業升級和高新技術、高附加值產業的發展，拓寬就業渠道，增加居民收入［40］。同時，一定程度上能夠縮小區域間經濟差距與居民貧富差距［41］，為基本公共服務提供更多的資金來源，進而提高基本公共服務水平。在產業結構不斷優化的背景下，互聯網醫療、在線教育及移動政務等相關服務產業鏈逐步成形，其主要從技術支持、服務運營及數據管理等多個方面進行升級，創造新型公共信息服務平臺，提升公共服務的質量與效益，這與基本公共服務的傳統形式形成有效互補。其次，產業轉型升級和產業結構優化，能夠助推城鄉區域協調發展，促進公共服務資源向農村和中西部等欠發達地區傾斜，進而實現公共服務資源的均衡配置，提高公共服務水平［42］。此外，產業結構升級還能夠吸引優勢產業落戶，對跨區域、跨行業的要素資源進行整合，實現跨行業、跨區域的產業合作與協同，提升資源的配置效率和使用效益，使得公共服務能夠為更廣泛的區域和人群提供堅實保障。基于此，本文提出假設3。

H3：國家重點生態功能區轉移支付通過產業結構升級推動基本公共服務供給水平提升。

隨著互聯網技術的發展，新一代信息技術的廣泛應用以及人工智能等新興技術的崛起，各行各業不斷探索如何利用技術創新提高基本公共服務供給。首先，技術創新可以提高基本公共服務供給的效率和質量。例如，智慧醫療利用大數據、互聯網、人工智能等先進技術，使醫療服務從重疾病治療向重疾病預防轉變，發揮治未病和健康管理的作用，提高醫療服務的效果和質量；政府部門利用大數據和人工智能技術對交通、環境等進行分析和預測，優化城市規劃和交通管理，實現可持續發展；教育行業利用虛擬現實技術和智能化工具開設在線課程，學生可以隨時隨地學習，提高學習效率和質量。其次，技術創新可以拓展基本公共服務供給的范圍。隨著網絡技術的普及，政府部門可以利用網上辦事平臺、移動APP等方式為人民提供更為便利的公共服務，滿足人們多樣化需求［43］。最后，技術創新可以實現基本公共服務跨部門、跨區域、跨領域協同發展。各行各業可以通過網絡技術實現互通共享，實現多部門、多區域、多領域協同合作，提高基本公共服務資源的整合和重構能力，更好地滿足人民群眾的需求。基于此，本文提出假設4。

H4：國家重點生態功能區轉移支付通過技術創新推動基本公共服務供給水平提升。

三、研究設計

（一）數據來源

為考察國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務的影響，本文收集并整理了2000—2021年中國31個省份（除港澳臺地區）2 541個縣（市、區）的面板數據。國家重點生態功能區轉移支付縣域清單及生態功能區類型來自生態環境部網站，專利授權量數據來源于國家知識產權局中國專利公布公告，其他數據主要來自《中國縣域經濟統計年鑒（縣市卷）》《中國縣域統計年鑒》、各省市縣統計年鑒、國民經濟社會發展統計公報、CEIC數據庫、EPS數據庫、Wind數據庫以及企業大數據研究中心。整理過程中，本文對部分縣級數據缺失嚴重的樣本進行刪除，對部分縣域缺失的數據采用插值法進行補齊，最終獲得2 541個縣（市、區）2000—2021年共22年的平衡面板數據。

（二）變量說明

1. 被解釋變量：公共服務指數（Public service index，Pusei）

參考遲瑤等（2016）［44］、曾繁榮等（2019）［45］的研究，在遵循評價體系的原則性與科學性基礎之上，結合全國縣級指標數據可獲得性，本文建構了基礎教育（Baedu）、醫療衛生（Heaca）、社會保障（Sosec）和基礎設施（Infra）四個基本公共服務指標，并以人均普通中學在校學生數（人）、每百人醫院與衛生院床位數（張）、人均各種社會福利收養性單位數（個）與每年末固定電話用戶數（戶）來表征這四個指標。以上變量均為正向指標，并運用熵權法測算出各縣域公共服務指數。

2. 核心解釋變量：國家重點生態功能區轉移支付（Treat×T）

本文將享受國家重點生態功能區轉移支付為一項準自然實驗，將2010年底設立的第一批國家重點生態功能區轉移支付與2016年設立的第二批國家重點生態功能區轉移支付作為本文的處理組，并以2011年與2016年作為政策實施的年份。因黑龍江省有多個國家重點生態功能區以及其他省份個別區域數據缺失嚴重，刪除了此部分處理組，并最終選擇650個處理組，其中涉及第一批國家重點生態功能區有414個縣區，涉及第二批國家重點生態功能區有236個縣區。

3. 控制變量

參考李拓等（2016）［20］、鄭垚和孫玉棟（2018）［46］的研究，本文將產業結構、城鎮化率、人口密度、金融發展水平和政府干預作為控制變量。

4. 其他變量

為驗證國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務供給的間接影響，本文選擇技術創新和產業結構升級作為中介變量，將財政自給率、工業化發展和經濟集聚水平作為調節變量。

相關變量的描述性統計見表1所列。

（三）模型設定

檢驗國家重點生態功能區轉移支付對地區基本公共服務的影響，若僅是比較縣區公共服務指數在國家重點生態功能區轉移支付實施前后的差異，結論的準確性可能會有所降低。原因在于，國家重點生態功能區轉移支付實施前后，可能還有其他因素會影響縣域基本公共服務的發展。因此，本文采用雙重差分法進行評估，以增加檢驗結果的可信性。基于中國2000—2021年縣域面板數據，將享受國家重點生態功能區轉移支付視為一項準自然實驗，運用多期DID模型評估國家重點生態功能區轉移支付的政策效應。本文構建如下基準回歸方程：

[Puseiit=β0+β1Treati×Tt+βXControlit+ui+λt+εit] （1）

其中：Pusei為被解釋變量，表示公共服務指數；下標i和t分別代表第i縣（市、區）和第t年；Treati用于區分對照組與處理組；T用于識別政策實施年份，政策實施年份前T=0，之后T=1；交互項Treati×Tt是度量區域是否享受國家重點生態功能區轉移支付的核心解釋變量；β1為政策實施效應系數；βX為各控制變量的系數；Control代表一系列控制變量，包括產業結構、城鎮化率、人口密度、金融發展水平和政府干預；ui為個體固定效應；λt為時間固定效應；εit表示誤差項。另外，政策實施可能還存在長期效應，上述基準回歸模型僅反映國家重點生態功能區轉移支付對公共服務指數的平均效應。為檢驗該政策是否具有長期效應，建立如下動態效應模型：

[Puseiit=β0+∑βkTreati×Ttk+βXControlit+ui+λt+εit]" "（2）

其中：交互項Treat×Tk是某縣級行政區自2011年享受國家重點生態功能區轉移支付后第k年的虛擬變量，當k=0時，Treat×Tk表示實驗組縣（市、區）享受國家重點功能區轉移支付實施當年的虛擬變量，當kgt;0時，表示實驗組縣（市、區）享受國家重點功能區政策后第k年的虛擬變量，那么在第k年，變量Treat×Tk賦值為1，其他年份為0；βk表示在政策實施的第k年，國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務的實施效應。為進一步探究國家重點生態功能區轉移支付的實施是否會對鄰近縣產生空間溢出效應，構建如下模型：

[Puseiit=β0+β1Treati×Tt?+βXControlit+ui+λt+εit] （3）

其中，Treati×Tt*是溢出效應交互項，具體而言，若i縣是國家重點生態功能區被設立后的周邊鄰近縣，則Treati×Tt*賦值為1，否則為0。值得注意的是，此處新對照組為原先對照組剔除設立地區鄰近縣之后的縣，且在樣本回歸中刪除原先實驗組。若系數β1顯著為正，這意味著該政策的實施對鄰近縣產生了空間溢出效應。另外，為探究國家重點生態功能區轉移支付是通過何種機制影響縣域基本公共服務水平。本文構建以下中介效應模型：

其中：M表示中介變量，如果該地區政策實施系數β1與中介變量β2系數均顯著，說明國家重點生態功能區轉移支付通過中介變量作用于縣域公共服務指數。

其中：Adjust為調節變量；Treat×T ×Adjust為變量Treat×T與Adjust的交互項。在本文中，當政策實施系數β1顯著為正，β3也顯著為正，說明變量Adjust對縣域公共服務指數起正向調節效應；當β3系數顯著為負，說明調節效應為負，即變量Adjust抑制了國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務的供給。

四、實證結果

（一）公共服務指數測算

基于前文構建的縣域基本公共服務供給的指標體系，本文運用熵權法測算中國縣域公共服務指數。圖1為2000—2021年中國縣域公共服務指數的時序變化圖。

由圖1可知，2000—2021年中國縣域公共服務指數循環波動，總體上處于遞增態勢。從數值上看，2000年的縣域平均公共服務指數為0.167 7，2021年縣域平均公共服務指數為0.252 8，增長幅度為50.75%。從2000年到2006年，中國縣域平均公共服務指數處于遞增趨勢，隨后一直遞減至2011年，其公共服務指數為0.206 4；從2011年開始，縣域公共服務指數呈穩定增長趨勢。從區域上看，東部、中部和西部地區的公共服務指數都呈“N”型態勢。由于近年來國家加大了對西部地區的扶持，如西部大開發戰略等，西部縣域公共服務指數從2011年起大幅上漲。此外，中國多數勞動力涌入東部發達地區，因人口聚集形成的“擁擠效應”限制了公共服務的整體發展，因此，東部地區的公共服務指數上漲趨勢相對中西部地區有所減緩。

（二）基準回歸結果與分析

本文以縣域公共服務指數Pusei為被解釋變量，采用雙重差分模型評估國家重點生態功能區轉移支付對Pusei的影響，將整理好的數據進行基準回歸分析，回歸結果見表2列（1）與列（2）。結果顯示，在未控制其他因素影響變量Pusei時，處理組受國家重點生態功能區轉移支付影響后，其公共服務指數比對照組高1.80%。在控制相關變量后，其政策凈效應系數為1.39%。為檢驗實驗結果的穩定性，本文還將公共服務指數加1取對數處理，并重新進行擬合估計，結果見表2列（3）與列（4）。從回歸結果看，不管是否引入控制變量，國家重點生態功能區轉移支付對公共服務指數均具有顯著正向影響。由此，驗證了H1。

從表2列（2）與列（4）看，在考慮其他因素影響各縣公共服務指數時，可以發現產業結構和政府干預對公共服務指數的影響在1%的水平上顯著為正，人口密度和城鎮化率對公共服務指數的影響在1%的水平上顯著為負。此外，為檢驗國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務各維度是否有影響，本文運用DID模型進行回歸分析，結果見表3所列。由表3可知，國家重點生態功能區轉移支付能夠顯著提升基礎教育、醫療衛生、社會保障和基礎設施公共服務水平。

（三）穩健性檢驗

1. 平行趨勢檢驗

前文得出國家重點生態功能區轉移支付對公共服務指數的平均效應，但并未揭示該政策對縣域公共服務指數的動態持續性。為此，本文將進一步進行平行趨勢檢驗與政策效應動態性分析。由于前后兩批國家重點生態功能區的入選時間并不相同，將某一固定時點作為政策實施的時間點并不適用。因此，本文將政策實施的前后10年，采用多期雙重差分模型檢驗政策實施前后的公共服務指數是否滿足平行趨勢檢驗要求，結果如圖2所示。結果表明，政策實施前估計系數的95%置信區間均包含了0，且實施前的系數并不顯著，政策實施后均通過了5%水平的顯著性檢驗。這反映了實驗組和控制組在國家重點生態功能區轉移支付實施前不存在顯著差異，符合平行趨勢檢驗要求。此外，從政策實施第三年起，隨著實施年份的增長，政策對基本公共服務供給的促進效應逐年增強。由此，驗證了H2。

2. 刪除個別處理組

本文的樣本時間段為2000—2021年，而第一批和第二批國家重點生態功能區分別在2010年末和2016年設立，為檢驗第一批和第二批國家生態功能區轉移支付是否均能對縣域基本公共服務產生影響，本文依次剔除此兩個時間點設立國家重點生態功能區的樣本，并重新進行回歸分析，結果見表4所列。列（1）為剔除第一批國家重點生態功能區后的回歸結果，列（2）為剔除第二批國家重點生態功能區后的回歸結果，結果表明，變量Treat×T系數仍顯著為正。此外，為分析國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務的影響是否因樣本區間不同而發生變化，本文在剔除第二批國家生態功能區的基礎上，對政策實施前后六年（2004—2017）的樣本進行回歸分析，結果見表4列（3）。由列（3）可知，在改變樣本時間長度后，國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務供給仍具有顯著正向影響，表明基準回歸結果是穩健的。

3. 樣本選擇問題

盡管前文對DID方法的假設條件和估計結果進行了相關檢驗，但仍可能存在處理組樣本選擇問題，為降低樣本選擇偏誤對回歸結果的影響，本文使用近鄰匹配法（PSM）進行樣本匹配，匹配中的協變量包括產業結構、城鎮化率、人口密度、金融發展水平和政府干預，依據傾向得分入選國家重點生態功能區轉移支付的樣本匹配對照組，使兩組樣本的相關變量在政策沖擊前無顯著差異，為保證匹配質量，回歸樣本還需滿足共同支撐條件，為此剔除不滿足共同支撐條件的樣本，并對處理后的樣本再運用雙重差分法進行回歸分析，其結果見表4列（4）。在重新選擇樣本并回歸后，核心解釋變量Treat×T的系數仍顯著為正。可見，國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的影響是穩健的。

4. 前后縮尾

由于中國各縣域基本公共服務供給水平總體上存在較大差異，部分區域的公共服務指數對總體樣本形成離群值，這可能會影響回歸分析的準確性。因此，本文對各縣（市、區）的公共服務指數進行1%縮尾處理，即將離群值均按照距離最大值或最小值的1%進行替換，結果見表4列（5）。結果表明，國家重點生態功能區轉移支付能提高縣域基本公共服務水平，再次驗證本文研究結論的穩健性。

（四）政策機制分析

上述回歸結果證實了國家重點生態功能區轉移支付能夠顯著提升縣域基本公共服務供給水平，但國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務供給的影響機制是什么？為此，結合前文理論分析，引入產業結構升級和技術創新兩個變量構建中介效應模型，以探究國家重點生態功能區轉移支付影響縣域基本公共服務供給水平的作用機理，結果見表5所列。此外，國家重點生態功能區轉移支付對財政自給率、工業化發展和經濟集聚水平也有重要影響，它們對縣域基本公共服務供給起重要作用。因此，本文選擇財政自給率、工業化發展和經濟集聚水平作為國家重點生態功能區轉移支付對Pusei影響的調節變量，結果見表6所列。

由表5列（1）與列（3）可知，國家重點生態功能區轉移支付對Indsu和Tecin的系數為0.107 9和0.073 9，且在1%和5%的水平上顯著為正，由此得出國家重點生態功能區轉移支付能有效促進區域產業結構升級和技術創新。由列（2）可知，產業結構升級能顯著提高當地的公共服務指數，且變量Treat×T對Pusei的系數仍在1%的水平上顯著為正，但小于基準回歸中的估計系數0.013 9，這表明產業結構升級在國家重點生態功能區轉移支付對提升基本公共服務的過程中存在部分中介效應。由列（4）可知，變量Tecin對Pusei的系數仍在1%的水平上顯著為正，這表明技術創新在國家重點生態功能區轉移支付對提升基本公共服務的過程中也存在中介效應。可見，國家重點生態功能區轉移支付不僅直接促進了縣域基本公共服務供給，還可以通過促進產業結構升級和技術創新間接提高縣域基本公共服務供給水平。由此，H3與H4得以驗證。

由表6列（1）與列（5）可知，財政自給率和經濟集聚水平對Pusei的回歸系數分別為0.004 5與0.019 3，均通過了顯著性檢驗，表明財政自給率和經濟集聚水平均能顯著提升基本公共服務供給水平。由列（2）可知，交互項Treat×T×Fissr的回歸系數顯著為負，這意味著國家重點生態功能區轉移支付與財政自給率對縣域基本公共服務供給存在一定的替代效應，即當地方財政自給率水平較低時，國家重點生態功能區轉移支付對縣域公共服務指數的促進效果更加明顯。當地方財政自給率水平較低時，即財政支付大于財政收入，地方政府對當地基本公共服務供給支出可能有所減少；而當國家重點生態功能區獲得轉移支付后，將會有效緩解財政資金支出問題，從而對縣域基本公共服務供給水平的促進效果更加明顯。由列（6）可知，交互項Treat×T×Ecoal對變量Pusei的系數在5%的水平上顯著為負，表明經濟集聚弱化了國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的促進作用，即經濟集聚在國家重點生態功能區轉移支付對公共服務指數的關系中產生負向調節效應。此外，列（3）與列（4）表明，工業化發展對變量Pusei的提高具有抑制作用，交互項Treat×T×Indus對變量Pusei不存在顯著影響，表明工業化發展在國家重點生態功能區轉移支付對變量Pusei的影響不存在調節效應。

（五）異質性與溢出效應分析

1. 地理位置區劃

中國經濟是典型的大國經濟，不同區域的要素稟賦存在較大差異。為深入探究國家重點生態功能區轉移支付對基本公共服務供給的影響是否存在區域差異性，本文根據國家統計部門的劃分標準，將中國劃分為東部、中部和西部三大區域，并分別進行回歸分析，結果見表7列（1）至列（3）。結果顯示，國家重點生態功能區轉移支付在中部和西部區域的估計系數均顯著為正，且變量Treat×T在西部區域的系數最大，表明國家重點生態功能區轉移支付對西部縣域基本公共服務供給的效應最強，中部次之。

2. 人口規模

考慮中國縣級區域人口規模不同，對擁有較多人口的縣（市、區）來說，在發展的初期，地方政府已建立了一個初步的基本公共服務供給體系，能夠維持公眾對教育、醫療和社會保障等方面的需求。然而，相對于中小縣（市、區），規模較大的區域面臨的服務需求將更加復雜，特別是在收入發展不平衡的情況下，人民群眾對個性化和優質化的基本公共服務需求強烈，不斷涌入的人口加重了地方政府的公共服務負擔。同時，中小規模區域可能面臨基本公共服務供給乏力、資源分配不均等局面，因此，本文依據人口規模對基本公共服務供給影響進行異質性分析。具體而言，基于中國2020年末縣域人口的中位數，將樣本分為低人口規模組和高人口規模組，對兩組樣本進行回歸分析，結果見表7列（4）與列（5）。研究表明，國家重點生態功能區轉移支付對低人口規模組和高人口規模組均具有顯著正向影響。

3. 生態功能區類型

在全國主體功能區規劃中，依據國家重點生態功能區的生態特征，將其分為四大類型：水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性保護型。考慮生態功能區生態本底和發展定位的差異，政策在不同類型生態功能區產生的效果可能有所不同。異質性分析結果見表8所列。

由表8可知，除防風固沙型生態功能區外，核心解釋變量的系數在其他三種類型生態功能區均顯著為正。從數值上看，政策在生物多樣性保護型生態功能區對Pusei的影響系數最大，其次為水土保持型生態功能區。

4. 空間溢出效應。

依據式（3），本文還對政策的空間溢出效應進行分析，結果見表9所列。由表9可知，不管是否引入控制變量，變量Treat×T *的系數均顯著為正，表明國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的影響具有空間溢出效應，即國家重點生態功能區轉移支付的實施提升了鄰近縣的基本公共服務供給水平。此外，由列（3）至列（6）可知，國家重點生態功能區轉移支付的實施，推進了鄰近縣的基礎教育、醫療衛生和基礎設施服務的供給水平，但并未推動鄰近縣社會保障服務的提升。

五、結論與啟示

（一）結論

國家重點生態功能區轉移支付具有提高基本公共服務與改善生態環境的目標導向。本文基于2000—2021年中國縣級面板數據，探究國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的影響。具體而言，本文構建了縣域基本公共服務指標體系，并使用熵權法測算出中國縣域公共服務指數。在此基礎上，運用雙重差分模型評估了國家重點生態功能區轉移支付對縣域公共服務指數的影響及其作用機制，得出如下主要結論：①國家重點生態功能區轉移支付能有效提升縣域基本公共服務供給水平，并以此提高公共服務指數。政策實施后，縣域公共服務指數相比對照組平均高出1.39%，且政策實施時間越久，對縣域基本公共服務的促進效應越強。②機制分析發現，國家重點生態功能區轉移支付主要通過促進產業結構升級和技術創新提升縣域基本公共服務水平；財政自給率和經濟集聚水平弱化了國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務的促進作用。③異質性分析表明，國家重點生態功能區轉移支付對縣域基本公共服務供給的影響在中國西部和高人口規模的樣本中更為顯著，且國家重點生態功能區轉移支付具有促進鄰近縣域基本公共服務供給的空間溢出效應。

（二）啟示

提高基本公共服務供給能力是一項保障民生的戰略部署，也是一項重大舉措。新時代，探討一種以制度為導向、以經濟社會為基礎的國家型政策構建模式，是推動我國基本公共服務發展水平的一條新途徑，這反映了以制度為導向的民生保障制度建設邏輯，與傳統的財政轉移支付方式構成了制度上的互補。根據以上研究結論，本文提出以下政策啟示：

第一，持續深入推進國家重點生態功能區轉移支付，提高基本公共服務供給水平。研究發現，國家重點生態功能區轉移支付能有效提升基礎教育、醫療衛生、社會保障和基礎設施方面的公共服務供給水平，并對相鄰縣域產生空間外溢效應。在實踐中，應充分肯定國家重點生態功能區轉移支付在提升基本公共服務供給水平中的積極效果。因此，繼續實施國家重點生態功能區轉移支付的建議是切實可行的。但在部分國家重點生態功能區域中，該政策對基本公共服務供給水平的提升效果尚未顯現。因此，在繼續推行國家重點生態功能區轉移支付過程中，還需不斷完善頂層設計。同時，還需制定具體的戰略規劃，包括明確項目目標、任務、時間表和監督考核等。

第二，加強國家重點生態功能區之間的協作，辯證地認識政策屬性與基本公共服務之間的關系。由于我國地域遼闊、民族眾多，各區域間的經濟發展存在較大差異，國家重點生態功能區轉移支付的實施所取得的成效存在差別是不可避免的。因此，對國家重點生態功能區進行轉移支付時，應堅持因地制宜、精準規劃的原則，根據各地自身區位優勢和資源稟賦，開發適合本地實際情況的國家重點生態功能區轉移支付建設項目。對東部國家重點生態功能區，要持續推進高科技和公共服務創新融合；對中部和西部國家重點生態功能區來說，由于受財政壓力的限制，需要探索以較低的成本實現較好的基本公共服務供給，而這需要建立專項資金，確保資金專款專用，保證資金真正用于生態保護或民生改善，以提升國家重點生態功能區轉移支付的實施效益。同時，政府還應支持并鼓勵社會力量、企業等各方參與到國家重點生態功能區轉移支付的建設中來，通過加強區域合作，實現資源共享和技術交流，減少重復建設和資源浪費，促進基本公共服務的發展。

參考文獻：

［1］李實，楊一心.面向共同富裕的基本公共服務均等化：行動邏輯與路徑選擇［J］.中國工業經濟，2022（2）：27-41.

［2］姜曉萍，吳寶家.人民至上：黨的十八大以來我國完善基本公共服務的歷程、成就與經驗［J］.管理世界，2022，38（10）：56-70.

［3］高同彪，劉云達.重點生態功能區縣域經濟發展問題研究［J］.經濟縱橫，2019（12）：59-65.

［4］何文炯.共同富裕視角下的基本公共服務制度優化［J］.中國人口科學，2022（1）：2-15.

［5］CHEN S，HOU M，WANG X，et al. Transfer Payment in National Key Ecological Functional Areas and Economic Development：Evidence from a Quasi-natural Experiment in China［J］. Environment，Development and Sustainability，2023，26（5）：1-21.

［6］盧盛峰，楊光照，馬靜，等.面向鄉村振興的公共服務均等化研究：以醫療和教育為例［J］.財政研究，2022（6）：50-63.

［7］尹鵬，劉繼生，陳才.東北地區資源型城市基本公共服務效率研究［J］.中國人口·資源與環境，2015，25（6）：127-134.

［8］尹欒玉.基本公共服務：理論、現狀與對策分析［J］.政治學研究，2016（5）：83-96.

［9］謝星全.基本公共服務質量評價研究——以基本醫療衛生服務為例［J］.宏觀質量研究，2018，6（1）：44-54.

［10］史衛東，趙林.山東省基本公共服務質量測度及空間格局特征［J］.經濟地理，2015，35（6）：32-37.

［11］詹新宇，王蓉蓉.財政壓力、支出結構與公共服務質量——基于中國229個地級市面板數據的實證分析［J］.改革，2022（2）：111-126.

［12］楊曉軍，陳浩.中國城鄉基本公共服務均等化的區域差異及收斂性［J］.數量經濟技術經濟研究，2020，37（12）：127-145.

［13］李斌，李拓，朱業.公共服務均等化、民生財政支出與城市化——基于中國286個城市面板數據的動態空間計量檢驗［J］.中國軟科學，2015（6）：79-90.

［14］楊剛強，邢藝競.金融支持促進基本公共服務均等化了嗎？——基于長江經濟帶11省（市）實證分析［J］.上海經濟研究，2020（4）：83-98.

［15］楊剛強，李夢琴，孟霞.人口流動規模、財政分權與基本公共服務資源配置研究——基于286個城市面板數據空間計量檢驗［J］.中國軟科學，2017（6）：49-58.

［16］王宇昕，余興厚，黃玲.轉移支付對基本公共服務支出水平及結構效應研究——基于川渝地方政府的經驗數據［J］.財政研究，2019（12）：48-60.

［17］丁樹，楊燕英，王惠敏.省直管縣財政試點推進了縣域基本公共服務均等化嗎？［J］.中國軟科學，2023（3）：74-84.

［18］梁紅梅，湯非平，賀晨陽.轉移支付透明度提升對基本公共服務均等化的影響——基于新《預算法》的政策檢驗［J］.財政科學，2022（7）：52-63.

［19］謝貞發，王軒，林銚銚，等.撤縣設區、城市規模擴張與基本公共服務配置［J］.財貿研究，2022，33（11）：39-54.

［20］李拓，李斌，余曼.財政分權、戶籍管制與基本公共服務供給——基于公共服務分類視角的動態空間計量檢驗［J］.統計研究，2016，33（8）：80-88.

［21］SOLI?O A S. Sustainability of Public Services：Is Outsourcing the Answer？［J］. Sustainability，2019，11（24）：1-12.

［22］CHEN J，WALKER R，SAWHNEY M. Public Service Innovation：A Typology［J］. Public Management Review，2020，22（11）：1674-1695.

［23］OZCAN Y A，KHUSHALANI J. Assessing Efficiency of Public Health and Medical Care Provision in OECD Countries After a Decade of Reform［J］. Central European Journal of Operations Research，2017，25（2）：325-343.

［24］BERTOT J，ESTEVEZ E，JANOWSKI T. Universal and Contextualized Public Services：Digital Public Service Innovation Framework［J］.Government Information Quarterly，2016，33（2）：211-222.

［25］ANSHARI M，LIM S A. E-Government with Big Data Enabled Through Smartphone for Public Services：Possibilities and Challenges［J］. International Journal of Public Administration，2017，40（13）：1143-1158.

［26］胡洪曙，武鍶芪.轉移支付、財政努力對基本公共服務供給影響的研究——一個基于省級面板數據的門檻效應分析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2019，58（6）：95-105.

［27］王宇昕，余興厚，陳亞惠.雙重壓力下轉移支付對基本公共服務供給的激勵效應——來自237個地級市的經驗證據［J］.西部論壇，2023，33（5）：66-79.

［28］朱光，李平，姜永華.專項轉移支付、一般性轉移支付與地方政府公共服務支出——基于專項轉移支付分項數據的空間計量分析［J］.華東經濟管理，2019，33（3）：145-151.

［29］陳思霞，田丹.均衡性轉移支付與公共服務供給效率——基于中國地市一級的經驗證據［J］.華中農業大學學報（社會科學版），2013（3）：139-146.

［30］段曉紅.促進公共服務均等化：均衡性轉移支付抑或專項性一般轉移支付——基于民族地區的實證分析［J］.中南民族大學學報（人文社會科學版），2016，36（4）：135-140.

［31］胡斌，毛艷華.轉移支付改革對基本公共服務均等化的影響［J］.經濟學家，2018（3）：63-72.

［32］束磊，梁倩.轉移支付分配如何影響地方基本公共服務供給——基于政府間財政競爭的視角［J］.當代財經，2021（12）：28-40.

［33］田侃，亓壽偉.轉移支付、財政分權對公共服務供給的影響——基于公共服務分布和區域差異的視角［J］.財貿經濟，2013（4）：29-38.

［34］郭慶旺，賈俊雪.中央財政轉移支付與地方公共服務提供［J］.世界經濟，2008（9）：74-84.

［35］曹鴻杰，盧洪友，祁毓.分權對國家重點生態功能區轉移支付政策效果的影響研究［J］.財經論叢，2020（5）：21-31.

［36］廖曉慧，李松森.完善主體功能區生態補償財政轉移支付制度研究［J］.經濟縱橫，2016（1）：108-113.

［37］程嵐.基于主體功能區戰略的轉移支付制度探析［J］.江西社會科學，2014，34（1）：67-71.

［38］林詩賢，祁毓.區位導向型生態環境政策的激勵效應及策略選擇［J］.財政研究，2021（6）：85-103.

［39］董艷玲，李華.中國基本公共服務的均等化測度、來源分解與形成機理［J］.數量經濟技術經濟研究，2022，39（3）：24-43.

［40］肖維澤，王景景，趙昕東.產業結構、就業結構與城鄉收入差距［J］.宏觀經濟研究，2022（9）：78-86.

［41］馮濤，吳茂光，張美莎.金融發展、產業結構與城鄉收入差距——基于金融“脫實向虛”視角的分析［J］.經濟問題探索，2020（10）：170-181.

［42］陳浩，王皓月.農村公共服務高質量發展的內涵闡釋與策略演化［J］.中國人口·資源與環境，2022，32（10）：183-196.

［43］馬志敏.大數據驅動下政府公共服務：創新機制及發展路徑［J］.經濟問題，2020（12）：37-42.

［44］遲瑤，王艷慧，房娜.連片特困區貧困縣農村基本公共服務與縣域經濟時空格局演變關系研究［J］.地理研究，2016，35（7）：1243-1258.

［45］曾繁榮，李玲蔚，賀正楚，等.基本公共服務水平與新型城鎮化動態關系研究［J］.中國軟科學，2019（12）：150-160.

［46］鄭垚，孫玉棟.轉移支付、地方財政自給能力與基本公共服務供給——基于省級面板數據的門檻效應分析［J］.經濟問題探索，2018（8）：18-27.

［責任編輯：孔令仙］

收稿日期：2023-07-23

基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省國家重點生態功能區實現環境改善與經濟增長協同的機理與路徑”（HB22YJ053）

作者簡介：陳 帥（1993—），男，安徽安慶人，博士，研究方向：資源經濟與環境管理，區域經濟；

姚順波（1964—），男，湖南益陽人，教授，博士生導師，博士，通信作者，研究方向：資源經濟與環境管理，林業政策效果評估；

侯孟陽（1988—），男，河北邢臺人，博士，研究方向：資源經濟與環境管理，農業經濟與生態；

翁飛龍（1995—），男，福建寧德人，博士，研究方向：農村與區域發展。