地方政府投融資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控及審計(jì)要點(diǎn)

地方政府投融資企業(yè)是地方政府為推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)所設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。通過(guò)財(cái)政撥款、注入土地、債券等方式，這些企業(yè)擁有獨(dú)立的法人資格，致力于社會(huì)公益性項(xiàng)目，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

地方政府投融資企業(yè)的作用

一、有效配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

政府信用平臺(tái)的引入提高了政府資源的整合水平和利用效率，從而有效應(yīng)對(duì)日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)，銀行更傾向于為具有政府背景的投融資企業(yè)提供貸款，以降低金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，地方政府憑借投融資企業(yè)的特有功能籌集了大量資金，實(shí)現(xiàn)了公共租賃用房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項(xiàng)目的規(guī)模化發(fā)展。同時(shí)，這些資金也被用于文體、水利、環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些舉措不僅有效地改善了民生，提升了居民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

二、促進(jìn)民生改善，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

地方政府投融資企業(yè)所籌集的資金，大部分用于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程注入了新的活力和動(dòng)力。這些企業(yè)致力于改善城鎮(zhèn)居民的生活條件，提供高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)，吸引人才和產(chǎn)業(yè)集聚，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。同時(shí)，它們也通過(guò)規(guī)劃和建設(shè)新的城鎮(zhèn)區(qū)域，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這種發(fā)展形式不僅創(chuàng)造了工業(yè)化的需求源泉，也為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移拓展了廣闊空間。通過(guò)規(guī)劃和建設(shè)新的城鎮(zhèn)區(qū)域，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)機(jī)會(huì)的提升。此外，新城鎮(zhèn)區(qū)域也為農(nóng)村人口提供了更廣闊的轉(zhuǎn)移空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、有效拉動(dòng)民間投資

為了支持社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程建設(shè)，地方政府投融資企業(yè)可以采取多種方式吸引民間資本。其中，發(fā)行信托資金計(jì)劃、公司債券和聯(lián)合投資是較為常見(jiàn)的方式。通過(guò)與民間資本共同投資，實(shí)現(xiàn)資源共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程建設(shè)提供可靠的資金來(lái)源，也能夠?qū)崿F(xiàn)短期政策干預(yù)與利用民間投資長(zhǎng)期機(jī)制的良好結(jié)合。

地方政府投融資企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)

一、市場(chǎng)化運(yùn)作程度低，治理結(jié)構(gòu)不健全

由于地方政府投融資企業(yè)是地方政府直接出資成立，收入來(lái)源幾乎全部為財(cái)政撥款，并且融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人由政府官員轉(zhuǎn)任，雖然大部分投融資企業(yè)已按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，但公司在形成相關(guān)決策時(shí)，常受到政府領(lǐng)導(dǎo)及干預(yù)，無(wú)法履行自主決策和監(jiān)督職能。部分投融資企業(yè)因政府撥付資金、資產(chǎn)有限，為完成融資任務(wù)，將政府撥付的債券資金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)、工程款等資金違規(guī)增加資本公積，將非政府資產(chǎn)計(jì)入固定資產(chǎn)，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到投融資企業(yè)名下，人為做大資產(chǎn)規(guī)模，增加銀行貸款授信額度。

二、資不抵債，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重重

首先，地方政府投融資企業(yè)雖然有政府背景和政府資源，但是大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的持續(xù)性收益低，未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的投融資企業(yè)的日常現(xiàn)金流往往需要借助財(cái)政補(bǔ)貼，存量債務(wù)償還大多依靠借新還舊。由于收入波動(dòng)不定，部分投融資企業(yè)可能會(huì)為了籌集資金而過(guò)度依賴借款，導(dǎo)致其償債能力不斷下降。其次，在投融資企業(yè)中，經(jīng)營(yíng)管理層的行業(yè)政策性較強(qiáng)，但其對(duì)商業(yè)化投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益管理重視度不夠。這意味著他們可能無(wú)法有效地掌控市場(chǎng)化項(xiàng)目的成本與效益，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益欠佳甚至國(guó)有資產(chǎn)損失。最后，地方政府投融資企業(yè)以公司資產(chǎn)為抵押貸款融資，剝離其公益性資產(chǎn)，資產(chǎn)規(guī)模大大縮水，資產(chǎn)負(fù)債率升高，償債能力下降，間接影響了融資規(guī)模，導(dǎo)致流動(dòng)比率、速動(dòng)比率下降，企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)能力降低，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患重重。

三、工程建設(shè)管理不規(guī)范，存在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資企業(yè)在融資后，一般直接用于工程項(xiàng)目建設(shè)。其單個(gè)項(xiàng)目投資額較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，融資資金往往不能維持到項(xiàng)目竣工，需另行籌集資金。一旦建設(shè)資金籌集不到位，資金鏈斷裂將直接導(dǎo)致項(xiàng)目延期甚至爛尾。即使按時(shí)籌借了資金，投融資企業(yè)建設(shè)管理的大部分非經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資收益率低，對(duì)投融資平臺(tái)本身“造血”能力提升有限。另外，大型建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行涉及多個(gè)關(guān)鍵步驟。必須進(jìn)行可行性研究，評(píng)估項(xiàng)目的可行性和潛在風(fēng)險(xiǎn)，然后制定詳細(xì)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案，確保項(xiàng)目按照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工。預(yù)算管理和合同管理也是至關(guān)重要的一環(huán)，在確保經(jīng)費(fèi)合理分配和使用的同時(shí)約定項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)細(xì)節(jié)和各項(xiàng)責(zé)任。大型建設(shè)項(xiàng)目還會(huì)涉及一系列社會(huì)問(wèn)題，如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等，如操作不當(dāng)，極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至影響地方政府的社會(huì)穩(wěn)定工作。

地方政府投融資企業(yè)審計(jì)的要點(diǎn)

一、關(guān)注投融資企業(yè)的資產(chǎn)底數(shù)和質(zhì)量

投融資企業(yè)資產(chǎn)是地方政府對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，必須確保資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性及效益性，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下資產(chǎn)情況：

一是核實(shí)所有權(quán)登記信息，確保資產(chǎn)管理的完整性。通過(guò)翻閱資產(chǎn)管理制度，核對(duì)資產(chǎn)臺(tái)賬明細(xì)以及現(xiàn)場(chǎng)查看資產(chǎn)現(xiàn)狀的方式，關(guān)注固定資產(chǎn)的完整性。同時(shí)，充分掌握和分析投融資公司的資產(chǎn)底數(shù)和資產(chǎn)質(zhì)量，關(guān)注是否存在不能變現(xiàn)、無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入或?qū)嶋H沒(méi)有所有權(quán)、管理權(quán)、處置權(quán)的資產(chǎn)。

二是關(guān)注資產(chǎn)變動(dòng)情況，特別是固定資產(chǎn)管理情況。通過(guò)比對(duì)投融資企業(yè)會(huì)議紀(jì)要、記錄以及國(guó)務(wù)院國(guó)資委相關(guān)文件，實(shí)際掌握資產(chǎn)底數(shù)及其結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注近三年資產(chǎn)增長(zhǎng)或減少的情況，并檢查資產(chǎn)變動(dòng)手續(xù)是否齊全。關(guān)注資產(chǎn)處置程序的合規(guī)性，審查資產(chǎn)處置原因、報(bào)批手續(xù)、處置方式等，揭示是否存在低于資產(chǎn)實(shí)際價(jià)值轉(zhuǎn)讓處置，造成國(guó)有資產(chǎn)損失、浪費(fèi)等履職盡責(zé)不到位的問(wèn)題。

三是審查資產(chǎn)收益情況，關(guān)注資產(chǎn)管理的績(jī)效性。審查資產(chǎn)出租、出借情況，關(guān)注資產(chǎn)收益中審批手續(xù)履行、租金收益入賬等方面，揭示是否存在擅自改變資產(chǎn)用途，低價(jià)出租、無(wú)償出借中的利益輸送。

二、關(guān)注投融資企業(yè)債務(wù)管理情況

負(fù)債籌資在給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，尤其是過(guò)度依靠外部借貸負(fù)債經(jīng)營(yíng)的投融資企業(yè)，往往伴隨著較高的經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是審查投融資企業(yè)負(fù)債狀況，重點(diǎn)關(guān)注公司負(fù)債結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資金投向及融資成本等情況。檢查企業(yè)總資產(chǎn)負(fù)債率的設(shè)定與控制是否合理，關(guān)注企業(yè)近三年所處的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域業(yè)務(wù)開(kāi)展及經(jīng)營(yíng)情況、融資負(fù)債余額及資金成本，關(guān)注是否存在政府隱性債務(wù)等情況。

二是關(guān)注企業(yè)融資負(fù)債、對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保等業(yè)務(wù)活動(dòng)，審查企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的監(jiān)督管理機(jī)制，是否明確區(qū)分企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)，關(guān)注企業(yè)因擔(dān)保等可能產(chǎn)生的連帶債務(wù)責(zé)任，企業(yè)有息負(fù)債和或有債務(wù)的累積，以及企業(yè)董事會(huì)對(duì)融資計(jì)劃審核、資產(chǎn)負(fù)債狀況定期分析情況，是否注重防范和化解重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

三、關(guān)注基本建設(shè)項(xiàng)目投資管理情況

地方投融資企業(yè)在制定工程建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)確保與地方政府的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃一致。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中需要關(guān)注投融資企業(yè)在制定和執(zhí)行工程建設(shè)預(yù)算方面，以及超預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目的審批程序情況。

一是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)程序、合同管理等情況進(jìn)行審計(jì)。二是對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算和決算情況進(jìn)行審計(jì)。三是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度款支付情況進(jìn)行審計(jì)。

地方政府投融資企業(yè)反映了地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍和城市建設(shè)的先鋒軍，投融資企業(yè)推動(dòng)了道路、保障性住房等重大項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文從地方政府投融資企業(yè)的作用、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及審計(jì)重點(diǎn)等方面進(jìn)行了分析，希望能為地方政府投融資企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供一些參考和啟示。

（作者單位：南陽(yáng)市鎮(zhèn)平縣審計(jì)局）