自主退出與職業化準入:城鄉融合視域中的農村戶籍制度改革研究※

黃昕 楚德江

內容提要：為了保護農民土地權益并防止農地非農化而形成的“保護性阻隔”強化了農村戶籍制度對城鄉要素流動的限制,成為推進城鄉融合發展的重大障礙。當前,推進農村戶籍制度改革仍面臨著農地非農化風險、轉移就業農民生計風險以及農村戶籍改革與農村集體產權封閉性之間的矛盾。通過“自主退出”和“職業化準入”推進農村戶籍制度改革有利于破除農村集體產權的封閉性,并有效化解上述風險。進一步完善以“自主退出”和“職業化準入”為特征的農村戶籍制度改革,要求構筑農村不動產交易的產權基礎,建立農村產權的市場交易機制和國家對農村土地發展權的回購制度,強化農村集體經濟組織在農村經濟生活中的主導地位。

一、 問題的提出

城鄉融合發展既是解決城鄉發展不平衡的基本途徑,也是順利推進鄉村振興戰略的必然選擇。長期以來,基于戶籍制度的城鄉二元經濟結構嚴重阻礙了城鄉資源的自由流通和融合。改革開放以后,大規模人口的鄉城遷移在一定程度上重塑了中國城鄉關系,但城市偏向的城鄉二元體制并沒有真正破除,農村發展仍面臨著諸多挑戰。一方面,鄉村資源不斷流向城市。不僅數以億計的農村人口進城務工,農村資金、土地等資源也通過存款、征地等途徑流向城市市場。另一方面,農村內生增長動力不斷減弱。隨著農村勞動力外流,農村空心村問題日益嚴重,兼職農業和老人農業成為普遍現象,這種狀況給農村和農業發展前景蒙上了陰影。研究表明,農村生產要素向城市單向流動是導致鄉村凋敝的重要原因(張廣輝和陳鑫泓,2020),也是“三農”問題長期存在的根源(溫鐵軍,2013)。促進城鄉要素的雙向流動不僅是實現城鄉發展權利平等的基礎(王芳和賈秀飛,2021),也是實現城鄉融合和鄉村振興的基本途徑(邱澤奇,2020)。

解決農村發展困境的根本出路在于推動城鄉融合發展。城鄉融合發展要求打破城鄉之間要素流通的體制和制度障礙,充分利用城市和鄉村兩種資源,建立城鄉要素雙向流動、優勢互補、相互促進的體制機制。《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中強調要“健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,暢通城鄉要素流動”。在當前農村人口、資金和土地等資源持續向城市流動的背景下,促進城鄉融合發展的關鍵在于推動城市人才、資金和技術等資源持續進入農村。盡管城市戶籍管制日益寬松,但戶籍制度和基于戶籍之上的農村土地產權制度,仍是阻礙城鄉融合的重要因素(李增剛,2018)。從戶籍制度來看,戶籍制度不僅會因阻礙要素流動和城鎮化發展而制約經濟增長(何文,2019),而且會因制度性不公平限制農民的就業空間,阻礙農民素質提高,從而加劇城鄉發展差距(黃少安和劉明宇,2005)。從農村土地制度來看,中國農地承包關系的固化嚴重束縛了農村勞動力向城鎮的持久遷移,不利于解決中國未來的勞動力危機,也不利于解決城鄉二元結構帶來的社會公平問題(蔡超,2021)。

學術界長期關注農民工從農村退出和融入城市面臨的困境,但隨著農村空心村問題日益嚴重和鄉村振興戰略的提出,如何吸引“城歸”人口和城市人才下鄉等亦逐步引起學術界的關注。學者們認為,“城歸”作為一種主體性“人的回歸”(劉祖云和姜姝,2019),既是發展現代農業、改進鄉村治理、促進涉農創業的主體力量(夏金梅和孔祥利,2019),也是賦能鄉村振興的重要生力軍(劉玉珂和黃靜,2021),因此,迫切需要構建鄉村人才回流機制,把“城歸”人才留下來(唐麗桂,2020)。促進城市人才下鄉,需要積極推進農村土地“三權分置”改革,積極引導社會資本進入農村(謝地和李梓旗,2020)。從村莊層面而言,吸引城市人才入鄉需要完善村莊結構、完善村莊產業體系、重塑村莊價值觀,以解決村莊空心化問題(張勇等,2020)。

可以看出,學術界重點關注城市資源向農村流動的產業支持、文化支持、組織支持和政策支持等問題,但都回避了農村住房、宅基地以及與此密切相關的農村戶籍問題,對如何解決城市人才、資金、技術等資源在農村發展的用地、用房需求問題缺乏必要關注。2023年7月20日,農業農村部等九部門聯合印發《“我的家鄉我建設”活動實施方案》,鼓勵大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉,推動人才下鄉、資金下鄉、技術下鄉。但方案同樣未涉及如何解決下鄉人才的住房問題。有學者還專門發文,呼吁“退休還鄉,不要總盯著‘宅基地’”(郭少雅,2023)。然而,顯而易見的是,如果難以在農村取得穩定的土地和房屋用于生產和生活需要,就無法有效吸引城鎮人口、資金和技術向農村流動。

當前,農村戶籍制度與農村集體經濟組織成員資格緊密關聯,構成了城鄉融合發展的制度性障礙。一方面,農村戶籍是取得農村集體經濟組織成員身份的前提,只有農村集體經濟組織成員才有資格申請宅基地;另一方面,國務院辦公廳在《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中明確規定:“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小產權房’”。由于城鎮居民難以“入籍”農村,導致城鎮人才、資金和技術難以獲得農村土地、房屋等實物資本作為產業發展的載體,從而阻礙了城鎮要素向農村流動。問題的焦點在于:鄉鎮振興迫切要求以城鄉要素雙向流動為特征的城鄉融合發展作為支撐,特別是吸引城市人才、資金、技術等要素向農村流動,但為了保護耕地資源,國家禁止城鎮居民到農村建房、購房。如何才能既激勵農村轉移就業人員退出農村宅基地,從而節約農村宅基地資源,又確保回鄉人員能夠獲得宅基地和住房以鼓勵城鎮人才、資金、技術等要素向農村流動,已成為城鄉融合發展亟待解決的問題。本文從現代農業和鄉村產業發展的現實需求出發,通過“自主退出”建立農村轉移就業人口退出農村的激勵機制,通過“職業化準入”建立城鎮人口進入鄉村的制度性通道,有望從根本上解決城市資源向鄉村流動的制度困境,構建起城鄉融合發展的新格局。

二、 “保護性阻隔”:農村戶籍制度對城鄉融合的阻礙與改革困境

由于中國戶籍身份與居民就業、教育、醫療和社會保障等多方面社會權利直接掛鉤,導致城鄉居民因戶籍不同而享有不同的社會權利。這種基于戶籍身份的權利差異必然導致低權利戶籍人群向高權利戶籍身份轉變的強大勢能,進而形成戶籍遷移的巨大壓力。為了使這種社會壓力不至于破壞社會穩定,國家只能通過限制戶籍遷移來維持這種不平等的戶籍體系。隨著城市戶籍制度改革的推進,目前城市戶籍門檻正逐步消除,但農村戶籍門檻卻以“保護農民權益”的名義得以逐步強化,并形成新的限制城鄉要素流動的制度障礙。我們將這種以保護農民權益和農村耕地的名義限制外部人員進入農村集體經濟組織,從而阻礙外部要素向農村流入的現象稱為“保護性阻隔”。

1. 農村戶籍制度“保護性阻隔”功能的形成

長期以來,由于依附于城市戶籍的利益和資源遠超農村戶籍,國家只好通過嚴格的戶籍管制限制農村人口向城鎮遷移,而從城市向農村的戶籍遷移則不受約束。改革開放以來,大量農村剩余勞動力流向城市和沿海地區尋找就業機會,極大地沖擊了中國城市戶籍管理體制。歷經小城市、中等城市到大城市的漸進式戶籍制度改革,依附于城市戶籍的就業、教育、醫療等社會權利被逐步剝離,絕大多數城市戶籍已完全對外來就業者開放。在城市戶籍福利被逐步取消、戶籍門檻逐步降低的同時,農村戶籍門檻卻出人意料地建立起來。農業稅的廢除和農業補貼政策的實施使得農地承包經營權獲得了較高的經濟價值,而伴隨著城市住房價格的攀升,農村宅基地特別是城市郊區宅基地的市場價值凸顯。當前,農村轉移就業人口在城鎮落戶后仍有權保留其在農村的宅基地和承包地,以便為他們城市化失敗后留有退路。一些學者認為這一保護農民權益的政策措施改變了城鄉關系的基本態勢,城鄉二元結構正在由“剝削性的”變成“保護性的”(賀雪峰,2014),城鄉關系也從“城市偏向”轉變為“農村偏向”(蘇紅鍵和魏后凱,2018)。

這種“農村偏向”的保護性政策對于維護轉型時期的社會穩定發揮了重要的調節功能,但也在無意中形成了一種新的制度性阻隔。首先,為了保護農村耕地資源免受非農建設占用,中國不僅規定農村居民“一戶一宅”原則,而且嚴禁城市居民到農村購買宅基地,嚴禁農民向城鎮居民售賣農村住房,使得那些有意從事農業經營的城鎮居民只能通過租房解決在農村的住房問題。然而,在農村一戶一宅原則下,外出務工農民的空閑房屋可能會因農民工春節返鄉需要而不愿出租,也可能會因不具備相應設施不能滿足外來城鎮人員的生活需要。其次,為了給農民工在城市失業后留有退路,國家在推進自愿有償退出承包地和宅基地的過程中極為審慎。中國自2012年至今已開展三批農村承包地、宅基地有償退出試點,但截至目前,試點仍局限在將耕地和宅基地有償退還給集體,或者在集體成員內部流轉,并沒有為集體以外人員,特別是城鎮居民,獲得農村承包地和宅基地提供機會。最后,由于缺乏有效的農地承包權和宅基地使用權有償退出機制,加之取消農業稅和實施農業補貼政策帶來的農地價值增值,即使農民在城鎮擁有了穩定的就業和收入來源,依然不愿意退出在農村的土地權益。

這些政策措施有利于保護進城農民的農地和農村住房權益,但所形成的制度性阻隔反過來阻礙了城鄉融合目標的實現。第一,農村土地價值增值極大地降低了農村轉移就業人口退出農村的意愿,而農地承包權和宅基地使用權有償退出途徑的缺乏進一步將農民與土地捆綁在一起,既阻滯了農民工市民化的進程,也限制了農業規模化經營的發展。第二,對城市戶籍人口購買農村住宅的禁止性規定剝奪了城鎮居民從事農業和涉農產業的機會和途徑,從而抑制了城市人口、資金和技術向農村流動的激勵。第三,由于耕地承包權和宅基地使用權的轉讓交易只能局限于集體成員內部,難以形成有效的市場機制,導致農地承包權和農村住宅的價格過低,進一步降低了農民退出農村的意愿。

2. 城鄉融合視域中農村戶籍制度的改革困境

目前,農村戶籍制度對城鄉要素流動所形成的“保護性阻隔”已成為推進城鄉融合發展的主要障礙。然而,推進農村戶籍制度改革不僅可能引發農地非農化風險和農民生計風險,還存在著戶籍改革與鄉村集體產權封閉性之間的矛盾。

第一,農村戶籍改革可能加劇農地非農化風險。中國人均耕地面積1.36畝,僅為全球平均水平的40%左右,農村居民人均耕地也只有2.49畝,根據國務院第三次全國國土調查數據和第七次全國人口普查數據計算得出。國務院第三次全國國土調查數據顯示,截至2019年12月31日,中國共有耕地面積191792.79萬畝。根據第七次全國人口普查數據,中國人口總數為1409778724人,戶籍人口城鎮化率為45.4%。參見:國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室:《第三次全國國土調查主要數據公報》,https:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html,2022年10月25日;國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室:《中國人口普查年鑒-2020》,中國統計出版社2022年版第1920頁。凸顯了保護耕地對于維護中國國家安全的極端重要性。為了加強耕地保護,國家實行了嚴格的土地用途管制制度。放開農村戶籍準入容易誘使城鎮居民為了獲得農村宅基地而遷往農村,特別是城郊農村地區。根據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中關于農村集體經濟組織成員身份認定的規定,戶籍關系是認定農村集體組織成員資格的主要依據。一旦城市居民將戶籍身份轉變為農村居民,他便有權申請農村宅基地或購買農村住房,從而規避了“農村住宅不得向城鎮居民出售”“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等政策限制。這樣,因農村戶籍管制放松而遷入的外來人口可能導致農村宅基地需求的大量增加,從而加劇農地非農化風險。

第二,農村戶籍改革可能導致轉移就業農民面臨生計風險。人均耕地資源過少是中國農民收入偏低的根本原因。在家庭小規模農業生產基礎上實現農業農村現代化是不可能的,大規模減少農民數量是加快推進中國農業農村現代化的基本前提。一方面,減少農民、提高農村人均耕地面積是提高農業生產效率的基礎;另一方面,提高農業經營者生產規模也有利于推進農業新技術應用,從而促進農業產業升級和農業經營效益的提高。當然,實現農業農村現代化僅僅依靠留在農村的農民是不行的,還必須通過深化城鄉融合,在大多數農民退出農村的基礎上,“引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農業農村流動”(韓長賦,2017)。轉移就業農民退出農地權益有利于提高未轉移農民的務農收入,從而強化務農農民的生計安全保障。但對于退出者而言,他們在城市的就業有可能因經濟形勢波動、年齡增長、經營虧損等面臨失業或破產的風險。在目前城鄉居民社會保障水平偏低的情況下,失業就意味著難以維持在城市的基本生活需要。這時,那些退出農村的原農村居民可能遭遇“城市沒收入,農村回不去”的尷尬局面。

第三,農村戶籍改革與農村集體產權封閉性之間的矛盾。在農村集體所有制下,農村土地和其他集體資產為農村集體經濟組織所有。由于農民集體所有的土地總量相對固定,其人均土地資源取決于該集體經濟組織成員規模的大小。農村戶籍制度改革后,隨著外來人口的遷入,人均集體土地面積和集體資產數量便會隨之減少。同時,國家支農補貼按照農戶所承包的土地數量進行發放,人均耕地面積將直接影響農戶領取國家補貼的收益。即使這些新成員尚沒有分到承包地,他們也享有對集體新增耕地或他人退出耕地的優先承包權,并有權無償申請宅基地,從而危害現有成員的既得利益。因此,出于保護本集體組織成員利益的考慮,農民及其所在的農民集體一般都會反對外部人員的遷入,從而形成農村集體產權的封閉性特征。隨著國家取消農業稅并不斷提高種糧補貼、農資補貼等財政支農力度,農村耕地的經濟價值日益凸顯,進一步強化了農村集體產權的封閉性。如果不能破除農村集體產權的封閉特性,即使農村戶籍改革允許外來人口遷入,也會因農民集體不愿接納新成員而收效甚微,甚至可能引發新的社會矛盾和沖突。

三、 “自主退出”與“職業化準入”化解農村戶籍改革困境的機理分析

推進城鄉融合發展客觀上要求改革農村戶籍制度,但改革措施必須充分考慮并有效應對農地非農化風險、農民退出農村后的生計風險以及戶籍改革與農村集體產權封閉性之間的矛盾。改革需要平衡農村發展的客觀要求與改革風險的可控性,既不能不顧國家糧食安全風險而全面放開農村戶籍準入,也不能因為對退出農民生計安全的過度擔憂而阻撓戶籍改革的進程。基于這一原則,本文提出農民“自主退出”和外來人口“職業化準入”的改革框架以破解農村戶籍改革面臨的困境。所謂“自主退出”是指轉移就業農民根據自身和家庭成員在城市就業和生活的狀況,綜合考慮居住條件、收入水平、發展機遇、職業風險、社會保障等多方面因素,自主決定退出農村,轉讓住宅所有權、宅基地使用權和農地承包經營權。“自主退出”強調的是尊重農民基于自身理性所做出的自主選擇,政府則為其提供相應的政策支持和制度保障。所謂“職業化準入”是指農村集體經濟組織成員以外的人員通過受讓一定規模的農地承包權而成為職業農民,在至少一戶農民退出農村的基礎上,取得農村戶籍準入資格并成為農村集體經濟組織成員的過程。“自主退出”和“職業化準入”是相輔相成的關系,沒有“自主退出”的農地和宅基地資源,“職業化準入”便失去了得以實施的基礎。通過“自主退出”和“職業化準入”建立農民退出農村和外來人員進入農村的制度性通道,不僅為城鄉要素雙向流動和城鄉融合發展奠定了制度基礎,也為破解農村戶籍改革困境提供了創新性的解決方案。

1. 有利于弱化轉移就業農民退出農村后的生計風險

轉移就業農民市民化是城市化進程的自然現象。在轉移就業農民市民化進程中,難免會有部分農民因各種原因而失業,需要重新返回農村務農。然而,為農民提供一條城市化失敗后的退路,并不意味著要為每一位農村轉移就業者保留其宅基地和承包地。一方面,絕大多數農村轉移就業者能夠順利完成市民化進程;另一方面,限制農民有償退出農地和住房權利既不利于農業和農村的可持續發展,也嚴重阻滯城市化進程。通過“自主退出”與“職業化準入”開展農村戶籍制度改革可以從以下三個方面弱化農民退出后的生計風險。一是自主退出促使轉移就業農民審慎做出退出抉擇。賦予農民“自主退出”的權利,就是把是否退出農村的決定權交給轉移就業的農民自己。一般來說,農民在退出農村時會表現出較強的風險規避傾向,而生計資本的改善有利于提升農民的退出意愿(鄺佛緣和陳美球,2021)。農戶面對退出后可能的生計風險,會根據自身理性對退出后的期望收益作出相應的行為決策(張婷等,2016)。研究表明,農民不僅具有配置資源的理性能力,也有適應現代市場條件的理性潛力(秦小紅,2016)。雖然“自主退出”并不能保證退出后的農民完全免于生計風險,但基于農民普遍較高的風險意識,其退出風險會保持在極低的水平。二是“職業化準入”能夠使轉移就業農民獲得更高水平的利益補償,從而為其適應城市生活提供更充分的資金支持。“職業化準入”為農民轉讓農地承包經營權和出售住房提供了除本集體經濟組織成員之外的選擇,為建立農地承包權和農村住房的市場價格形成機制奠定了基礎,必將極大地提高農民退出農地承包經營權和農村住房的收益。三是“職業化準入”為轉移就業農民在城市發展失敗后重返農村提供了一條退路。一旦農民在城市發展失敗,他仍可以通過“職業化準入”的方式重新獲得農地承包權、農村戶籍和農村集體經濟組織成員資格,重新從事農業生產。當然,政府和社會還可以通過社會保障和技能培訓等途徑為這些面臨生計風險的退出農戶提供就業和生活支持,幫助轉移就業農民提升就業技能,獲得和城市居民平等的就業和發展機會。

2. 有利于降低農地非農化風險

作為擁有14億人口的大國,中國糧食安全不能寄希望于國際貿易。習近平總書記指出:“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”(中共中央黨史和文獻研究院,2019)。中國耕地面積僅占世界耕地面積的7%,卻要養活世界近五分之一的人口,糧食安全形勢不容樂觀。在這種情況下,避免農地非農化就成為確保中國糧食安全的根本途徑。目前,城市規模擴張和農村宅基地面積不斷擴大是農地非農化的主要威脅。由于中國仍處于城市化快速發展進程中,城市規模擴張在城市化完成之前仍難以避免,這就需要探索在農村人口城市化進程中如何逐步減少宅基地對耕地的占用,從而實現耕地總量的基本穩定。農村戶籍制度改革不可避免地會產生新進人口的宅基地需求問題,進而增加農村建設用地需求。以“職業化準入”推進農村戶籍改革能夠從總體上限制遷入農村的人口規模,從而能夠有效抑制農地非農化風險。“職業化準入”要求擬遷移人口在遷入之前先通過獲得一定規模的農地承包權成為職業農民,并在至少一戶農村居民退出農村的前提下獲得戶籍準入資格。相對于第二、三產業的就業收入,農業經營的效益偏低,只有那些具備農業專業知識和經營技能并期待通過農業經營獲得較高收入的城鎮居民才會有意愿回鄉務農。因此,僅僅獲得戶均耕地規模不足以激勵城鎮居民進入農村。只有當他們有機會取得較大規模的農地,他們才會進入農村并投資于農業經營。這樣,新居民的進入必然意味著更多原農村居民從農村退出。只要國家繼續實施農村居民“一戶一宅”原則,并且停止新增農村宅基地審批,農村新居民取得住房和宅基地使用權只能通過農戶間轉讓、交易等方式,那么,新居民的進入不僅能夠為農民提供住房和宅基地退出的新途徑,促進轉移就業農民從農村退出的進程,還有助于減少農村宅基地的占用規模。

3. 有助于化解戶籍改革與農村集體產權封閉性之間的矛盾

農民人均集體資源占有量與其所在集體資源總量成正比,與農村集體經濟組織成員數量成反比。出于自利動機,農村集體經濟組織及其成員一般都會反對新成員的進入而對成員退出持支持態度,這種狀況形成了農村集體產權的封閉性。“職業化準入”通過市場手段為外來人員提供了一條進入集體經濟組織的途徑,既有助于沖破農村集體產權的封閉性,也借助利益機制有效化解了戶籍改革與農村集體產權封閉性之間的矛盾。一方面,“職業化準入”并不是外部成員無償獲得農村集體經濟組織資產的相關權利,而是通過市場交易獲得農地承包權、住房所有權、宅基地使用權和集體經營性資產的收益分配權。中國《農村土地承包法》規定,土地承包經營權流轉時,在同等條件下,本集體經濟組織成員較本集體經濟組織以外的人享有優先權。這種規定同樣適用于農戶退出農村時農地承包權、宅基地使用權等財產權利轉讓時的情景。這樣,外來人口通過受讓農地承包權獲得進入農村集體的資格需要付出更高的市場價格,原集體經濟組織成員則能夠從交易中獲得更高的收益。另一方面,作為交易第三方的集體經濟組織其他成員也能夠從該交易中獲益。首先,外來人口通過市場交易方式獲得農地、住房等權益,從事實上構建起農地承包權、農村住房所有權和宅基地使用權的市場交易機制,不僅會顯著提高該農民集體的土地和住房資產價格,也有利于提高該集體成員流轉土地或退出農村時的資產收益。其次,外來人口作為職業農民進入農村,從經濟角度考慮,他們會受讓遠大于戶均經營規模的耕地,這就意味著退出農村集體經濟組織的人口會遠多于進入的人口,對于仍留在農村集體經濟組織的成員而言也是有益的。最后,這些通過“職業化準入”進入農村的新農戶不僅經營規模更大,而且會帶來新的耕作技術和管理方法,這些技術應用產生的“溢出效應”和“示范效應”能給其他農戶帶來收益的提升。可見,以“職業化準入”推進農村戶籍制度改革不僅能夠破解農村集體產權的封閉性,而且能夠促進農村經濟的轉型發展,從而贏得農村集體經濟組織及其成員的歡迎。

四、 以“自主退出”與“職業化準入”推進農村戶籍改革的政策選擇

科學推進農村戶籍制度改革,打破阻礙城鄉要素流動的“保護性阻隔”,是實現城鄉要素流通與城鄉融合發展的關鍵環節。農村戶籍制度改革之難并不在于戶籍制度改革本身,而是改革將導致附著于戶籍制度之上的權利和利益格局發生重大變化,進而導致既得利益團體的強烈抵制。只有妥善處理好與戶籍制度改革相關的利益矛盾與沖突,戶籍制度改革才能順利推進。基于改革本身的復雜性和推進城鄉融合發展的現實需要,深化以“自主退出”與“職業化準入”為特征的農村戶籍制度改革,要求進一步完善戶籍制度改革的相關配套措施,持續強化對改革的政策支持和制度保障。

1. 加快農村土地和住房確權頒證,奠定農村不動產交易的產權基礎

農村集體土地與農民住房確權頒證是保障農民合法權益、穩定農民經營預期、激發農民保護耕地和集約用地積極性的重要制度安排,也為農民開展土地流轉、承包權出讓、抵押貸款等活動提供了基本憑證。推進農村戶籍制度改革要求建立農地承包權和農村住房轉讓的市場交易機制,更離不開明晰的農村土地和住房產權體系的支持。中國自2013起開始啟動農村耕地和宅基地確權工作,目前已持續十年時間。但這項工作在各地的進展差異較大,一些地方已基本完成確權工作,還有一些地方尚在進行中。由于中國尚未建立耕地承包權和宅基地使用權市場交易的制度基礎,農地承包經營權和農村住房產權的權屬證明并不具有顯著的市場價值,導致農民對于耕地和住房的權屬登記并不熱心。對于地方政府而言,開展權籍調查、確權登記、頒發證書等活動不僅意味著巨大的人力物力投入,還要處理一戶多宅、土地四至不清等諸多問題,在沒有強制性要求的情況下地方政府同樣缺乏對農村集體產權和農村住宅開展確權登記的意愿。為了順利實施農村戶籍制度改革和促進城鄉要素的雙向流動,地方政府應設定工作時限,盡快完成農村集體土地與農民住房的確權頒證工作。在土地和住房確權的基礎上,逐步建立和完善農村產權交易的制度規范。

2. 建立適應“自主退出”與“職業化準入”的市場交易機制

“自主退出”要求退出農戶轉讓其農地承包經營權和農村住房,而“職業化準入”則要求獲得農地承包經營權和農村住房權利。建立農地承包經營權和農村住房的市場交易機制就是通過市場化方式實現農村不動產權的交易。城鎮居民通過“職業化準入”途徑進入農村,意味著賦予那些有志于投身農業及其他涉農產業發展的城鎮居民取得該集體經濟組織成員身份,獲得在農村安家和創業的基本條件和權利,包括獲得住房、從事農業生產的耕地以及從事糧食加工、鄉村旅游、鄉村康養產業、觀光農業等涉農產業所需要的經營性建設用地等。政府應制定農地承包權和農村住房交易的規則并成立相應的權屬交易機構,以確保原集體成員在同等條件下的優先購買權,履行新成員購買宅基地使用權和農村住宅的資格認定、權屬交易等法定程序職責,并在這一過程中有效保障農村集體經濟組織的監督和管理職權。為了避免通過同一農地承包權的反復交易導致新成員的不斷進入和原成員的不斷退出,應同時規定農村集體新成員轉讓農地承包權時必須同時退出農村住宅和宅基地使用權,否則,不得交易。隨著鄉村振興戰略的實施,鄉村涉農產業發展對鄉村經營性建設用地的需求將持續增長。為了滿足不斷增長的農村經營性建設用地需求,國家應在禁止農用地轉為農村經營性建設用地的同時,允許農村集體經濟組織根據鄉村發展規劃,向地方政府申請將其回購的宅基地轉變為農村經營性建設用地。與農村宅基地的交易主體不同,農村經營性建設用地的出讓主體只能是農村集體經濟組織,其出讓收入也將成為未來大部分農村集體經濟組織的重要收入來源。2014年12月,中央在《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中提出開展集體經營性建設用地入市試點,探索建立同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度,但至今尚未出臺農村集體經營性建設用地入市的具體辦法。農村集體經濟組織可參照國有土地入市辦法,按照招標、拍賣、掛牌或協議等形式確定集體經營性建設用地使用者。該土地使用者在支付用地價款并繳納相關稅費后,可向相關政府部門依法申請辦理不動產登記。國家應出臺相關政策,明確在農村集體經營性建設用地入市過程中,農村集體經濟組織、政府國土資源管理部門、不動產交易平臺等機構各自承擔的職能。

3. 建立國家對農村土地發展權的回購制度

隨著城市化進程的逐步推進,越來越多的農村轉移就業人員在城鎮工作、生活,農村地區普遍出現住宅空置現象,造成巨大的資源浪費。對于農村轉移就業者而言,耕地可以通過流轉獲得一定收益,住宅卻只能在農村閑置。雖然國家鼓勵轉移就業人員將承包地和宅基地交回集體并獲得合理補償,但中國農村集體經濟組織普遍沒有可用于補償的集體資產,交回承包地和宅基地往往意味著無償放棄所擁有的財產權利,這就導致農村轉移就業人員寧愿讓住房和宅基地空置,也不愿交回集體。通過建立“職業化準入”的市場交易機制,為原集體經濟組織成員提供了一條通過市場交易退出農村住房和宅基地的渠道。但由于在未來相當長的一段時期內,獲準進入農村的人口將遠低于有意從農村退出的人口,在“一戶一宅”原則下自然會有相當多退出農村的農戶住宅和宅基地難以通過市場交易途徑找到新的買家。對于那些具有較多集體資產的農村集體經濟組織而言,可以通過有償收回這些農戶退出的宅基地,并申請將其轉變為農村集體經營性建設用地以壯大集體經濟實力。而對于絕大多數沒有集體經營性資產的農民集體而言,就需要建立國家對農村土地發展權的回購制度,一方面促進農村轉移就業人口退出農村,另一方面有利于從根本上減少農村建設用地總量。國家回購農村土地發展權的實質是收回農村宅基地的建設權,即將農村建設用地轉變為農業用地。國家可以設立農村土地發展權回購專項基金,重點支持中西部農村土地發展權回購。發展權回購后的宅基地交由農村集體經濟組織復耕為耕地,其流轉收益可用于壯大農村集體經濟組織的資產規模。

4. 強化農村集體經濟組織在農村經濟生活中的主導地位

承包期的延長和農業稅費的取消使農村集體經濟組織的土地權能受到嚴格約束和限制,也使其失去了收取集體公積金、公益金的權力。除了行使發包土地、監督承包方土地經營行為、制止承包方土地違法行為等管理職能之外,農村集體經濟組織基本喪失了經營集體資產的經濟職能。在農村集體經濟組織權能不斷弱化的形勢下,對農村戶籍制度改革的一個主要擔憂是,外來人口加入農村集體經濟組織,可能破壞其整體性和凝聚力,進而損害農村集體經濟組織在農村經濟生活中的主導地位。習近平總書記在2017年中央農村工作會議上的講話中指出:“農村改革不論怎么改,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了” (中共中央黨史和文獻研究院,2019)。農村戶籍制度改革通過“職業化準入”引入外部人員,只是改變了農村集體經濟組織成員的構成,并不會改變農村集體經濟組織的法律地位,也沒有改變農村集體經濟組織作為發包人對集體土地和集體資產的監督與管理權力。相反,改革要求農村集體經濟組織充分發揮其作為農村土地所有者的規劃、管理和經營職能,在引導農民退出、引進農村產業發展人才、出讓集體經營性建設用地、運營集體資產等方面發揮重要功能。這就需要激活農村集體經濟組織的經濟和社會角色,強化農村集體經濟組織在農村經濟生活中的主導地位。首先,農村集體經濟組織需要鼓勵轉移就業人員退出農村住宅和農地承包經營權。一方面通過市場途徑使退出農村的農戶獲得農地退出收益;另一方面,通過引入購買方或通過回購方式解決農村住房難以交易的困境。其次,農村集體經濟組織需要根據本地的自然條件和區位優勢,制定本集體產業轉型發展規劃,并根據規劃引進具有較強經濟實力、科技能力和經營能力的農業技術人才和農業經營實體,以順應發展智慧農業、綠色農業、循環農業的發展趨勢,推動本集體的農業產業轉型升級,并帶動本集體經濟組織成員提高農業生產技能和農業經營效益。最后,農村集體經濟組織通過“回購”宅基地、將退出的宅基地申請轉為集體經營性建設用地、出讓集體經營性建設用地、管理和運營集體資產等方式不斷擴大集體資產規模,提高自身公共服務供給能力,逐步實現本集體成員共同富裕的目標。

五、 進一步的討論

在百年大變局來臨之際,中國城市化發展和城鄉關系也正處于歷史性關鍵轉折時期。經過工業化的快速發展和城市化的加速推進,大多數農村中青年勞動力進入城市成為沒有城市戶籍的新市民。而在農村,耕地流轉規模已超過總耕地面積一半以上,促進了農戶農業經營規模的提升,但老人農業和兼職農業仍是主流的農業經營模式,農村社區空心化和農業經營粗放化趨勢仍在快速發展。在鄉村振興背景下,國家持續加大對鄉村基礎設施和公共服務的支持力度,但并未從根本上改變城市繁榮與鄉村衰落的基本格局。落實鄉村振興戰略,必須扭轉鄉村資源向城市單向流動的狀況,建立城鄉融合發展的新格局,這已成為學術界和實踐界的基本共識。但在推動城市人才、資金、技術向農村流動的過程中,是否會出現資本擠出農民、農村集體經濟組織解體等問題,也引起人們的關注。因此,有必要進一步探討以下問題:誰是未來農業經營者?戶籍制度改革將會怎樣影響農村集體經濟組織?未來城鄉關系應如何發展?

1. 誰是未來的農民?

由于學習能力、經營能力所限以及農業收入占比較低等原因,老人農業和兼職農業難以支撐中國農業現代化發展的宏偉藍圖。實現農業發展、農民增收、農村繁榮的目標,既要面對農村人均耕地面積狹小的現實約束,又要解決農業生產條件和生產技術落后的發展困境,客觀上要求走一條適度規模經營的現代農業道路。近年來,中國鼓勵耕地流轉,農戶經營規模得到較大提升,但耕地租金也給農業經營戶帶來沉重負擔。實現轉移就業農民從農村有序退出已成為實現農業現代化的必然要求(楚德江,2011)。實際上,中國農民并不缺乏退出農村的途徑,但在城市戶籍與福利脫鉤之后,多數農民已不愿意為獲得城市戶籍而放棄農村權益。在國家出臺農地承包權長期穩定和禁止把退出宅基地、承包地作為農民進城落戶條件等政策之后,農民在城市落戶之后仍有權保留宅基地使用權和農地承包經營權,這就導致目前有相當多的城鎮居民仍擁有農村住宅和農地承包權。雖然國家提倡進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地和轉讓土地承包經營權,但是,農民出售農村住宅和轉讓土地承包經營權均被限制在集體經濟組織成員內部進行。一方面,中國禁止城鎮居民購買農村住宅,而農村居民購買住宅則會導致一戶多宅現象,需退出一處宅基地。另一方面,《中華人民共和國農村土地承包法》和中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》均規定,對于進城落戶的農戶,轉讓家庭承包地應在本集體經濟組織內進行,且需經農村集體經濟組織等發包方同意,或者將承包地交回發包方。在這種情況下,進城落戶的農戶不能從退出農村住房和農地承包經營權中獲得足夠補償,從而普遍選擇住房空置并將農地經營權流轉以獲得租金收益。這也是近年來農村人口急劇減少而農村宅基地占地面積仍在增加的根本原因。

可以預見,在現行政策背景下,未來會有數以億計的轉移就業“城市居民”保留其在農村的戶籍、住宅和農地。他們中的大多數已完全融入城市,卻仍是農村集體經濟組織成員,并每年從農村獲取農地租金,成為“在外地主”。那些仍留在農村收入更低的農業經營者每年卻要為那些收入更高的“城市居民”繳納租金以獲得耕種農地的權利,導致農業收益仍在源源不斷地流向城市。同時,農業生產的低收益使得租種較多耕地才能滿足家庭基本需要,而在老人農業、兼職農業和租地農業背景下,農地的規模化經營必然形成農業生產的短期經營和粗放經營特征。顯然,目前中國的農業經營者群體難以勝任持續推進農業農村發展的需要,鄉村振興要求培養一批熱愛農村、精通農業的職業農民隊伍。職業農民隊伍發展壯大的前提是農業經營者能夠獲得與城鎮就業者大致相等的收入水平,這就要求從多方面提高農業經營收入。一是減少乃至消除農業經營者繳納的耕地租金;二是農業經營者能夠獲得適度規模經營的耕地資源;三是在提高農產品品質的基礎上持續提高農產品市場價格和經營收益。第一點和第二點都需要建立在轉移就業農民徹底退出農村的基礎上。第三點則要求通過農業綠色轉型基礎上的農產品價格提升持續提高農業收入。要實現這三點,不僅需要相關人才的培養和引進、農業技術的研發和推廣、農業生產條件的改進和完善,還需要農業生產過程的高效管理、農產品品牌的培育和塑造、農產品品質檢測和管理體系的健全,等等。因此,建設職業農民隊伍不僅需要推進轉移就業農民退出農村,還需要培養一大批熱愛農村、精通技術、擅長管理的農業經營者,并通過這批人帶動全體農業經營者走向現代綠色農業發展的道路。由于農村相對落后,能夠并愿意帶領農村和農業發展的這批人中的大多數肯定是來自長期生活于農村的農業大戶、返鄉農民工和農村籍畢業大學生等,但也應積極吸引那些有志于從事農業生產的城市技術人才,特別是農學專業畢業生,到農村支持鄉村產業發展,并為他們扎根農村提供制度條件和資源。

2. “自主退出”與“職業化準入”會對農村集體經濟組織造成哪些影響?

2022年12月27日,全國人大常委會首次審議的《農村集體經濟組織法(草案)》中將農村集體經濟組織界定為“以土地集體所有為基礎,依法代表成員集體行使所有權,實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的地區性經濟組織”。農村集體經濟組織所擁有的土地、公用設施、經營性資產等集體財產為農村集體經濟組織成員集體所有。這種集體所有是一種特殊形式的共同共有,集體經濟組織成員個人并不擁有集體財產的所有權,只能和其他成員一起以集體的名義共享所有權。雖然集體經濟組織成員享有集體財產的收益分配權,但成員之間在共有關系中不分份額。因此,集體財產不得分割到成員個人。集體經濟組織成員死亡,其作為集體經濟組織成員的資格自動喪失,其他人無權繼承。集體經濟組織成員退出集體,也無權要求分割集體財產。農村集體經濟組織的成員構成會因出生、死亡、嫁娶等發生變化,但成員變化并不會影響集體財產總量,也不會影響農村集體經濟組織對集體財產的所有權。由于農民只能隸屬于某一個農村集體經濟組織,在婚嫁過程中某成員從一個農村集體經濟組織退出后加入另一個農村集體經濟組織,并不能從原集體經濟組織獲得補償,農村集體經濟組織之間也無需轉移任何資產。正因為如此,農戶從農村“自主退出”,其放棄作為農村集體經濟組織成員所擁有的收益分配權難以從集體經濟組織那里獲得補償,導致在城鎮就業的原農村居民不愿意放棄農村宅基地使用權和土地承包經營權。“職業化準入”為那些有意“自主退出”的農戶獲得相應補償提供了機遇,從而有利于促進農戶“自主退出”農村的進程。由于外來人口的“職業化準入”至少伴隨著一戶農村居民的“自主退出”,并不會增加農村集體經濟組織成員總數,也不會對其他原集體經濟組織成員帶來實質性的不利影響。

“職業化準入”在農村集體經濟組織經營性資產的收益分配上可能會存在潛在沖突,新成員的加入也可能存在文化融入問題。部分沿海發達地區的農村集體經濟組織擁有較多的經營性資產,原農村集體經濟組織成員出于擔心外來人口分享該經營性資產的收益分配,對外來人口加入本集體經濟組織持強烈的排斥態度。中共中央、國務院在《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出“有序推進經營性資產股份合作制改革”,認為“農村集體經營性資產的股份合作制改革,只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主,是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”。一些地方探索了“量化到人、確權到戶、戶內共享、長久不變”的股權改革模式,從而把特定時期集體經營性資產的收益分配權固定化,導致了部分農村集體經濟組織成員無法參與集體經營性資產收益分配的不公平現象(高飛,2023)。但對于宅基地等非經營性資產,該意見明確規定“不宜折股量化到戶”。“折股到戶、長久不變”違背了農村集體經濟組織財產由組織成員集體所有的原則,忽視了集體經濟組織成員自然變動的客觀事實。隨著時間的推移,必然造成農村集體經濟組織資產收益分配完全與集體組織成員身份相脫離,從而虛化了農村集體所有權。在這種股權改革條件下,通過“職業化準入”的農村集體經濟組織新成員無法享有集體經營性資產的收益分配,除非該成員同時受讓了退出農戶的經營性資產股份份額。因篇幅限制,此處不再詳細分析農村集體經濟組織經營性資產股份制改革問題。但可以看出,“職業化準入”的新成員在分享農村集體經濟組織經營性資產的收益分配中仍存在一些阻力,但不難找到解決路徑,比如通過設置“集體股”或在某些條件下受讓股份份額等。至于文化沖突問題,由于“職業化準入”的人員均對農業文化有著堅定的信念,致力于推動農業和農村發展,其在利益追求和價值目標方面均與當地農民存在共性,因此,彼此間的文化差異并不會形成真正的文化沖突。一方面,經過長期的城鄉交融,城鄉之間的文化差異已逐步縮小;另一方面,“職業化準入”的新村民加入集體不會給原集體經濟組織成員造成任何損失,相反,其帶來的生產技術和管理經驗通過溢出效應能夠給周邊居民特別是本集體經濟組織成員帶來較高的經濟增長效益,這也是農業生產不同于工業生產的重要特點。“職業化準入”后,這種新舊村民間互利機制的建立也必將促進新村民的文化融入。可見,“自主退出”和“職業化準入”只是部分改變了農村集體經濟組織成員的構成,但這種改變并不會影響農村集體經濟組織的集體財產所有權,也不會對農村集體經濟組織的經濟利益和組織穩定造成任何損害。

3. 戶籍改革與未來城鄉關系展望

長期以來,戶籍既是識別城鄉身份的基本標簽,也是確定農村集體經濟組織成員資格的首要標準。隨著城市戶籍與其福利體系的剝離,城市戶籍已逐步失去其作為資源分配依據的價值。而隨著農地承包期的延長和農地承包關系的穩定,農村集體經濟組織的農地所有者權益和對農地資源的分配功能顯著弱化。基于農村戶籍所獲得的農村集體經濟組織成員資格與農地資源的分配資格雖然仍存在法律上的關聯,但已形成事實上的嚴重割裂。具體表現在:大量退出農村集體經濟組織的原組織成員仍保留農村住宅和農地承包經營權,而農村集體經濟組織的新增成員卻沒有機會承包集體土地。這些進城落戶的原組織成員以及眾多戶籍仍在農村但已經在城市穩定就業的“農民”之所以不愿意退出農村宅基地和承包地,關鍵在于農地承包權只能轉讓給本集體經濟組織成員或者將承包地交回發包方,導致退出農地承包經營權難以獲得公允的回報。結果是,不再從事農業生產的原農村居民因不能得到充分補償而不愿放棄農地權益,有意從事農業生產的城市居民又因戶籍身份無法獲得農地承包經營權和宅基地使用權,難以扎根農村。

目前,農村集體經濟組織成員資格仍與農村戶籍緊密捆綁。《農村集體經濟組織法(草案)》將農村集體經濟組織成員界定為:戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系,以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農村居民。因此,只有改革農村戶籍制度才能為城鎮農業人才獲得農村集體經濟組織成員資格提供一條穩妥的制度途徑。農村戶籍制度改革是否會對鄉村社會造成巨大沖擊并從根本上改變城鄉關系結構呢?通過“職業化準入”方式改革農村戶籍制度以受讓一定規模的農地承包權為前提,它不同于租種土地,而是伴隨著至少一戶村民從農村退出,因此,這個過程必然是緩慢的和漸進的。建立城市人口進入農村的渠道,不是為了讓城市居民獲得農地資源,更不是讓城市工商資本搶奪農村的土地資源,而是旨在讓真正的農業生產者回歸農村,讓城鎮就業者融入城市,形成城鄉之間雙向的人口流動,而不是像目前這樣,僅僅根據其原有的戶籍身份建立農村土地與特定人口之間的永久性關系。把農村集體經濟組織財產(主要是土地)固定給特定時期的農民群體,完全不考慮人口流動和職業分化的現實要求,不僅不符合農村集體所有制的內在要求,也不利于農村集體經濟組織的健康發展。吸引城市人才、資金、技術進入農村,目的在于通過這些人才、資金和技術推動農業轉型升級和適度規模化經營,提高農業品質和效益,促進農產品深加工和鄉村旅游產業、康養產業發展,激發農村發展活力。農村建設的主體將始終是農民,農村的希望在于培育一大批懂技術、會管理、懂經營的職業農民隊伍。未來城鄉之間應形成資源雙向流動、優勢互補、相互促進的關系,不存在城市取代鄉村,或者鄉村消亡的問題。