明確參與邊界是慈善組織參與應急治理的關鍵

☉ 陳斌

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過關于修改慈善法的決定，其中亮點之一即增設應急慈善專章，系統規范重大突發事件應對中的慈善活動。重大突發事件的復雜性與不確定性，要求包括慈善組織在內的多元主體共同參與治理，而合作共治的前提是明確各參與主體的邊界。

宏觀層面：明確政府與慈善組織的參與邊界

在應對重大突發事件中，堅持政府主導、社會參與的方針是我國現行政策法規中的規定，亦是國際社會通行的做法，即政府是應急治理的主導力量和首要責任者，慈善力量在其中扮演的是補充性角色。在明確兩者定位的基礎之上，實現政府資源與慈善資源相互整合，進而提升應急治理的效果。

在支持慈善組織參與應急治理中，政府的職責主要包括以下幾個方面：一是制定專項慈善應急預案，建立慈善組織參與重大突發事件的引導機制。這個預案需具體且具有操作性，比如需明確多少人口、多大范圍啟動什么級別的響應機制，每個響應級別需要什么樣的專業慈善組織，其應承擔何種任務，等等。二是建立政府與慈善組織之間的應急協調機制，在堅持政府主導的原則下厘清其責任邊界，重在為慈善組織參與應急治理提供服務。比如，政府需建立一個應急救援慈善組織數據庫，了解不同慈善組織的專長，并且在平時加強與這些慈善組織的互動與交流，建立日常聯系機制，這樣才能真正引導慈善力量有序參與應急救災。三是及時提供需求信息，健全慈善信息共享機制。建立科學合理的慈善信息共享機制、健全完善的慈善供需信息共享平臺，是避免慈善資源利用上的“旱澇不均”，實現資源有序配置的基本條件。為此，有必要通過當地主管部門提供“需求清單”，來建立統一的接收捐贈與需求信息平臺，并充分利用大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈等信息技術優勢，據需分配善款善物，提高慈善資源的使用效率。四是為捐贈款物的及時分配與送達提供支持。新修改的慈善法規定：“縣級以上人民政府及其有關部門應當為捐贈款物分配送達提供便利條件。鄉級人民政府、街道辦事處和村民委員會、居民委員會，應當為捐贈款物分配送達、信息統計等提供力所能及的幫助。”

慈善組織在重大突發事件應對中的職能，主要體現在以下三個層面：一是募集款物，提供資金與物資支持。根據民政部歷年統計公報發布的數據顯示，凡是有重大災難的年份，我國的慈善捐贈均會顯著增加。比如，2008年汶川地震社會各界捐贈款物達到738億元，且個人捐贈首次超過了企業捐贈；2020年新冠疫情暴發之時，全國各級慈善組織、紅十字會共接受捐款419.94億元，物資10.94億件（截至2020年4月23日）。二是招募志愿者，彌補人力資源不足。根據國務院新聞辦公室發布的《中國的減災行動》白皮書顯示，汶川地震后，深入災區的國內外志愿者達300萬人以上，在后方參與抗震救災的志愿者人數達1000萬以上。國務院新聞辦公室發布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，截至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，志愿服務項目超過46萬個，記錄志愿服務時間超過2.9億小時。三是針對特定人群實施專項慈善項目。比如，湖北省慈善總會針對基層一線從事疫情防控工作的人員（如公安民警、社區工作者、公益人士、民政服務機構人員等）以及感染新冠肺炎和因感染新冠肺炎去世的困難群眾，設立了“疫情防控關愛計劃項目”；深圳市恒暉公益基金會針對疫情期間不幸犧牲的抗疫英雄設立了“傳薪計劃”項目，為其子女提供長期的教育資金和公益陪伴關懷。武漢市慈善總會則實施了“愛滿江城”慈善項目，通過慈善組織募集資金，組織社會工作者提供專業心理疏導服務，對新冠肺炎病亡者家屬、新冠肺炎康復患者家庭、受疫情影響的特殊困難家庭、一線社區工作者及醫護人員家庭等重點人群開展心理疏導，緩解其心理問題。

中觀層面：明確不同類型慈善組織的參與邊界

根據慈善組織在應急治理中的分工與功能定位，可將其劃分為介入型慈善組織、協調型慈善組織和資助型慈善組織等三種類型，不同類型的慈善組織在突發事件應對中的職責不一。

介入型慈善組織，是指直接參與應急救援或災后重建，直接為受災群體提供救助服務的慈善組織。對于深入突發事件一線的介入型慈善組織來說，需在進行需求評估的基礎上開展款物募集、志愿者招募、慈善服務供給等活動，同時亦需注重資源整合，并根據災情的變化及時調整自己的關注點，在突發事件后期注重受災群眾的安置與心理撫慰等工作。

協調型慈善組織，是指以介入型慈善組織為主要服務對象，通過信息共享、平臺搭建等方式協調應急治理中不同主體之間關系的慈善組織。對于協調型慈善組織而言，其主要職責是在突發事件中負責平臺搭建、信息搜集與共享，協調不同類型慈善組織在應急治理不同階段有序參與，進而提升應急治理的效率。在應急救援過程中，參與救災的慈善組織眾多，政府難以與每一個慈善組織進行對接，否則溝通協調的成本太高。因此，需發揮協調型慈善組織的積極作用，加強慈善組織之間的合作，建立統一的聯動機制，互通有無、相互協調，以此確保慈善活動有序與高效運作。

資助型慈善組織，是指通過資助介入型或協調型慈善組織間接參與的慈善組織。對于資助型慈善組織而言，其并不直接深入一線參與應對突發事件，主要是根據突發事件的需求開展款物募集，然后根據具體需求將資源分配給介入型或協調型慈善組織進行具體運作，同時對款物的使用進行全過程管理。資助型慈善組織往往是通過設立慈善項目的形式來進行資助。

微觀層面：明確慈善組織在應急治理不同階段的參與邊界

當前，我國慈善組織往往擅長于常態下的慈善項目開發，對于非常態下的應急救援項目開發與服務能力較為欠缺，大量慈善組織集中在緊急救援階段進行款物募集，而到災后恢復與重建階段需要慈善力量支持時，卻少有慈善組織參與。突發事件通常包括發生、暴發、控制、后續支持等多個階段，相應的應對活動則包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等全過程，而慈善組織在不同階段均能發揮相應作用。

在預防與應急準備階段，慈善組織可參與應急預案設計、應急資源籌措、應急宣傳與培訓等活動；在監測與預警階段，慈善組織可發揮信息監測、風險研判、不良信息上報與預警等功能；在應急處置與救援階段，慈善組織可以從事緊急救助、風險評估、應急協調與信息管理等活動；在事后恢復與重建階段，慈善組織可以介入效果評估、災區重建、社會融入等活動。

綜上所述，慈善組織參與應急治理不僅需要明確政府與慈善組織的參與邊界，亦需明確不同類型慈善組織以及慈善組織在應急治理不同階段的參與職責，唯其如此，才能真正實現慈善力量有序參與并提升應急治理的效率。