省域副中心，新的增長極

張燕　孫庭陽

什么是省域副中心城市？

“如果把一個省比作一個班級，省會城市是班長，副中心就是副班長，副班長要協助班長帶動周邊城市發展。”作為較早開始研究“省域副中心城市”概念的學者，中國城市經濟學會副會長秦尊文曾用這樣一個比喻，來解釋省域副中心的定位和功能。

2001年，為解決湖北省經濟發展東西不平衡的問題，秦尊文建議在發揮武漢這一中心城市龍頭作用的同時，還應在鄂西地區確立一至兩個重點發展城市，承擔起帶動鄂西地區經濟發展的作用。2003年，《湖北省城鎮體系規劃（2003—2020）》經國務院原則同意，宜昌、襄陽定為省域副中心城市。

在秦尊文看來，省域副中心城市是與省域主中心城市相對應而存在的概念，它在一省的城鎮體系中僅次于主中心城市的地位，通過市場的力量對其周邊的經濟起著組織、協調作用。“省域副中心城市不僅要有較強的經濟實力和較大的城市規模，還要有較大的輻射空間和‘勢力范圍，帶動周邊城市共同發展。”秦尊文對《中國經濟周刊》記者解釋道。

據《中國經濟周刊》記者的不完全統計，目前國家批復和各省份確立的省域副中心，涉及17個省份的40個城市。

破解“一城獨大”和“大城市病”

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心發布的《省域副中心城市概念內涵、特征功能與評價體系研究》一文中指出，當前，我國建設省域副中心城市的主要目的是落實國家區域協調發展戰略，破解部分省份“一城獨大”的發展弊端和“大城市病”的難題。

從目前已經明確建設省域副中心城市的省份發展情況來看，省會城市“一城獨大”現象明顯。

部分省域副中心城市2023年GDP及占省內比重

注：洛陽市、九江市和寶雞市的數據是根據2022 年數據及2023 年增長的計算值

部分省份“第一城”與“第二城”2023年GDP體量對比

注：南昌市是計算值。數據來源：《中國經濟周刊》記者根據公開資料整理。編輯制圖：《中國經濟周刊》 采制中心

數據來源：《中國經濟周刊》記者根據公開資料整理。編輯制圖：《中國經濟周刊》采制中心

“經濟首位度”一般是指在一個省域范圍內，省會城市主要經濟指標占全省的比重，是衡量省會城市中心屬性的重要指標。若以GDP為衡量標準。上述17個省份中，共有5個省份省會經濟首位度超過30%，是名副其實的“中心城市”。

其中，吉林和寧夏的省會城市GDP比重（以下簡稱“省內比重”）超過50%，分別達到51.75%和50.53%。但值得一提的是，這一數據與過去幾年相比已經有所下降，2020年，長春比重為54%，而銀川在2018年比重曾達58.16%。

此外，四川、湖北、陜西3個省份的省會城市省內比重均超過30%，分別達到36.71%、35.86%和35.55%。記者通過梳理數據發現，從2019年至2023年，四川成都的省內比重一直在36%以上。湖北武漢近4年的省內比重在36%左右，2020年曾達36.31%，2021年和2022年一度低于36%，2023年重回36%以上，但仍低于2020年數值。

其余12個省份中，只有江蘇南京的省內占比低于20%，為13.59%。甘肅、湖南等11個省份省會城市省內比重則普遍在20%至30%之間。

與此同時，在一些擁有特大城市的省份里，省會城市與其他城市的發展不均衡，經濟、人口和資源都呈現出了過度集中的態勢。

2014年，武漢GDP達到10069.48億元，成功邁入“萬億GDP俱樂部”。而排名第二、第三的宜昌和襄陽則剛剛邁過3000億元的門檻。2017年，湖南省會長沙GDP突破萬億，是省內第二名岳陽市的3倍。2023年，四川全省GDP首次突破6萬億元，其中成都GDP超過2.2億元，而排名第二的綿陽，GDP首次突破4000億元，是除成都外，四川省內第一個上4000億元臺階的市州。

2023年7月29日，湖北宜昌，高新高速立交橋綠樹掩映四通八達。

秦尊文稱，培育新的增長極對于緩解全省經濟失衡狀態具有重要意義。過去，一些省份的經濟發展主要依賴省會城市，這種做法在短期內可以迅速提升省會城市的實力，但也導致了區域經濟發展的不平衡。因此，當經濟發展到一定階段后，就需要采取措施來解決這種失衡狀態，需要適時地培育和發展省域副中心城市，通過副中心城市的崛起，推動全省經濟的均衡發展。

對于存在“一城獨大”的發展弊端和“大城市病”難題的省份來說，省域副中心城市被寄予了打造新增長極、均衡區域發展的厚望。

人口即將突破千萬的合肥2023年GDP為12673.78億元，是第二城蕪湖的2.7倍。安徽省人民政府發展研究中心黨組書記、主任于靜波告訴《中國經濟周刊》記者，多年來，安徽主打的是優先發展省會的“強省會”戰略，合肥正是在這樣的支持下快速發展，成為長三角乃至全國重要城市之一。但是，“一花獨放不是春”，單靠合肥帶動安徽全域發展，其牽動力和輻射力還不夠，客觀上也需要培育一個有較強自我發展和輻射能力的“副中心”。形成合肥、蕪湖主副中心“遙相呼應”“雙星閃耀”格局，既符合區域協調發展的一般規律，也是安徽從經濟大省向經濟強省跨越發展的現實之需。

建設省域副中心城市，促進省內區域協調發展，先行者湖北已經取得了初步成效。

自從把宜昌、襄陽定位為兩個省域副中心城市，與武漢形成“一主兩副”的發展格局，襄陽和宜昌的經濟發展明顯加快。2008年，襄陽和宜昌GDP攜手突破1000億元。2011年、2014年和2018年，兩地區的GDP分別突破2000億元、3000億元和4000億元。2023年，襄陽和宜昌GDP分別達到5843億元、5756億元，湖北省政府工作報告稱，2023年三大都市圈競相發展，武漢總量邁上2萬億臺階，襄陽、宜昌分別位居中部非省會城市第一、第二，城市梯次發展格局進一步優化。

“最初提出‘省域副中心城市這一概念，主要是為了促進湖北省經濟發展東西平衡。從目前的發展情況來看，湖北已經形成了包括武漢、襄陽、宜荊荊（宜昌、荊門、荊州）三大都市圈，在省內分別帶動鄂東、鄂西北、鄂西南地區，并在省外分別對接和輻射長江中游、豫西南和陜南、湘西南和渝東南地區，成為湖北省經濟發展的主力軍和中西部融合發展的重要推手，并且兩個省域副中心都明確了各自的輻射范圍。”秦尊文說。

作為較早定位為省域副中心的城市，江西贛州近年來與省會南昌的差距也在逐漸縮小。2012年甫一提出時，贛州GDP是1508億元，占江西全省比例是11.78%，比省會南昌低11.65個百分點。2016年、2019年、2021年，贛州GDP分別跨過2000億元、3000億元和4000億元。2023年贛州GDP達4606億元，占全省比例是14.3%，比南昌低8.96個百分點，距離進一步縮小。

“副班長”如何選？各省份大不同

2021年，國家發展改革委等部門印發《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》提出，支持徐州、洛陽、襄陽3個城市建設省域副中心城市；《“十四五”支持革命老區鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉村振興實施方案》明確提出，支持贛州、延安、遵義、長治4個城市建設省域副中心城市，增強輻射帶動周邊地區發展的能力。

《中國經濟周刊》記者在梳理中注意到，除上述城市在國家級文件中被定位為省域副中心城市，其余城市皆由省級政府部門發文提出。

國家發改委相關負責人答復《中國經濟周刊》記者采訪時表示，省域副中心目前主要由各省份推動。

從各省份出臺的相關文件來看，省域副中心城市主要承擔了新興增長極以及打造區域一體化產業集群，帶動周邊地區發展的功能。

2003年9月，湖北省政府《關于加強城鎮建設工作的決定》中提出，襄陽市和宜昌市要充分發揮區位交通和周邊城鎮相對密集、人口與產業較為集中的優勢，優化和整合資源，做好大都市區發展規劃，實現區域內城鎮合理分工和基礎設施共建共享，形成強有力的群體效應，更好地發揮其對省域西北部地域和西南部地域的輻射帶動作用，與武漢一起，形成“三足鼎立”之勢，帶動全省城鎮整體發展。

2015年6月公布的《寧夏空間發展戰略規劃》指出，實施“一主三副、核心帶動，兩帶兩軸、統籌城鄉，山河為脈、保護生態”的總體戰略。通過副中心城市發展建設，拓展大銀川都市區核心功能，帶動寧北、寧南以及周邊毗鄰省區發展，形成功能互補、特色突出的副中心城市，提升寧夏綜合實力。

2021年4月公布的山西省“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，對大同、長治和臨汾都提出了要求。其中指出，因地制宜發展大同、長治、臨汾省域副中心城市，建立完善副中心城市非均衡發展機制，支撐和帶動晉北、晉東南和晉南地區組團式發展，打造聯動周邊跨省區域的高能增長極。大同市建設全國性綜合交通樞紐、陸港型國家物流樞紐承載城市，打造東向對接京津冀、融入環渤海的門戶，形成烏大張長城金三角合作區核心樞紐城市。長治市建設全國創新驅動轉型的示范城市、生態引領的太行宜居山水名城，打造向東開放、承接中原城市群的樞紐型城市。臨汾市建設黃河流域綠色崛起轉型樣板城市，打造晉陜豫黃河金三角區域中心城市。

湖南發改委解讀支持岳陽市加快建設省域副中心城市時表示，岳陽市重點是用好用足通江達海優勢，依托港口功能和自貿區等開放平臺，建設長江經濟帶綠色發展示范區；衡陽市重點是發揮老工業基地和交通樞紐優勢，當好承接產業轉移領頭雁，建設現代產業強市。到 2025年，岳陽GDP突破 6000億元，衡陽GDP力爭達到5500億元。

2023—2024年，四川宣布支持宜賓、瀘州組團建設川南省域經濟副中心，綿陽發揮科技城優勢加快建成川北省域經濟副中心，南充、達州組團培育川東北省域經濟副中心。到2027年，宜賓和瀘州、綿陽、南充和達州，GDP目標分別是達到1萬億元左右、超過6000億元、力爭突破8000億元，年均增速都要比全省高1個百分點以上。

秦尊文分析稱，從省域副中心城市的分布來看，中部六省已做到了省域副中心城市省級層面全覆蓋，今后的工作重點是提升省域副中心城市的能級。西部地區“副中心”涉及的城市達 23 個，占全國的57.5%，并且創造了聯合省域副中心城市模式，布局的重點是優化副中心城市布局、擴大城市規模。東部地區經濟較為發達，目前設立“省域副中心城市”的僅有廣東省和江蘇省。但絕大部分省份的省會其實位置都比較偏，省域內發展尚不平衡，未來仍有設立“省域副中心城市”的必要。

柳州市全景

安徽蕪湖大劇院濱江公園城市風光夜景

省域副中心不是GDP排行榜

從省域副中心城市在各省份的分布來看，31個省份中設立“副中心”的共有17個，其中，四川、廣東等6個省份有3個省域副中心城市，甘肅、廣西等6個省份有2個，安徽、貴州等5個省份有1個。

在個別省份，省域副中心并不僅僅指代一個城市，而是多個城市組團共同形成。如四川，由南充、達州組團培育川東北省域經濟副中心，宜賓、瀘州組團建設川南省域經濟副中心。也就是說全國目前共有35個省域副中心，包含了40個城市。

總體來看，被選定為省域副中心的城市都擁有優越的經濟基礎。若以2023年GDP為衡量標準，江蘇徐州市GDP達8900億元，是唯一超過8000億元的城市。此外，有3個城市GDP超過5000億元，分別是河南洛陽市、湖北襄陽市和宜昌市。10個城市在4000億至5000億元之間，包括湖南岳陽市、安徽蕪湖市和江西贛州市等。4個城市在3000億至4000億元之間，分別是四川宜賓市、廣東湛江市和汕頭市，以及廣西柳州市。8個城市在2000億至3000億元之間，如四川的南充市、瀘州市和達州市等。其他城市GDP則低于2000億元。

此外，被定位為省域副中心的城市，在省內也同樣擁有突出的經濟地位。40個城市中，有12個城市GDP占所在省份比重超過10%。其中，貴州遵義市所占比重超過20%，達22%，處于首位；江西贛州市等13個副中心城市GDP在各自省份內所占比重在10%～20%。江西贛州市、云南曲靖市、廣西柳州市、山西長治市、湖北襄陽市和安徽蕪湖市等在各自省份內GDP排名第二。河南洛陽等20個城市的GDP在各自省份內所占比重在5%～10%，其中河南洛陽、湖南岳陽在各自省份內GDP排名第二。而廣東湛江、廣東汕頭、新疆霍爾果斯等副中心GDP在各自省份內所占比重在5%以下。

“經濟基礎很重要，但省域副中心的選擇絕對不僅僅是GDP排行榜。”秦尊文指出，一個城市是否具備成為省域副中心的條件，需要綜合考量其地理位置、產業基礎以及輻射帶動能力等多方面因素。在廣東，湛江、汕頭等地的選擇更多是考慮粵東粵西區域的協調發展，而在新疆，因為地域廣袤，區位優勢的考量遠大于單一的經濟指標。

于靜波在解釋安徽為何選擇蕪湖作為省域副中心城市時，著重強調了蕪湖的產業競爭力。于靜波表示，近年來，蕪湖大力發展新能源汽車和智能網聯汽車、高端裝備制造、人工智能、新材料等新興產業。2023年，戰略性新興產業產值占規上工業比重達47.5%，位居全省第二。從科技創新力看，蕪湖擁有10所高校、在校生達20萬，省級以上研發機構總數達532個，新型研發機構數占全省四分之一，百強高新技術企業和“研發雙百強”企業數均占全省五分之一，全社會研發投入強度3.76%、位居長三角第6位。

河南洛陽老城區十字街夜市游客眾多

貴州省遵義市茶青交易市場

此外，于靜波還指出，蕪湖在區域鏈接力上有一定優勢。“蕪湖連南接北、承東啟西、臨江望海，是全國綜合交通樞紐、港口型國家物流樞紐和現代流通戰略支點城市，是安徽承接滬蘇浙產業轉移的東部橋頭堡，也是長三角一體化發展、中部地區高質量發展、長江經濟帶發展、共建‘一帶一路的重要節點。”于靜波說。

中小城市研究院院長、中國社科院原城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞同樣指出，在選擇副中心城市時，區位是一個重要維度。牛鳳瑞說，副中心城市通常應位于離省會城市一定距離的地方，以避免與省會城市的輻射范圍重疊。此外，副中心城市還需考慮其周邊情況，避免與其他大城市形成競爭態勢。同時，副中心城市對周邊區域的帶動作用也是一個重要的考量因素，GDP總量雖是一個方面，但更重要的是與省會城市形成互補和協同發展的態勢。

“在建設省域副中心的過程中，有幾個關鍵要素和問題需要注意。首先是區位，副中心城市應具備一定的腹地輻射能力，同時擁有相應的文化或經濟基礎。其次，區域定位也很重要，例如是否具備綜合交通樞紐的地位，以及未來發展前景如何。此外，人口聚集是副中心城市發展的基礎，副中心城市應具備強大的聚集和吸引能力，吸引周邊甚至區外的人口聚集。最后，宜居性也是一個基本條件，只有適合人居的地方，才能夠有城市的可持續發展。”牛鳳瑞對《中國經濟周刊》記者說。

在省域副中心城市數量的選擇上，每個省份也不盡相同。有的省份只設立了一個省域副中心城市，有的省份如四川，不僅選擇了5個城市，還采用了“組團發展”的方式。

秦尊文表示，綿陽作為四川科技之城，是經濟總量在全省地級市中率先邁上3000億元的“種子選手”，未來能帶動四川更多千億級城市出現，起到領頭羊作用；宜賓與瀘州所在的川南經濟區，2017—2021年GDP年均增長7.5%，組團建設川南省域經濟副中心，有利于帶動川南經濟區高水平建設全省第二經濟增長極；在加快建設成達萬高鐵的機遇下，達州和南充面臨巨大發展機遇，組團培育川東北省域經濟副中心，能大大提升經濟緊密度，實現謀劃聯動，有利于帶動周邊城市的協同發展。

牛鳳瑞表示，省域副中心城市的設立旨在彌補省會城市輻射力不足的問題，特別是在經濟方面，單個省會城市的輻射半徑往往難以覆蓋全省范圍。因此，對于面積廣闊、人口眾多的省份來說，形成若干個副中心城市不僅有必要，而且具有可能性。

內生力量是省域副中心城市的發展關鍵

“省域副中心，首先能夠培育經濟增長引擎，同時它們還能帶動全域不同地區的發展，特別是省會輻射不到的地方。”中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在接受媒體采訪時表示，省域副中心城市與其他城市的差異，主要體現在發展能級上。所處的區位條件不同、資源稟賦不同，發展產業就可能有一些差異。省級層面對省域經濟副中心，可以賦予一些自主權，這樣它們在招商引資、吸引人才方面都會有一些優勢。

明確為省域副中心城市后，相關城市無疑會獲得省級或國家層面的支持政策傾斜，在審批、產業引進及擴大投資等方面將獲得更多自主權限。

2023年11月，在岳陽市、衡陽市被確認為省域副中心城市后，湖南向兩地賦予了部分省級經濟社會管理權限，包括一般項目建設的環評審批權、危險貨物港口建設項目的安全條件審查權限（省級）、涉及人員往來的外國人來華工作許可，以及建筑施工特種作業人員操作資格考核（含復審）。而在更早之前，湖北省也宣布將工商審批、大型投資等方面的行政權限進一步下放給宜昌、襄陽。

江西省贛州市相關負責人接受《中國經濟周刊》采訪時表示， 國家發文支持贛州建設省域副中心后，配套政策密集出臺。江西省地方金融監督管理局出臺了《關于建設江西省金融次中心的若干措施》，省文旅廳、省教育廳、省交通運輸廳等39個省直廳局先后出臺配套政策文件，比如，省自然資源廳支持贛州建設成為I型大城市，省交通運輸廳支持贛州將符合條件的重點儲備項目優先納入發展規劃等。

2018年以來，江西省財政分配下達贛州市轉移支付資金3120億元，資金規模居江西省首位。同時，江西省財政積極支持贛州市申報試點示范項目，支持贛州市贛南區域國土綠化試點示范項目、歷史遺留廢棄礦山生態修復項目、中央財政支持公共就業服務能力提升示范項目和安遠縣國家級農村綜合性改革試點試驗區等事項列入江西省唯一、全國示范。

“定位”不代表“地位”，在通過政策支持及自身經濟發展提速增質的同時，如何促進區域協調發展，增強輻射帶動能力，提升綜合實力以及協同發展，仍然是擺在這些城市面前的挑戰。

“作為‘副班長，省域副中心城市不光要自身硬，更重要的是通過自身發展加快推動區域合作，增強輻射能力，與省內其他城市形成良好協同分工，從而推動全省區域協調發展。”秦尊文表示，省域副中心城市建設并非簡單的名號賦予，其核心在于真正發揮對周邊地區的帶動和輻射作用。盲目追求名號而忽視實際功能的做法，無疑背離了建設省域副中心城市的初衷。

秦尊文進一步分析說，在推動省域副中心城市建設中，在政策、資源等方面給予支持和引導的同時，需要在明確職責的同時適當放權，賦予相關城市在區域內牽頭組織發展的權力。

牛鳳瑞強調，省域副中心城市的建設應當是一個自然演進、水到渠成的過程，而非由省政府強力推動的結果，應該充分發揮市場配置資源的能力。

“雖然賦予副中心城市名號有助于提升其美譽度和吸引力，但真正發揮作用的還是副中心自身所具備的聚集潛力和增長潛力。這種內生力量才是推動副中心城市發展的關鍵因素，而非外在力量的推動。”牛鳳瑞建議，在建設省域副中心城市時，不應急于求成。

此外，牛鳳瑞還建議，由于地方政府更了解當地經濟社會發展的需求，因此決策權應更多地賦予當地政府。通過給予地方政府充分的資源配置權，可以更好地推動省域副中心城市的建設和發展。

“副中心”與“強省會”如何攜手共進

記者在梳理中發現，在各地公布的“十四五”規劃建議和政府工作報告中，多個提出建設“省域副中心城市”的省份，同時也將“強省會”作為今后區域發展的重要戰略規劃。

2021年11月，湖南省第十二次黨代會鮮明提出，實施“強省會”戰略；2022年，湖南將實施“強省會”戰略寫入省政府工作報告。

同一年的政府工作報告中，甘肅明確提出要“提速加力強省會”。

在云南省“十四五”規劃中，明確提出“充分發揮昆明在全省政治、經濟、科技、文化、金融、創新中心的核心作用，做大做強昆明省會城市”。

貴州則在“十四五”規劃中提出，支持貴陽做大，嚴格執行城市規劃，提高城市管理水平，推進貴陽貴安融合發展，提升省會城市首位度。

江西“十四五”規劃提出，做強做優大南昌都市圈。推動南昌彰顯省會擔當、增強省會功能，打造都市圈經濟中心、金融中心、科創中心、品質消費中心和高端服務業發展中心，增強核心主導功能和輻射帶動能級。

廣西“十四五”規劃建議提出，大力實施強首府戰略，深入推進北欽防一體化，高標準建設南寧都市圈，共建北部灣城市群，建優建強北部灣經濟區，揚起引領全區高質量發展、高水平開放的龍頭。

牛鳳瑞對此表示，在某個特定的發展階段，強省會是一個合適的發展戰略。區域發展需要龍頭城市引領，所謂龍頭就是中心城市，是帶領區域發展的中心。中國一個省就相當于歐洲一個大國的面積，省域內差異很大，省會城市作為政治、經濟、文化等中心，在所在省域起到的作用，是其他城市難以比擬的。因此把省會城市作為強中心來建設，這符合城市發展規律，也符合區域發展規律。

牛鳳瑞認為，城市作為產業和人口的高度聚集地，會產生顯著的聚集效應，這不僅能夠提升要素的配置效率，而且是現代化城市化進程的必由之路。城市化水平越高，其要素配置效率也相應越高。城市規模的擴大確實會提升要素的效率，但這一過程并非無限制。隨著城市規模的不斷擴大，城市的負效應，即邊際負效應，也會逐漸顯現，因此，城市的發展會達到一個平衡點。在經濟社會發展的初級階段，城市化進程對要素的聚集具有客觀要求。周邊的人口要素向城市聚集，形成新的市場和新的產業集群，這是經濟社會發展的必然趨勢。

“當省會城市的首位度達到一定程度時，就會迎來一個拐點。此時，聚集效應與外溢效應將達到新的平衡。這反映了不同發展階段下戰略重點的選擇變化。每個時期都應有自己的省域戰略重點。”牛鳳瑞分析稱，當省域經濟發展到一定程度，省會城市的規模效應已經充分顯現，但仍有許多地區省會城市無法覆蓋。這時，客觀上就需要出現副中心城市來接納這些地區的人口和產業聚集，從而產生新的增長點和消費市場。這不僅是省域均衡發展的需求，也是區域協調發展的客觀需要。因此，提出省域副中心戰略具有現實意義。

“對于中西部省份而言，‘強省會戰略在初期階段是至關重要的。在省會城市尚未得到充分發展，且與其他地區存在較大差距的情況下，全省難以形成有力的經濟增長極，這無疑會制約整個省域的經濟崛起。”秦尊文指出，增長極的核心作用在于先培育一個龍頭城市，然后通過這個龍頭城市來引領和帶動周邊地區發展。如果龍頭城市沒有發揮出應有的帶動作用，那么它就失去了作為增長極的意義。

“如果說中心城市是一個省發展的‘強支撐，起到龍頭引領作用；那么，副中心城市就是區域發展的‘新引擎，起到疊加賦能作用。”于靜波表示，以安徽省省會合肥與省域副中心城市蕪湖為例，兩者之間是既有競爭又有合作的分工協作關系，既要各展所長、錯位發展，又要優勢互補、資源共享，在新的競合關系下唱好“雙城記”。

“‘副中心與‘強省會之間并不矛盾，最終都是輻射帶動周邊區域更加協調發展。”于靜波表示，省會城市要謀“強”，應在全國戰略功能定位和區域競爭中突出使命擔當，彰顯發展高度、影響力度；副中心要謀“壯”，應在帶動周邊、輻射全省中主動作為，加速打造成為經濟增長“新一極”，攜手推動全省全域協調發展。