積極推進新型城鎮化，各類要素如何雙向流動

尹稚

2023年底召開的中央經濟工作會議指出，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。

在今年的全國兩會上，積極推進新型城鎮化，亦被政府工作報告多次提及。如“把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，加快構建優勢互補、高質量發展的區域經濟格局”“深入實施新型城鎮化戰略行動，促進各類要素雙向流動，形成城鄉融合發展新格局”……

縣城更像是“鐵打的營盤流水的兵”

新型城鎮化的上半場，解決了農民進城打工的問題，創造了渠道、改善了待遇，農民工進城更容易。但在下半場，城市的各類生產力要素如何暢通無阻地回到鄉村去，以及農民如何就近創業、城市人如何回鄉創業，成為城鄉融合發展中的關鍵問題之一。

曾經的拉美模式，在經濟高速增長期，有大量農民放棄了農村土地進城。但在新自由主義的影響下，經濟在波動后出現下滑趨勢，這些人無法再回農村，拉美貧民窟問題就此產生。這種城鎮化并非我們想要的。

農村的繁榮并非將農村變成一個個小型城市、鄉鎮，而是曾經走出農村、擁有城市生活經驗的人，帶著在城市產業以及城市文化中的財富、知識積累，回歸農村，進而帶動農村的發展。城市不斷從農村吸引人才，而農村也可以將成熟的城市人引入，如果這個鏈條能夠運轉起來，鄉村才能夠具有自我造血的可能性，并走向真正意義上的繁榮，這可以理解為全生產要素的雙向流動。如果沒有進城渠道，就無法實現這種雙向流動，農民就無法接受先進的文化和生產力，沒有與之相關聯的經營圈、朋友圈和文化圈。簡而言之，就是沒有資源。

相對于城鎮來說，雖然農村有居住空間寬松、生態環境普遍優于大都會地區的優勢，但公共服務的弱勢成為其吸引城市人返鄉的重要阻礙。

中央提出，“縣城是新型城鎮化的重要載體”。可能未來在人口分布中，縣城所占城市化人口比例并不是最高，但它具有重要的節點作用。這也是為什么這兩年政府在鄉村全面振興中投入了大量資金，以實現基本公共服務均等化。

從成本角度考慮，農民提高自身的首選是進入縣城，在縣城生活一段時間后，隨著對醫療、教育等公共服務需求的進一步提高，可能會再流向地級市、省會城市。在這一過程中，縣城是農民從鄉到城非常重要的節點和中轉站。你無需期望他進入縣城后一生都留在縣城。人口可以有增有減，10萬人的縣城，每年可能有一兩萬人進入這個地區，同時又有一兩萬人離開這個地區。縣城更像是“鐵打的營盤流水的兵”。完善了縣城的建設，農村人進城的速度、城里人返鄉速度都會加快，全生產要素的雙向流動也會加快。

新型城鎮化，一方面是宏觀意義上的雙向流動建立，另一方面強化了縣城的重要載體作用和縣域經濟的重要支撐作用。我們已經鼓勵發展縣域經濟很多年，一系列政策文件也涉及縣城和縣域的發展，這些都是為了在新型城鎮化與鄉村全面振興之間形成密切結合的重要轉接點。

應該進行差異化考核

中國國土面積遼闊，近年來，隨著西部大開發、中部地區崛起、東北全面振興等一系列國家戰略的實施，經濟發展水平差距整體縮小，但各地具體情況還存在巨大差異，城鄉發展不平衡、區域發展不平衡的現象依舊存在。

國家主體功能區將全國國土分為三大類，第一類是城市化地區，第二類是農產品主產區，第三類是重點生態功能區。這三類地區所依賴的投資強度差異非常大。在考核體系上，如果使用“一把尺子”測量這三種地區，這就可能導致基層目標確定和追求存在盲目性，進而導致大量投資資源的錯配，也是形成不良債務的來源。

中國最終追求的目標是一個相對均衡的國土，但這并非一步就能到位。先做哪些、后做哪些，與我國經濟實力、當前的發展階段、不同地區的情況都有關系。

中國最小的縣可能只有幾千人，大城市則有上千萬人口，同級別轄區人口規模最大的差距可達數十倍。此前，我們的資金有很多按照行政級別進行管理，補貼是按照“磚頭”（基建）補項目，未來可能會逐漸轉向“補人”——隨著人口流動進行差異化管理。另外，老工業基地、老少邊窮地區、邊境地區以及革命老區等特殊政策地區，也需要將分區施策落到實處。

地方發展如何解決資金問題

無論是加強縣城的支撐作用，還是推進鄉村全面振興，都涉及大量的資金投入。近些年，一些地方基層財力比較緊張。推進新型城鎮化和鄉村全面振興，就必須解決資金問題。

這兩年大家都說缺錢，我們的調查發現，地方財政有幾類問題：第一類是發展過程中基礎設施建設財政支出較多，第二類是短債長用形成資金錯位，第三類是非正常政績觀導致的亂花錢。

第一類在云貴川比較典型，源于他們交通設施的造價水平與平原地區不可以同日而語。

第二類源于短債長用，與金融工具缺乏有關，例如一些公共設施可能需要20年、30年甚至50年才可以攤平成本，甚至永遠攤不平，像文化館、圖書館、博物館等，若只有3年、5年、10年期的短期融資，無法支撐這類設施。

第三類源于有很多面子工程。例如某地級市，早年間曾請我們規劃歌劇院。當地居民數量很多，但居民構成不足以支撐歌劇院的運營費用。因此，我們建議其引進美式集成影院，最終的結果是，影院非常受歡迎。規劃時，一些地方官員沒有考慮到當地的具體情況，易導致出現不良資產，尤其是個別人口流出地區，還存在盲目放大土地和各種生產要素資源投入規模的問題。

因此，建議細分地方收支情況，查清哪些支出是合情合理的，哪些融資的支撐工具、金融工具不足。對于合理的支出，若暫時無法償還，可以發放專項債，拉長融資周期。但對于亂花錢的行為，應嚴厲打擊。

無論推進新型城鎮化，還是鄉村全面振興，都需要精準施策，分區、分類、分能級，做到政策的精細化和精準化。

（作者系清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人，由《中國經濟周刊》記者周琦采訪整理）