內部審計視角下地勘事業單位的合同管理

杜東

[摘要]本文基于內部審計實踐中地勘事業單位合同管理常見的風險點，從內部審計視角下提出加強合同管理的對策與建議，包括建立健全合同管理體系、規范合同的訂立、嚴格合同履約、加強基礎管理等方面，全面加強合同管理，規范單位運營秩序，強化風險控制，提高管理效率，提升管理能力，維護單位合法權益，助力地勘事業單位實現高質量發展。

[關鍵詞]地勘事業單位? ?內部審計? ?合同管理? ?對策建議

一、引言

地勘事業單位承擔著國土資源大調查任務，為礦產資源規劃、管理、保護和合理利用提供資源信息資料，同時開展地質調查、礦產勘查、水文地質、工程地質、環境地質、災害地質、農業地質、旅游地質、城市地質、礦產開發和地質科學研究及技術開發工作。近年來，地勘事業單位積極開展地質環境調查與評價、地質災害預報預警、礦山地質環境調查與評價、地下水資源調查與監測、地質資源保護和利用等工作，為國家和地方經濟建設和社會發展提供資源儲備和地質服務。隨著管理體制的改革和地勘事業單位社會服務領域的不斷拓展，地勘事業單位已改變了以往單純的以財政撥款為主的業務承擔方式，與政府有關部門及社會之間所涉及的政府購買服務、經濟合作、技術服務等越來越廣泛，簽訂的各類合同也越來越多。因此，規范和加強合同管理也越來越重要和迫切。

合同行為貫穿于地勘事業單位的各項業務活動中，是對合同各方的一種約束行為。地勘事業單位合同管理旨在通過合同的規范訂立、有效履行及扎實的基礎管理工作，維護地勘事業單位合法權益，并使單位利益最大化。合同管理是內控體系建設與完善中的一項重要的管理工作，能有效提升地勘事業單位的治理能力和風險防范能力。隨著地勘事業單位深化改革不斷深入推進，加強合同管理成為單位內部控制的重要手段與切入點，同時也是地勘事業單位維護合法權益、規范運營秩序、防范化解重大風險、強化管理效能的關鍵。

內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。從內部審計視角出發，在市場經濟活動逐步增多的情況下，對合同訂立、履約、風險防控及基礎管理中存在的問題及偏差予以揭示，可以助力地勘事業單位進一步建立健全管理體制，理順工作運行機制。

二、內部審計實踐中地勘事業單位合同管理常見的風險點

合同管理主要包括合同的訂立環節、合同履約環節及合同的基礎管理工作等方面，在內部審計工作實踐中，地勘事業單位常見的問題及風險點主要包括以下幾個方面。

（一）合同管理制度不完善

隨著各地勘事業單位內控體系建設的持續推進與不斷加強，各單位對內部管理制度建設也予以更多關注，紛紛開展了制度“廢改立”等制度建設的專項行動，其中也包括合同管理制度的建立。但部分單位尚存在制度內容不規范、政策依據更新不及時、實際可操作性不強等現象；部分單位的合同管理制度雖然對重要合同與一般合同的簽訂條件及程序等都提出了要求，但對重要合同的認定標準卻未明確；部分單位的制度中按內部控制要求提出了對合同進行歸口管理，但未明確具體的歸口管理部門或歸口管理部門分散設置，使得制度的操作性不強，一定程度上造成制度形同虛設。

（二）合同執行中存在各類偏差

部分地勘事業單位雖然按規定訂立了合同管理相關制度，明確了合同擬定、審核、審批、執行、歸檔等環節的程序和要求，但在具體執行中還不同程度地存在對合同主體資信審核把關不嚴、合同文本內容不規范、合同關鍵要素填寫不全、合同履約不嚴格、合同簽訂后置等問題，具體表現在：

1.合同訂立環節。

（1）立項依據不完善，前期論證不充分。在合同事項的立項、調研、論證等階段，部分地勘事業單位對于涉及“三重一大”的事項，未嚴格按要求履行決策程序或決策執行中存在偏差；對立項所涉及的預算、論證環節不重視，重大事項、專業技術強及法律關系要求較高等合同，未經必要的經費預算或經費預算不規范、缺少相關技術專家論證分析與法律風險評估環節；存在部分應招未招、化整為零規避招標程序等現象；對于潛在合同相關方的資信、履約能力審查不嚴格，造成對合作項目合作方的選擇不當等，也給合同后續的管理帶來了較多的不確定因素和風險。

（2）合同內容不規范，權益與風險管控難保障。一是合同條款的約定存在不規范，合同訂立內容合規性方面存在風險，如存在對合同進度款的支付比例不符合相關政策、收取沒有法律法規依據的保證金等現象；合同條款的約定與招標文件的約定存在偏差，合同對采購文件確定的事項或中標（成交）供應商投標（響應）文件做了實質性修改；未在采購合同中明確約定履約保證金退還的方式、時間、條件、不予退還的情形和逾期未退還的違約責任等重要條款。二是合同要素不全，如合同任務過于籠統，驗收結算方式未細化、簽訂日期、合同內容、計價方式、工作量、驗收方式、交付時間等約定不明確等。三是單位合法權益的維護方面存在風險，統籌謀劃不足等，使單位的權益未能在合同中得到有效體現和保障，如實行營改增后，在稅收的籌劃方面謀劃不足，對于所取得發票是增值稅專用發票還是普通發票的選擇考慮較少；對于協作業務的結算條件的約定與單位作為協作牽頭單位與業主單位簽訂的結算方式不對等；對各類違約現象考慮不足，違約條款約定不明確。這些都給后續的履約過程埋下了風險隱患。

（3）合同審核不到位，過程管理有缺失。一是合同訂立流程不完善。相關事項的合同包括補充合同（補充協議）缺少相關責任部門的審核、涉及重要的法務合同時缺少相關法務人員或律師的審查；雖有相關部門的簽字，但未立足部門職責對合同條款進行實質性的審核，使得合同審核流于形式；對審核會簽中提出應修訂的內容，未按要求進行修訂。二是合同簽訂主體、用印管理不規范，合同訂立單位為單位所屬非獨立法人的內設機構、合同簽訂人缺失，或合同的簽訂人未經有效授權，合同用印管理程序執行不嚴格也時有發生。三是合同簽訂及時性不足。合同簽訂不及時，簽訂時間后置，甚至為結算合同價款才進行簽訂，使得合同簽訂流于形式。

2.合同履約環節。

（1）合同履約控制不嚴格，合同條款未得到有效執行。未依法依規履行合同，對于合同約定的價格條款、責任條款、質量條款等執行不到位。合同的結算不嚴格，常常存在缺少結算依據或結算依據不完善，如缺少經相關責任人簽字確認，或實際發生的工作量、計價等結算依據不完整等現象。未嚴格按合同約定的付款進度、付款時間進行，提前或滯后付款，多付或少付合同進度款。驗收程序及驗收內容不規范，缺少驗收環節或驗收內容不完整，對于專業技術要求比較高的合同驗收，未按規定要求組織相關專業人員驗收確認。合同中止、變更與解除存在依據不充分、未按要求及相關程序辦理等現象；擅自變更、中止或者終止合同。

（2）對合同糾紛事項重視不夠，存在潛在風險。在合同的實際履約過程中，缺少對合同糾紛事項管理予以必要的關注與跟進管理，不注重對具有法律效力的資料保管歸檔，存在一定的潛在風險；在遇到涉訴案件時，涉訴事項超過訴訟有效期的案例時有發生，難免使單位陷入被動局面，甚至造成不良后果，使單位的合法權益得不到有效維護。

（3）監督評價不到位，管理的程序鏈不完整。合同執行中的監督、評價缺位。部分地勘事業單位較少開展對合同簽訂與履行狀況、合同執行中存在的問題、是否存在履行風險、是否存在隱含的糾紛因素等風險點的財務監督、審計監督等內控監督與評價，合同管理的自我評價與外部評價常常缺位。部分地勘事業單位不能及時掌握合同履約的進度及潛在的風險，缺少必要的風險應對能力與措施。

3.合同基礎管理環節。

（1）合同的歸口管理有缺位。一是未對合同進行歸口管理，或歸口管理不明確，分散于各部門甚至分散于各經辦人個人管理、交叉管理。二是合同的歸口管理部門與財會部門的溝通與協調機制尚未建立或有待完善，合同管理與單位的預算管理、財務管理結合的緊密度不夠，未實現有效合同的全過程閉環管理。

（2）合同管理的基礎工作不盡完善。對合同及相關材料的歸檔保管意識不強，管理水平不高，信息化手段滯后，與當前管理要求不相適應，對于合同的各類相關材料備案歸檔管理不到位。合同簽訂后，不及時歸檔保管，分散與各承辦部門甚至在承包人處保管。與合同簽訂必要的附件依據如相關談判記錄、招投標資料、單位的決策材料等訂立依據也未能及時歸檔。單位的合同臺賬要素內容不全，記錄不及時，未按實際合同履約情況予以動態更新，使得合同文本歸檔、查閱、履約等信息資料的及時性與準確性難以得到保證，這些都給后續的管理帶來了風險，合同管理效率不高。

三、內部審計視角下規范地勘事業單位合同管理的對策建議

（一）建立健全合同管理體系

合同管理是地勘事業單位內部控制體系建設中不可或缺的一部分，具有舉足輕重的地位。合同管理體系的建設涵蓋制定合同管理制度、實施措施和執行程序，對風險進行防范和管控等方面內容，旨在提高合同管理的效率和準確性，提升單位治理效能。要想規范合同管理，就要結合相關法律法規，建立完善單位的合同管理制度，重點關注制度制定的合法性、合規性、有效性與可執行性。對所涉及的合同范圍、合同形式、對單位所涉及的一般性合同及重大合同予以界定，明確合同標的、各合同方的權利與義務、執行期限、付款條件、方式與驗收標準與要求等合同要素，合同履約、變更、爭議及解除的規定也要予以明確規定。應當對合同簽訂、履行及其管理活動合理設置崗位，對不相容崗位實行有效分離，明確各部門的職責與權限，規范合同的授權審批和簽訂權限，對合同實施歸口管理。

（二）規范合同的訂立

在合同的立項調研、談判、擬定、審核、簽訂等環節，地勘事業單位應嚴格執行相關合同管理制度，主要包括：

1.提高立項的充分性。規范立項的前期準備工作，嚴格落實相關法律法規及上級的決策部署，如落實“三重一大”決策程序、加強預算管理、可研論證等方面的要求，并將談判過程中的重要事項和參會人員所發表的意見、決策依據、招投標資料等重要資料作為合同簽訂的必要附件依據。加強對擬簽合同相關方的主體資格、資信狀況等進行資格審查，提高所簽合同的合法性與有效性。

2.規范合同文本。合同文本內容表述與格式要規范，以避免合同條款有歧義。對于通用合同應當建立模板，重要合同中特定條款還須經單位法務及相關專業人員審核。

3.嚴格會簽程序，建立合同修訂的反饋機制。對會簽流程應明確提出需求的合同承辦部門、單位財務等各相關協同部門的職責，各會簽審核的部門應立足本部門職責，對合同的合法性、合規性、真實性與完整性予以審核，并就存在的問題發表意見。合同承辦部門就提出的問題予以修訂并對不予采納的意見，予以回復，并附相關支撐依據。

4.嚴格合同簽訂人及合同用印管理。合同簽訂人應為法定人員或經有效授權的人員，合同用印應按單位用印管理規定完成審批后簽章，并保證簽訂的時效性。

（三）嚴格合同履約

對于款項結算、變更、糾紛處理、動態管理、監督評價等合同履約及其后續環節，地勘事業單位應規范合同履約行為，嚴格合同履約，提高執行力，主要包括：

1.合同承辦部門、財務部門應對照合同約定的款項結算條件、結算時間，并依據實際完成的工作量及進度等合同履約材料，規范辦理款項的結算，同時將相關履約信息及時報送合同的歸口管理部門備案。規范合同變更行為與變更程序，完善變更依據，加強對合同變更的提出、審批和實施等方面的控制。

2.歸口管理部門實行全過程動態管理，對合同履約情況及時予以動態更新，實現對合同履約情況的全過程有效監控。加強合同履約后期的管理，尤其是加強對合同糾紛的管理。在規定時效內，積極與合同對方進行談判、協商，爭取最大限度維護單位的合法權益。同時，歸口管理部門應做好合同資料的歸檔保管工作。

3.強化監督管理，履行監督與建議評價的職能。監督與評價合同管理等制度執行的有效性，合同履約的有效性與及時性，以及在有關審計、巡視巡察中發現問題的整改落實情況。在對合同管理風險點評估時，應重點關注是否實現合同的歸口閉環管理，是否明確應簽訂合同的經濟活動范圍和條件，是否有效監控合同履行情況，是否建立合同糾紛協調機制。可定期或不定期檢查或開展專項審計監督，組織相關人員深入現場對合同履約和管理情況進行針對性的檢查、審計，重點圍繞合同管理制度、合同內容、簽訂、履行、基礎管理等方面進行審查，以此揭示出合同管理中存在的問題與偏差，尤其是合同管理中存在的重大問題，以及潛在的爭議或出現糾紛的隱患等，并應針對性地提出相關意見與建議，以期及時糾偏，提高風險防范能力。

（四）加強基礎管理，利用信息化技術提高管理效能

新形勢下，地勘事業單位應結合自身實際，進一步夯實合同基礎管理工作，同時在條件允許情況下，充分利用信息化技術手段，如建立合同綜合管理信息化平臺等，提高治理水平和管理效能。

1.加強合同管理的基礎工作。

切實加強對合同及相關資料進行歸檔管理及完善合同臺賬管理。合同文本及合同簽訂必要的附件依據，如合同訂立的談判記錄、招投標資料、單位的決策材料等，均應按相關歸檔規定及時歸檔保管，及時進行登記、備案。合同的臺賬包括合同簽訂標的、內容、價款、期間、執行、變更及解除、糾紛處理等內容，反映合同的訂立與履約情況，包括合同履約后的管理。歸口管理部門建立合同臺賬，對合同簽訂及履約實行全過程動態管理。建立財會部門與歸口管理部門的溝通協調機制，實現合同管理與預算管理、收支管理有效結合。

2.建立完善信息化管理平臺。

結合單位實際，可在單位信息化辦公系統內，建立完善合同管理的平臺，單位對外簽訂的合同都應通過平臺申請，承辦部門提交合同簽訂申請，附擬簽訂合同必要的附件依據（如相關事項的單位決策依據、可研論證、預算批復等材料）。將合同起草、簽訂、審批、履約進度、歸檔等全過程納入信息化管理，并按單位需求進行梳理統計分析。

[作者單位：安徽省地質調查院（安徽省地質科學研究所），郵政編碼：230001，電子郵箱：382697200@qq.com]

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