政策工具視角下我國智慧養老政策內容研究

柳亦博 王若彤

摘 ? ? ?要：隨著大數據、云計算、人工智能等新興技術的發展，智慧養老越來越成為我國應對人口老齡化、緩解養老矛盾的重要發展方向。政策工具是公共政策分析最基本的單位，政策主題則是政策文本的核心內容，通過構建“政策工具-政策主題”二維分析框架，運用政策計量法、內容分析法，對我國76份中央層面的智慧養老政策文本進行清洗、編碼與分析，識別智慧養老政策工具的類型分布，結合LDA主題模型提取智慧養老政策主題。研究發現，在政策工具的應用上，我國智慧養老政策工具使用并不均衡，呈現“強供給”的特征。此外，研究還識別出智慧養老模式、智慧醫養結合、智慧養老環境建設、智慧養老標準以及智慧養老試點共五類政策主題。基于此分析，提出改善我國智慧養老政策的建議：一是加強中央政府的頂層設計，完善智慧養老政策體系;二是合理布置政策工具，發揮最優政策合力;三是擴大智慧養老政策覆蓋面，豐富智慧養老政策主題。

關 ?鍵 ?詞：智慧養老;政策工具;政策文本;LDA主題模型

中圖分類號：D669.6 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1007-8207（2024）05-0043-16

一、問題提出與文獻述評

隨著社會的發展和技術的進步，在可觀察到的所有社會類型中，人口老齡化幾乎都是一種不可阻擋的發展趨勢。目前，我國老年人口規模龐大，且整體人口的老齡化速度相對較快。從數據來看，2022年末我國60歲以上老年人口規模超2.8億，占總人口比重19.8%，較2012年增長5.5%。[1]同時，老年人需求正在由生存型向發展型轉變，地區之間的老齡事業和養老服務還存在發展不平衡、不充分等問題。顯然，傳統的養老服務模式已然無法應對我國的養老矛盾，急需建立與人口老齡化進程相匹配的新型養老模式。基于此，黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，提出“推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務，支持家庭承擔養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”[2]。由此可見，智慧養老將成為我國應對人口老齡化、緩解養老矛盾的重要發展方向。

英國生命信托基金首先提出智慧養老的構想，指的是通過采用信息技術和智能控制技術來提供養老服務，其在一份報告中提出利用電腦技術、無線傳輸技術等手段，建設配備全套電子芯片裝置的“全智能化老年公寓”。[3]盡管智慧養老并未形成統一的定義，但這并不影響國內學術界對其的熱衷。一些學者關注智慧養老的技術，例如賈研等學者提出搭建大數據驅動的新型養老信息平臺。[4]劉奕和李曉娜結合具體的實踐探討智慧養老模式的建構。[5]朱慶華等學者爬梳智慧養老政策發展，以江蘇省為例，運用量化方法梳理江蘇省智慧養老政策時間、主體以及主題，剖析養老領域頂層設計格局。[6]智慧養老面臨的困境與機遇也同樣是研究的熱點，例如陳友華和邵文君認為智慧養老領域存在認知偏差、過度行政化、市場參與不足、使用與效能低下等問題。[7]張雷和韓永樂劃分了國內智慧養老的四種典型模式：智慧居家養老服務、智慧醫療養老服務、智慧機構養老服務以及智慧城市養老服務，并指出在觀念、制度、產業、人才以及教育方面推進智慧養老發展。[8]既有研究主要側重智慧養老的技術、發展模式、存在困境以及發展建議，也有研究對智慧養老政策進行探討，但關注政策主題與政策工具二維分析的研究較少。

從實踐經驗來看，近年來我國政府從多個維度積極推進智慧養老示范試點建設，例如北京市朝陽區的“養老綜合服務App”、海淀區的“智慧養老示范基地”，蘇州市滄浪區“虛擬養老院”，武漢市“一鍵通”養老服務，西安市未央區“長樂養老”等等。[9]隨著智慧養老實踐的不斷開展，不同程度的困境表現出來，例如數字鴻溝問題導致一些老年人無法充分享受智能服務帶來的便利，并最終成為“數字難民”。[10][11]基于此，筆者在現有智慧養老研究的基礎上梳理我國智慧養老相關政策，運用內容分析法等方法梳理智慧養老政策工具，并進一步運用LDA主題模型識別智慧養老政策主題。在此基礎上，從政策工具與政策主題兩個維度構建二維分析框架，量化分析我國智慧養老政策，從而剖析我國智慧養老政策體系存在的問題與不足，旨在總結歸納出優化智慧養老政策體系的改進建議，以期為我國老齡事業發展及養老體系健全、老齡產業的繁榮和發展提供政策引領與參考，同時豐富補充現有的智慧養老研究。

二、研究設計

（一）政策文本選擇與研究方法

⒈政策文本選取。筆者將政策文本選取的范圍限定在國家層面，遵循權威性與全面性的原則，從中國政府網、北大法寶網站選取政策文本。以“智慧養老”“智能養老”“互聯網+養老”等為關鍵詞檢索有關智慧養老政策的文件，為保證研究的科學性以及研究的代表性，政策選取的標準包括以下三點：一是政策為國務院、國家各部委等國家級行政單位發布;二是政策包括法律法規、通知、意見、綱要方案等政策文件，公報、批復等不計政策來源;三是政策主題與智慧養老密切相關。經過梳理與篩選，截至2023年9月，最終得到76份與智慧養老相關的政策文本（見表1）。

表1 智慧養老相關政策文本目錄（部分）[序號 政策名稱 頒布日期 頒布部門 1 關于印發《養老機構消防安全管理規定》的通知（民發〔2023〕37號） 2023.07 民政部等 2 關于公布《智慧健康養老產品及服務推廣目錄（2022年版）》的通告（工信部聯電子函〔2023〕176號） 2023.06 工業和信息化部等 …… …… …… …… 30 關于做好老年人冬春季新冠肺炎疫情防控工作的通知（全國老齡辦函〔2021〕2號） 2021.02 全國老齡辦 31 關于切實解決老年人運用智能技術困難便利老年人使用智能化產品和服務的通知（工信部信管函〔2021〕18號） 2021.02 工業和信息化部 32 關于建立積極應對人口老齡化重點聯系城市機制的通知（發改辦社〔2021〕37號） 2021.01 國家發展改革委辦公廳等 33 關于做好方便老年人在基層醫療衛生機構看病就醫有關工作的通知 2021.01 國家衛生健康委基層司 34 關于進一步優化人社公共服務切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知（人社部發〔2020〕94號） 2020.12 人力資源社會保障部 35 關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案（民辦發〔2020〕38號） 2020.12 民政部辦公廳 …… …… …… …… 75 關于加強養老服務標準化工作的指導意見（民發〔2014〕17號） 2014.02 民政部等 76 關于加快發展養老服務業的若干意見（國發〔2013〕35號） 2013.09 國務院 ]

⒉研究方法。研究方法作為剖析現象之刃，它的選取應當適應研究目標與對象。目前公共管理領域是一個與眾多學科都有交叉的學科，公共管理學科內的問題研究離不開經濟學、心理學、政治學等多學科的研究方法。此外，智慧養老本身也是一個跨學科的研究領域。因此，基于跨學科的視角，采用政策文獻計量法、內容分析法，在政策工具與政策主題維度構建智慧養老政策的二維分析框架，并對智慧養老政策文本進行清洗、編碼與分析，以期為改善我國智慧養老政策提出有益的參考與建議。

政策文獻計量融合了文獻計量學、社會學、數學、統計學等學科的研究方法，對政策的內容以及外部結構進行量化分析。[12]相比于傳統政策研究范式更加關注政策文獻的內容，政策文獻計量更多地關注大樣本量、結構化或半結構化政策文本的定量分析。[13]筆者運用政策文獻計量法，在北大法寶以及各政府部門網站檢索、獲取智慧養老政策，識別智慧養老政策的發布時間、發文機構等外部結構特征。

內容分析法也被稱為文本分析法，詞語、文本、演講或對話記錄、圖畫、想法、主題或消息都可以成為內容分析的對象。內容分析法既可以是定性方法也可以是定量方法，定性內容分析是通過閱讀文本來確定偏見程度或者比較不同演講者對同一話題的不同觀點，定量內容分析則是計算詞語的發生率與頻率。[14]總的來說，定性內容分析法強調縝密的邏輯推理，而定量內容分析則是直觀的數據化，要求客觀、系統、定量。[15]目前廣泛使用的內容分析法大多是定性與定量方法的結合，通過編碼等方法將一些難以量化的政策文本轉換為可量化分析的數據，從而對政策文本所包含的信息及其變化進行挖掘與分析，其研究目的是根據數據對內容進行可再現的、有效的推斷。[16]

（二）分析框架

⒈X緯度：政策工具維度。政策工具是政策分析的一種有效路徑，它以解決社會問題為指向，研究的核心就是“如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實”[17]。澳大利亞學者歐文·E·休斯認為，政策工具既是政府干預的方式，也是政府行為正當化時所采用的機制。[18]陳振明等人提出政策工具是實現政府管理職能的手段。[19]不同的學者對政策工具有不同的定義，這就導致了政策工具類型的多樣性。美國學者洛林·麥克唐納等基于政策背景、目標和效果，提出了激勵型工具、權威型、能力建設型和系統變革型工具。[20]公共政策領域最為經典、影響最為廣泛的是美國學者羅伊·拉斯韋爾和沃爾特·澤格維爾德提出的政策工具類型，他們依據政策對技術產生影響的層面，劃分了供給型、需求型和環境型工具。[21]

本文采用羅伊·拉斯韋爾和沃爾特·澤格維爾德的分類方法。一方面，智慧養老政策本質上是利用技術手段創新養老服務的政策體系，顯示出較強的技術特征，這與羅伊·拉斯韋爾等人構建的分類方法具有顯著的適配性。另一方面，該分類方法已被廣泛用于數字政府[22]、公共數字文化服務[23]、醫療衛生服務[24]、政府數據公開[25]以及產業創新[26]等領域。因此，本文根植于我國智慧養老政策的現實，依托供給-需求-環境的政策工具框架分析我國智慧養老政策的政策工具使用現狀，如圖1所示，將智慧養老政策的政策工具劃分為推動智慧養老的供給型工具、拉動智慧養老的需求型工具以及驅動智慧養老的環境型工具。

如表2所示，我國智慧養老政策的政策工具可分為三大類，內含17小類。供給型工具是政府通過投入資金、科技、信息、基礎設施等多種資源，為智慧養老提供基礎性保障。需求型工具通過政企合作、服務外包等為智慧養老創造外部條件，環境型工具通過法律、政策來為智慧養老創造有利的發展環境。

⒉Y維度：政策主題維度。政策主題是政策文本的核心內容，通過對政策主題的分析能更好地了解政策執行的價值取向和目標。一些政策研究采用傳統的TF-DIF（詞頻-逆文檔率）[27]、關鍵詞共現[28]等方法分析政策主題，但上述方法無法挖掘詞匯表面之下深藏的語義關聯。潛在狄利克分配（Latent Dirichlet Allocation，下文簡稱LDA）是目前應用最廣泛的主題模型。LDA主題模型是典型的詞袋模型，它假設每個文檔都是不同的混合體，而每個主題是不同詞匯的概率分布，即每個文檔都是由不同的詞匯構成的，并且詞匯之間沒有順序的先后。此外，LDA主題模型是一種無監督機器學習，可以用來識別大規模文檔集或語料庫中的潛在隱藏的主題信息，研究者在使用時無需事先標注數據文本或提取關鍵詞，輸入數據后通過算法可自動完成文本主題的分類，因而在識別大規模的文檔或語料庫中潛藏的信息時傾向于使用該模型。目前LDA主題模型廣泛應用于政策文本研究，例如楊慧和楊建林融合LDA模型對氣候領域政策進行量化分析[29]。

應用LDA主題模型分析我國智慧養老政策主題，首先對76份政策文本進行預處理，通過Jieba分詞工具對政策文本進行分詞，再運用哈工大停用詞詞庫、四川大學機器學習智能實驗室停用詞庫、百度停用詞表等去除沒有實際意義的虛詞以及停用詞，確保研究的準確性。由于本文的研究對象為智慧養老政策，因此在分詞前添加“數字”“互聯網+”、“5G+”等與智慧養老密切相關的詞匯以提升研究的可信度，預處理之后的詞頻統計結果如表3所示。

在LDA主題模型中，最佳主題數量的確定是保證研究科學與準確的關鍵。計算困惑度（Perplexity）是較為普遍的確定最佳主題數量的方法。困惑度越小，模型的精確度越優。筆者通過公式1計算政策文本的困惑度，得出的困惑度曲線如圖2所示。在K=5時困惑度最低，且困惑度曲線出現拐點，因此主題數5為計算主題困惑度方法下的最佳主題數量。

由于LDA主題模型是一種基于概率的模型，最佳主題數量值可能會在某一個范圍內隨機取值，因此再結合Gibbs采樣技術，基于對數似然（Loglikelihood）與困惑度兩個參數確定最佳主題數量，并將LDA模型的兩個超參數設置為α=0.10，β=0.02，迭代次數為5000。[30]最終確定5為LDA主題模型的最佳主題數量。

在設定主題數量為5后，對76份智慧養老政策進行挖掘爬取以及主題歸類，并將LDA主題模型的結果可視化，最終得到5個主題間的距離地圖（見圖3）。圓圈大小代表所屬主題下的文本數量，圓圈越大，包括的文本數量越多;圓圈間的距離代表主體間的相似度，距離越近，主題就越相似。由圖3可發現，當主題為5時，各個圓圈之間有一定的距離，且較為分散的分布在各個象限。這表明智慧養老政策主題分類結果良好。

⒊X-Y二維分析框架。目前學術界關于政策分析框架的構建維度眾多。汪波和李坤從政策效力、政策結構、政策主題多個維度對國家養老政策進行量化分析[31]，翟運開等學者從政策工具、政策執行主體和政策目標三個維度出發構建政策分析框架[32]，朱慶華等學者從政策主題維度分析江蘇省智慧養老政策演進[33]。因此，筆者在借鑒以往研究的基礎之上，構建政策工具（X維度）和政策主題（Y維度）二維分析框架以量化分析我國智慧養老政策（如圖4所示）。

（三）政策編碼

編碼是一種使用最為廣泛的定性分析方法，指用字母或者數字（或二者組合）來取代或替換成組的單詞、短語或句子。[34]目前學術界存在兩種編碼方式：自下而上的自由編碼以及自上而下的順序編碼。前者基于扎根理論，追求探索式的發現，而后者則是根據預設的研究主題構建編碼體系，講求規范性。鑒于本文的研究主體為政策文本，在內容上的邏輯性較強，因此采用自上而下的編碼方式。對76份智慧養老政策文本內容進行逐字、逐句的閱讀分析，按照政策序號-章號-節號-條款號進行編碼，并按照工具維度的三大類17小類進行歸類統計，為確保編碼的準確性與合理性，采用多次閱讀和多輪編碼保證編碼結果的一致性，最終形成政策文本內容的相關條碼表（見表4）。

三、政策文本的量化分析結果

（一）X維度分析

在政策工具的類型分布上，供給型政策工具的編碼片段共有393條，占比47.87%;需求型政策工具的編碼片段共有179條，占比21.80%;環境型政策工具的編碼片段共有249條，占比30.33%。如圖5所示，從分布結構上可以發現供給型政策工具占比達到近一半，呈現“強供給”的特征，這種政策工具的差異表明當前我國政府在智慧養老的發展中，更偏好智慧養老的直接推動，而智慧養老的拉力和環境改善不足。通過進一步的研究，我們可以從中發現一些細微特征。

首先，在供給型政策工具中，政府主要使用科技支持（17.05%）、信息支持（7.74%）等工具來推進政策價值目標的達成。這是因為智慧養老的發展與互聯網、大數據、人工智能等技術緊密相關。具體而言，包括推進互聯網、大數據、人工智能等技術在老年用品領域的應用，鼓勵并支持企業、科研機構研發老年人智慧產品和關鍵技術。同時，對基礎設施（10.23%）也格外關注，主要包括利用大數據、人工智能等技術收集、共享和開放信息以建設全國養老信息系統平臺、全國老齡健康信息管理系統，實現數據共享、信息互通以及對基礎設施進行適老化改造、智能化改造，建設智慧養老院、智慧助老餐廳以及家庭養老床位。政府也重視公共服務（7.67%）的使用，為智慧養老提供各種配套服務，例如在民政方面建立老年人才信息庫，為老年人提供就業、創業指導服務。此外，供給型工具的使用也并不均衡，對資金支持（1.22%）以及教育培養（1.95%）的關注不足，缺乏建設資金和專業人才的有效供給，可能導致“重建設而輕應用，重技術而輕人才”的問題。

其次，在需求型政策工具中，市場培育（6.94%）的使用頻次最高。示范試點（6.09%）和公私合作（6.33%）使用頻次較均衡。具體而言就是大力發展“銀發經濟”，例如開設博覽會、體驗館、體驗專柜，改善老年人對智慧技術、產品和服務的認知;鼓勵企業研發面向老年人需求的智能產品，支持產業融合發展，創新養老服務產業模式。建設智慧養老的應用場景，如家庭養老病床、社區日照料、智慧助老餐廳、虛擬養老院、居家上門服務、智慧養老院、醫養結合等。以這些應用場景為重點，培育一批試點示范企業和示范街道（鄉鎮），提供智慧健康養老產品及服務，實現智慧養老政策目標。通過政府采購、服務外包等方式，加強政府與智慧養老相關企事業單位、社會機構、科研機構等在智慧養老的交流合作，拉動智慧養老政府應用、社會應用、科學研究融合發展。個性服務（1.34%）和國際交流（1.10%）涉及較少，尤其是國際交流，僅出現9次。這表明資源沒有得到充分的利用，在一定程度上削弱市場培育的效果。

最后，在環境型政策工具中，策略性措施（13.89%）的使用頻次最高。中國的政策制定有一個顯著特點就是過多的采取間接性措施。[35]其次是采用目標規劃（5.97%）和法律標準（4.38%）來實現政策目標。具體而言，目標規劃是智慧養老政策的目標定位以及發展規劃，例如“到2025年，智慧健康養老產業科技支撐能力顯著增強……人民群眾在健康及養老方面的幸福感、獲得感、安全感穩步提升”。法律標準重點是促進智能產品、信息系統平臺、養老服務和健康服務等領域的標準化，建立并完善智慧養老標準體系，為智慧養老產業的可持續發展提供保障。產業發展（3.41%）也受到重視，通過建設“特色養老產業合作園區”等一系列手段，為智慧養老產業創造良好的發展環境。財稅優惠（0.85%）和知識產權（1.83%）涉及較少，財稅優惠主要是針對智慧養老產業出臺財政、稅收等優惠政策以推動產業發展，但政策文本中更多是針對整個養老產業，具體部署到智慧養老產業的較少，知識產權是為了促進企業、研究機構等核心科技成果的轉化，以及對智能產品與服務中的個人信息的采集與利用進行規制，從而保障老年人的個人隱私。

（二）Y維度分析

智慧養老政策的最佳主題數量為5，5個主題的“主題-詞匯”矩陣如表5所示。結合“主題-詞匯”表，將我國智慧養老政策劃分為智慧養老模式、智慧醫養結合、智慧養老標準、智慧養老示范試點、智慧養老機構、智慧養老產業發展以及智慧養老設施建設。

智慧養老模式。當運行LDA模型并為政策文本中的每個詞分配一個主題時，37.1%的詞被分配到了該主題。該主題下的高頻詞“機構”“社區”“居家”表明該主題下的政策主要圍繞智慧機構養老、智慧社區養老以及智慧居家養老等智慧養老模式，目的是促進新一代的數字技術在居家、社區、機構等養老場景中的整合應用，豐富養老服務種類，優化養老服務質量，提升養老服務效率。智慧居家養老即依托于家庭對老年人尤其是失能老年人的居家活動區域進行智能化改造，為老年人配備智能看護設備、智能檢測設備、智能呼叫系統、家庭服務機器人、家庭養老床位等智能家居設備，便利老年人生活的同時實現實時監測預警，保障老年人的生命健康。智慧社區養老指運用數字技術建設社區居家養老服務信息平臺，積極鼓勵并引導公眾、社會團體等參與智慧社區養老服務，推動互聯網平臺企業精準對接為老服務需求，支持社區養老服務機構平臺化展示，提供“菜單式”就近便捷為老服務，鼓勵“子女網上下單、老人體驗服務”。智慧機構養老指建設智慧養老院，實現智慧訂餐送餐、健康監測、預警提醒等服務;引導有條件的養老服務機構利用互聯網、大數據、人工智能等新興技術實現線上線下融合發展，創新服務模式。

智慧醫養結合。當運行LDA模型并為政策文本中的每個詞分配一個主題時，22.7%的詞被分配到了該主題。該主題下的高頻詞“護理”“醫療”“醫養”等表明該主題下的政策主要圍繞互聯網+老年人醫療、互聯網+老年人護理等方向。智慧醫養結合主題包括：通過互聯網醫院、互聯網診療平臺、遠程醫療服務平臺等信息化方式，為老年人提供方便快捷的互聯網醫療服務和衛生服務，推動醫療和養老信息的互聯互通;以老年人的需求為導向，針對老年人開展線上健康評估以建立個性化的電子健康檔案;建立老年人健康動態監測機制，監測老年人的用藥，提供慢性病管理服務，發展用藥和護理提醒;鼓勵醫療衛生機構應用互聯網等信息技術創新老年醫療護理服務模式;建立遠程醫療服務系統，開展遠程會診、遠程康復指導等醫療服務，助力醫養結合發展;在基礎設施方面，建設智慧藥房以便利患者取藥。

智慧養老環境建設。當運行LDA模型并為政策文本中的每個詞分配一個主題時，21.7%的詞被分配到了該主題。該主題下的高頻詞“社會”“建設”“無障礙”等表明該主題下的政策主要圍繞建設老年人友好的智慧養老環境。在基礎設施方面大力推進無障礙環境建設，對城市道路、交通設施、公共交通工具等進行適老化改造，在公共場所設置老年人專用座位及通道，改造坡道、電梯以及扶手，建設老年人友好的智能社會;圍繞老年人獲取信息的需求，對老年人使用頻繁的互聯網網站、移動互聯網APP應用進行適老化改造;實施“智慧助老”行動，依托社區和院校資源，組織社區志愿者、院校教師等開展面向老年人的智能技術應用的教育和培訓，提升老年人的數字素養，幫助老年人跨越“數字鴻溝”，使老年人更好地適應并融入智能社會，體驗智能社會帶來的便利性、快捷性和智能性，從而提升老年人的幸福感、獲得感以及安全感。

智慧養老標準。當運行LDA模型并為政策文本中的每個詞分配一個主題時，10.6%的詞被分配到了該主題。該主題下的高頻詞“工作”“標準”“標準化”等表明該主題下的政策主要圍繞智慧養老的行業標準、技術標準等標準的制定與實施。規范統一的標準是智慧養老發展的基礎。智慧養老標準包括智慧養老產業行業標準、智慧養老技術標準、智慧養老產品與服務標準、適老化改造標準等等。針對老年人急需的、必需的老年用品和服務編制智慧養老產品及服務推廣目錄，動態評估產品及服務質量，完善服務流程規范和評價指標體系，規范智能老年用品及服務市場，保證質量，引導老年人正確選擇和使用。引導社會力量參與智慧養老標準制定，制定智能技術適老化改造標準，明確適老化改造標準;健全全面的智慧家庭標準化體系、虛擬/AR標準體系和可穿戴設備標準體系;建立智能健康養老終端設備和測試公共服務平臺，提升適老產品設計、研發、檢測、認證能力，推進標準應用示范，推動智慧健康養老規范化、標準化發展。

智慧養老示范試點。當運行LDA模型并為政策文本中的每個詞分配一個主題時，7.9%的詞被分配到了該主題。該主題下的高頻詞“示范”“企業”“申報”“產品”等表明該主題下的政策重點是打造一批具有智慧養老特色的示范企業和街道，提供智慧養老的產品和服務，在智慧養老領域的實際發展中起到帶頭作用。建設智慧養老示范試點，拓展試點示范類型，圍繞不同的智慧養老應用場景，培養示范企業、示范園區、示范街道（鄉鎮）以及示范基地，為我國智慧養老發展提供可復制的先進經驗和典型案例。主要包括：圍繞健康監測、安全監控、養老照護、康復輔助、心理慰藉等重點方向，培育一批科技創新能力突出、商業模式成熟的試點示范企業，提供面向典型應用場景的智慧健康養老產品及服務;圍繞智慧健康養老技術創新、產品研發、模式創新等，吸納智慧健康養老產業鏈上下游，打造產業集聚度高、發展特色鮮明、創新能力突出、配套服務完善、社會效益和經濟效益顯著的試點示范園區;圍繞滿足老年人多層次、個性化的健康養老需求，支持建設一批社會參與廣泛，應用效果明顯的試點示范街道（鄉鎮），豐富服務種類，提升服務質量和管理效率，深化智慧健康養老服務落地，打造具有可復制、可推廣的服務模式。

（三）X-Y維度分析結果

為深入分析智慧養老政策工具應用的具體領域差異，結合X-Y維度交叉分析結果，根據各主題下排名前十的詞匯以及智慧養老政策政策工具分類及定義，進行人工匹配其所屬政策工具，進而得出政策主題-政策工具匹配表（見表6）?？梢园l現，智慧養老模式、智慧醫養結合與智慧養老環境建設這三個主題中都出現了供給型工具，與政策工具的“強供給”特征相匹配。智慧養老模式主題中，主要使用供給型和需求型政策工具。科技和信息是智慧養老的重要支持，此外，不論是智慧居家養老、智慧社區養老還是智慧機構養老，不僅依靠政府主導，更需要社會力量的參與與助力。智慧醫養結合主題中，主要使用供給型政策工具。醫養結合是推進智慧養老建設的必要配套服務，醫養結合的發展需要大數據、人工智能等新興數字技術的支撐，也需要建立信息平臺、智慧藥房等基礎設施。智慧養老環境主題中，主要使用供給型和環境型政策工具。為智慧養老提供基礎設施保障，如構建數字化服務平臺、涉老公共設施智能化建設、適老化改造等。將“智慧助老”納入頂層設計，實施一系列措施推動老年人融入智能社會。智慧養老標準主題中，主要使用環境型政策工具。制定、出臺相關的智慧養老行業、產品、技術、服務標準，規范智慧養老發展。智慧養老示范試點主題中，主要使用需求型政策工具。建設智慧養老試點項目，樹立典型，推廣試點示范模式以拉動智慧養老發展。

四、研究結論與政策建議

在當前嚴峻的人口老齡化趨勢下，利用大數據、云計算、人工智能等新興技術手段創新養老服務模式，探索智慧養老的實踐路徑對應對我國老齡化問題、緩解養老矛盾具有重要意義。筆者運用政策文獻計量法、內容分析法梳理我國智慧養老政策工具使用情況，并結合LDA主題模型提取智慧養老政策主題，構建了“政策工具-政策主題”二維分析框架，在此基礎上對2013-2023年間76份中央層面的智慧養老政策進行量化分析，研究結論如下：

首先，目前出臺的大部分智慧養老相關政策均為指導性意見，具體性的文件較少，可操作性不強，缺乏具體的實施措施。其次，在政策工具方面，政策工具使用結構失衡。盡管供給型、需求型和環境型政策工具均出現在我國智慧養老政策中，但過度依賴供給型政策工具，而需求型政策工具則太少。各主題下的政策中也表現出“強供給”的特征。在次級政策工具的使用上也存在不均衡現象，科技支持、信息支持以及基礎設施工具的使用占比近40%，政府主要通過發展信息技術、完善基礎設施建設方面推動智慧養老發展，缺乏外界力量的參與推動。最后，在政策主題方面，識別出智慧養老模式、智慧醫養結合、智慧養老環境建設、智慧養老標準以及智慧示范試點5類主題，涵蓋領域較為廣泛，包括公共服務、基礎設施、標準規范等，但有關智慧養老產業發展的政策內容并不突出。智慧養老產業是滿足人們不斷增加的健康和養老需要的強有力的支持，因而是智慧養老政策不可忽視的一個方面。

通過對我國智慧養老政策的量化分析發現，我國智慧養老政策在政策工具和政策主題方面仍然存在困境與難題，需要在實踐中進一步探索其優化路徑，邁向更智慧的養老服務。根據上述結論，筆者提出以下政策建議：

第一，加強中央政府的頂層設計，完善智慧養老政策體系。健全的政策體系是智慧養老發展的重要保障?？v觀目前國家關于智慧養老的相關政策，我國還處在智慧養老發展的初級階段，要使其可持續、健康地發展，除了現有的各項政策外，還必須繼續加強頂層設計，并進一步下達具體的工作方案、措施等，動態評估執行與實施情況，持續完善智慧養老政策體系，包括加強法律法規、標準體系以及行之有效的具體政策建設。根據出臺的智慧養老指導性意見，促使不同部門明確在推動智慧養老的發展過程中的職責與分工，敦促不同部門依據指導性意見確立本部門的長期目標，按照這些指導性文件確定的工作流程和標準，對具體智慧養老實踐步驟進行細致化說明。

第二，合理配置政策工具，發揮最優政策合力。政策工具是實現政策目標的基本手段， 也是進行政策分析的有效途徑。[36]政策工具效能的有效發揮依賴于合理均衡的組合和應用。需求型、環境型和供給型三類政策工具都有其自身的獨特優勢與作用，在使用上不應厚此薄彼。首先，提升需求型政策工具的使用比例，拉動智慧養老的發展。靈活增加公私合作、市場培育等次級政策工具的使用頻次，促使社會力量參與到培育、開拓老年消費市場。針對老年人日益多元化的需求，增加個性服務次級政策工具的使用頻次，利用數字技術識別老年人的個性化需求，實現精準服務，滿足老年人的多樣化、差異化、個性化需求。其次，在供給型工具的使用上，增加資金支持、教育培養次級政策工具的使用頻次。對提供智慧養老服務、產品及技術的社區、機構、街道以及企業提供中央財政支持，保障智慧養老在實踐中的發展。智慧養老的發展也離不開專業人才隊伍的支撐，鼓勵高校調整并開設智慧養老相關專業，培育知識型、技能型、服務型、管理型人才;完善職業院校的培訓體系，規范對智慧養老從業人員的培訓;用獎勵政策驅動高科技、醫療衛生等專業技術人員涌入智慧養老領域，培育綜合型人才。[37]最后，豐富環境型政策工具的使用，落實智慧養老的各項稅收優惠政策，對大力發展智慧養老產業的企業放寬金融限制，為智慧養老營造良好的金融稅收環境。

第三，擴大智慧養老政策覆蓋面，豐富智慧養老政策主題?；贚DA主題模型挖掘的5類主題來看，我國智慧養老主要側重于完善配套公共服務、基礎設施建設、制定標準規劃以及推廣典型案例，關于智慧養老產業的內容并不突出。智慧養老的發展不能僅依靠政府的主導，應當引導社會資本、技術和服務流向智慧養老領域。智慧養老產業能夠憑借老年人對養老產品和服務持續增長的需求實現產業規模的迅速擴大，并激發消費新增點，催生出新的消費領域，促進消費結構升級，最終成為智慧養老發展的重要推手。[38]為此，政府應當完善支持智慧養老產業發展的配套政策，加大中央財政對智慧養老產業發展的支持，通過放寬養老市場準入條件、出臺稅收優惠政策等激活社會資本參與。鼓勵企業推動數字技術與養老產業的融合，引領智慧養老向縱深發展;探索養老與體育、醫療、教育、旅游等領域的融合發展，創新養老產業模式，實現養老產業轉型升級，從而推進我國智慧養老的高質量發展。

當然，本文也存在一些不足，例如，如果研究不只選取中央層面的政策文本進行分析，而是能與地方政府政策作比較分析，那么就可能進一步探究智慧養老領域中央政策與地方政策的聯動性及差異性，從而驗證和補充本文的結論。同時，本文只從政策工具和政策主題維度分析我國智慧養老政策，還可增加政策目標、政策效力等維度，從而拓寬研究的視野、提高政策建議的針對性。

【參考文獻】

[1]馬曉偉.國務院關于加強和推進老齡工作進展情況的報告[EB/OL].中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202208/t20220831_319086.html.

[2]國家統計局.中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2023-02/28/content_5743623.htm.

[3]Camber R.The iPad：A Highly Technological Granny Flat for Your Digital Old Age[EB/OL].每日郵報，https：//www.dailymail.co.uk/news/article-561172/The-iPad-A-highly-technological-granny-flat-digital-old-age.html.

[4]賈妍，藍志勇，劉潤澤.精準養老：大數據驅動的新型養老模式[J].公共管理學報，2020（2）：95-103+171.

[5]劉奕，李曉娜.數字時代我國社區智慧養老模式比較與優化路徑研究[J].電子政務，2022（5）：112-124.

[6][27][33]朱慶華，時穎惠，陸冬梅，等.智慧養老政策演進與主題特征分析——以江蘇省為例[J].北京理工大學學報（社會科學版），2022（6）：125-133.

[7]陳友華，邵文君.智慧養老：內涵、困境與建議[J].江淮論壇，2021（2）：139-145+193.

[8]張雷，韓永樂.當前我國智慧養老的主要模式、存在問題與對策[J].社會保障研究，2017（2）：30-37.

[9]周凌一，周寧，祝辰浪.技術賦能智慧養老服務的實踐邏輯和優化路徑——以上海市為例[J].電子政務，2023（2）：43-57.

[10]Zhou S，Li K，Ogihara A，et al.Perceptions of Traditional Chinese Medicine Doctors about Using Wearable Devices and Traditional Chinese Medicine Diagnostic Instruments：A Mixed-methodology Study[J].Digital Health，2022，8.

[11]Blazic B J，Blazic A J.Overcoming the Digital Divide with a Modern Approach to Learning Digital Skills for the Elderly Adults[J].Education and Information Technologies，2020，25：259-279.

[12]黃萃，任弢，張劍.政策文獻量化研究[J].公共管理學報，2015（2）：129-137+158-159.

[13]李江，劉源浩，黃萃，等.用文獻計量研究重塑政策文本數據分析——政策文獻計量的起源、遷移與方法創新[J].公共管理學報，2015（2）：138-144+159.

[14][34]（美）羅杰·皮爾斯.政治學研究方法：實踐指南[M].張睿壯，等，譯.重慶：重慶大學出版社，2014：215，195.

[15]邱均平，鄒菲.關于內容分析法的研究[J].中國圖書館學報，2004（2）：12-17.

[16]李本乾.描述傳播內容特征檢驗傳播研究假設──內容分析法簡介（下）[J].當代傳播，2000（1）：47-49+51.[17][19]陳振明，薛瀾.中國公共管理理論研究的重點領域和主題[J].中國社會科學，2007（3）：140-152+206.[18]（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論（第四版）[M].張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2015：19.

[20]McDonnell L M，Elmore R F.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and

Policy Analysis，1987（2）：133-152.

[21]Rothwell R，Zegveld W.Reindusdalization and Technology[M].London：Longman Group Limited，1985：83-104.

[22]胡世文，祁志偉.政策工具視角下數字政府建設政策文本研究——基于省級政策文本（2019-2021）的分析[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2023（1）：188-200.

[23]王子健，完顏鄧鄧.政策工具視角下我國公共數字文化服務政策文本分析[J].圖書館建設，2023（2）：117-130.

[24]姜曉萍，郭寧.衛生服務數字化轉型政策的價值與工具——基于健康醫療大數據的政策分析[J].學海，2023（1）：103-113+146.

[25]譚春輝，謝榮，劉倩.政策工具視角下的我國政府信息公開政策文本量化研究[J].電子政務，2020（2）：111-124.

[26]李良成，李蓮玉.目標—工具—產業鏈三維框架下的人工智能政策研究[J].自然辯證法研究，2019（10）：112-118.

[28]賈瑞雪.中國個人信息治理政策主題和跨部門協同關系變遷研究[J].電子政務，2022（9）：73-87.

[29]楊慧，楊建林.融合LDA模型的政策文本量化分析——基于國際氣候領域的實證[J].現代情報，2016（5）： 71-81.

[30]王燦友，姜韓.基于政策工具與LDA模型的我國省級數字政府建設政策文本分析[J].科學與管理，2022（1）：73-81.

[31]汪波，李坤.國家養老政策計量分析：主題、態勢與發展[J].中國行政管理，2018（4）：105-110.

[32]翟運開，陳亞軍，宋欣，等.國家治理現代化視域下我國養老數字化政策量化研究——基于三維框架的文本分析[J].現代情報，2023（8）：125-138.

[35]李蓉.我國信息資源公益性開發利用的公共政策工具分析[J].情報科學，2008（6）：837-840+844.

[36]劉亞娜，董琦圓，譚曉婷.京津冀養老政策差異與協同——基于“十三五”老齡事業發展和養老體系建設規劃的政策文本分析[J].社會發展研究，2019（3）：189-202+245-246.

[37][38]吳雪.智慧養老產業發展態勢、現實困境與優化路徑[J].華東經濟管理，2021（7）：1-9.

Research on the Content of Chinas Smart Pension Policy

from the Perspective of Policy Tools

——Analysis Based on Central Level Policy Texts

Liu Yibo，Wang Ruotong

Abstract：With the development of emerging technologies such as big data，cloud computing and artificial inte-

lligence，intelligent pension has increasingly become an important development direction in our country to deal with aging population and alleviate pension contradictions. Policy tool is the most basic unit of public policy analysis，and policy theme is the core content of policy text. By constructing a two-dimensional analysis framework of“policy tool-policy theme”and using policy measurement method and content analysis method，76 central level smart pension policy texts in China are cleaned，coded and analyzed，and the types of smart pension policy tools are identified. And combined with the LDA theme model to extract the theme of smart pension policy. The study found that in the application of policy tools，the use of smart pension policy tools in China is unbalanced，showing the characteristics of“strong supply”;Five policy themes of smart pension model，smart combination of medical care，smart pension environment construction，smart pension standard and smart pension demonstration pilot were identified. On the basis of this，this paper puts forward some suggestions to improve our countrys smart pension policy，First，strengthen the top-level design of the central government and improve the policy standards for smart pension;the second is to rationally arrange policy tools and give full play to the best policy synergy;the third is to expand the coverage of smart pension policy and enrich the theme of smart pension policy.

Key words：smart pension;policy instruments;policy text;LDA topic model

（責任編輯：劉劍明 ?助理編輯：李長寶）