整體智治理念下縣域綜合行政執法改革的邏輯基礎與規制路徑

付翠蓮 劉炎靈

摘 ? ? ?要：在全國綜合行政執法改革實踐中，“一支隊伍管執法”主要集中在鄉鎮（街道）層級，縣域“一支隊伍管執法”是龍港市推進新型城鎮化綜合改革探索的創新實踐。龍港市綜合行政執法改革遵循“不建機構建機制，不增層級增協同”的原則，遵循條塊協同、整體智治理念，將專業化、數字化、科學化嵌入改革全過程，使法治、協同、效能、服務為民等價值屬性統一于縣域行政執法領域，形成獨具特色的“市直管社區”綜合行政執法地方實踐。整體智治作為政府數字化轉型背景下基層治理模式的創新實踐，其核心邏輯表現為將制度和技術嵌入治理過程，重置治理結構、重整治理資源、提升治理質效。構建綜合行政執法整體智治的治理機制，通過“執法隊伍—執法手段—執法程序—執法監督”全過程閉環、多維度規制路徑，能夠有效破解當前縣域“一支隊伍管執法”在執法理念、體系構建、體制重整、規范配套及隊伍能力尚存短板的難題，保障縣域綜合行政執法改革成效。

關 ?鍵 ?詞：整體智治;綜合行政執法;“一支隊伍管執法”;縣域;龍港市

中圖分類號：D922.1 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1007-8207（2024）05-0115-14

一、文獻回顧與問題的提出

2020年3月31日，習近平總書記在浙江考察期間指出，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。[1]整體智治作為一個正式概念在2020年6月《光明日報》中首次提出。有學者認為，整體智治指政府通過廣泛運用數字技術，推動治理主體之間的有效協調，實現精準、高效的公共治理。[2]還有學者將這一概念做了拆解，認為整體智治是一個將制度創新與技術創新相結合的新概念，其中，整體是指整體性治理，智治是指充分發揮科技支撐社會治理的作用。[3]有學者從主客體視角較為全面概括了這個概念，認為“整體智治是政府及相關職能部門、社會組織和社區組織、公眾等社會治理主體同在回路的群體性智慧和體系性智能，旨在利用塊數據平臺化、關聯性集聚和數據開放共享的本質特點，對公眾個性化需求、社會利益訴求變化趨勢和社會治理規律進行實時、可視化的觀測，實現民情民意精確瞄準、決策與執行適應性調整和社會治理資源最優化配置的一種新的治理方式”[4]。有學者主張，整體智治是以“制度—技術”雙重嵌入為理論邏輯的治理模式創新，成為提高基層治理質效的新進路。[5]

整體智治這一概念提出的時間較短，但一經提出便逐漸為各領域所追蹤和應用，截至2023年12月底，在中國知網以“整體智治”為關鍵詞，按照主題查找共搜索出183篇相關文獻，其中2020年有11篇，2021年有56篇，2022年有57篇，2023年有53篇。以上述搜索條件為基礎，進一步聚焦至以“整體智治”為主題檢索出39篇，主要與基層治理和數字政府建設相關。有學者認為，應將整體智治理念嵌入自然資源管理，提出構建自然資源領域“整體智治”新模式。[6]有學者對浙江五四村“數字鄉村一張圖”全景治理平臺進行案例研究，以期探索“整體智治”在數字鄉村建設中運用技術賦能提升鄉村數字治理能力、平臺思維塑造鄉村數字治理模式、價值共創打造“整體智治”生態的三重理路。[7]還有學者借助“整體智治”分析框架對“放管服”改革的地方實踐進行對比研究，探索“放管服”改革的優化策略，打造數字中國的治理新樣態。[8]

從概念界定看，整體智治迄今尚沒有公認的定義，學術界對整體智治概念的闡釋雖不盡相同，但均圍繞“整體”和“智治”兩個核心內容進行展開，其要點主要涵蓋了運用數字技術進行整體性治理，以數據作為驅動進行內部整合與外部協同，以滿足公眾需求、社會需要為目的三個層面。從相關文獻檢索結果看，整體智治在社會治理中的實踐探索一直在持續，其應用價值實踐經驗被實務部門認可和借鑒。整體而言，在治理理念層面，以整體智治理念為引領，對行政執法制度進行系統性調整，通過資源整合和能力提升，破除長期以來行政執法碎片化、分散化的體制弊端;在治理結構層面，以技術創新為手段，通過搭建一體化公共數據平臺，破解部門權責銜接不順、數據共享互通不足的信息壁壘;在治理手段層面，以數字化轉型和行政執法體制改革為驅動，通過深化數字技術和執法體制的有機融合，化解縱向向上接權、向下賦權，橫向資源集成、聯合執法的部門間隙;在政府治理場域，實施“大綜合一體化”行政執法改革，旨在解決基層政府職能分散、職權分割和職責交叉等管理碎片化問題，實現綜合性、系統性治理。[9]作為基層治理中的重要一環，綜合行政執法改革是對整個行政執法體制機制的重塑，有必要結合數字政府轉型對改革中存在的問題進行整體性審視，借助數字技術對其中存在的普適性問題進行化解。

2019年9月龍港正式“撤鎮設市”，成為全國首個“撤鎮設市”的縣級市，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，聚焦“多頭執法、重復執法、交叉執法”，率先在縣級層面探索“一支隊伍管執法”綜合行政執法改革，正式開啟了條塊協同、整體智治在綜合行政執法領域的初步嘗試。龍港市推進“一支隊伍管執法”改革基于龍港“大部制、扁平化”新型設市模式具備破解執法困境的現實優勢，貫徹了習近平總書記關于“深化執法體制改革”的指示精神。2021年龍港市發布《進一步深化“大綜合一體化”行政執法改革實施方案》，堅持“利民為本、法治為基、整體智治、協同高效、綜合集成”理念，以數字化改革為引領，以構建協同高效的事中、事后監管體系為核心，以“一支隊伍管執法”為突破，全面高效推進“大綜合一體化”改革，加大力度推動綜合行政執法的理念、體制、機制創新和規范化、標準化、數字化建設。該項改革同年度入選浙江省有辨識度有影響力法治建設成果，并被寫入《浙江省綜合行政執法條例》。龍港市“一支隊伍管執法”的實踐經驗，不僅對深化行政執法體制改革、建設法治政府具有重要意義，而且對推進國家新型城鎮化建設、縣域大部制和扁平化改革具有特殊價值。[10]

縣乃國之基，作為“鄉頭城尾”的縣域，是基層治理的重要末端。當前，眾多實驗區、縣級市對“一支隊伍管執法”執法模式躍躍欲試。《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》要求繼續深化綜合行政執法體制改革，縣一級一般實行“局隊合一”體制，鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”，為基層綜合行政執法提供了方向指引。[11]隨著綜合行政執法改革的逐步深化，基層“一支隊伍管執法”的探索實踐成為完善基層綜合行政執法體制機制的重要路徑，但各地對于“一支隊伍管執法”范疇的理解較為寬泛，囊括市級層面分部門、縣級層面分領域、鄉鎮層面分區域等多種類型的“一支隊伍管執法”的詮釋。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條中對“當地實際情況”的規定，是決定是否推進“基層一支隊伍管執法”，抑或采取其他變通執行模式的基礎條件和法理依據。依據該條規定，“當地實際情況”看似指的是鄉鎮（街道）的實際情況，事實上并不限于此，縣域乃至市域、省域也須納入考慮。[12]針對深化基層綜合行政執法改革的要求，當前縣域（包括縣級市）實踐情況成為觀察如何完善基層綜合執法體制機制的重要視角。

通過對龍港市縣域“一支隊伍管執法”的制度梳理和實踐路徑的觀察，筆者發現在推進綜合行政執法改革進程中，龍港市施行的“一支隊伍管執法”在解決“看不見、管不著”和“多頭執法”問題上有重要突破，但由于龍港市基層綜合行政執法仍處于探索階段，受執法隊伍組成要素的陳舊性、部門間權責關系的復雜性、數據信息共享的不足性等影響，目前存在諸多“條塊不協調、不順暢”的問題，導致改革進程面臨部門協同成效不高、執法專業性不足、執法質量難以保障等困境，亟需體制機制層面的創新。縣域綜合行政執法權遵循什么樣的邏輯進路？如何擺脫基層執法碎片化困境？怎樣優化配置綜合行政執法權？針對上述疑問，筆者以龍港市為例，以縣域“一支隊伍管執法”作為基層綜合行政執法改革研究的分析對象，在編制剛性約束的前提下，通過整體智治提升組織變革的視角，提出從執法主體、執法手段、執法流程、執法監督等層面對縣域基層“一支隊伍管執法”進行系統性調整，進而構建起基層綜合行政執法法治化路徑。

二、整體智治視域下推動綜合行政執法的邏輯基礎

以習近平同志為核心的黨中央提出一系列深化行政執法體制改革的決策部署，浙江省作為“大綜合一體化”行政執法改革國家試點，認真貫徹落實習近平總書記和黨中央關于行政執法體制改革的決策部署，持續深化綜合行政執法改革，以整體政府治理為統籌，以數字化改革為牽引，以構建協同高效的監管體系為重點，融合“縣鄉一體、條抓塊統”改革，深化推進“大綜合一體化”行政執法改革。龍港市作為新型城鎮化改革試點城市一直走在改革的前沿，關于綜合行政執法改革，龍港市上承上級政府部署，下接當地改革特色，以提升行政效能為目標，從理念革新出發，借助數字化手段調適行政執法整體機制。

（一）轉變執法理念，遵循執法為民宗旨

理念是實踐的先導，新時代行政執法工作要堅持以人民為中心的執法理念，因為“在所有的行政活動中，行政執法直接面對著人民群眾，是對群眾權益影響最大的行政行為”[13]。綜合行政執法早期實踐主要以“秩序本位”為引領，發展需緊密貼合實踐中的民生問題，履行行政職能的標準應回應現實，著力解決人民群眾反映強烈的問題。[14]早期改革變遷本質上是經濟社會轉型帶來的行政過程的變革與調適，相應改革與發展緊密貼合實踐，致力于構建與之相適應的行政執法秩序體系。而隨著現代行政理念“由‘管理政府向‘服務政府的轉變，法律人性化逐漸成為各國執法實踐的一種導向”[15]。服務型政府建設的穩步推行也給行政執法從“管理型”轉變到“服務型”奠定了基礎，提供了管理、執法和服務有機結合的條件，以促進實現管理、執法和服務“三位一體”，執法效果和社會效果相統一。在行政執法過程中，行政執法機關及法律法規授權的組織應該順應市場經濟化和政治民主化的要求，把維護最廣大人民群眾的根本利益作為出發點。[16]而服務型行政執法恰能在一定程度上彌補傳統行政執法方式在考量相對人權益方面的不足，主要體現在堅持嚴格規范執法的同時，采取教育、指導、服務等措施充分與行政相對人互動，從而達到管理目標。總之，行政執法要始終秉持“執法為民”原則，以人民的利益為出發點和落腳點，堅持服務群眾、保護群眾合法權益的原則，為民眾提供公平、高效、便捷的行政執法服務。

（二）重構執法機制，遵循整體協同導向

協同高效是我國全面落實機構改革的重要原則之一，也是實現治理現代化的重點目標之一。在綜合行政執法中，各部門之間往往存在著信息不對稱、執法標準不一致等問題，導致執法工作的協同性不足。2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出，推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持優化協同高效的原則。為確保改革順利平穩推進，堅持優化協同高效成為綜合行政執法體制改革的一項基本原則。[17]綜合行政執法領域整體治理的協同性發展是指在綜合行政執法工作中，各部門之間通過協同合作，共同推進行政執法工作的規范化、科學化、高效化發展。其主要包含以下三個層面：一是多元主體協同治理，即不僅涉及政府、市場和社會發展的協同，還涉及財稅體制、市場監管體制、公共服務體系、社會治理體系改革等多方面聯動推進的問題。[18]這些主體在行政執法中各自具有不同的職責和資源，通過協同合作發揮各自的優勢，凝聚形成合力，提高綜合行政執法的效率。二是執法資源協同共享，這是部門協作的基礎，行政執法權的集中行使引發機構設置、職能配置的系列變化，需要執法力量、執法資源的同步整合。逐步完善執法資源構建信息共享和溝通協調機制，統一執法標準和程序，有效避免執法工作的不公正和不公平，最終實現協同指揮、行政檢查、行政處罰、行政監督執法全閉環。[19]三是數字技術協同發展，即借助數字化技術的客觀存在性提供智能化的輔助決策和執法工具，提高執法人員的工作效率和準確性，提高行政執法的質量。傳統的行政執法方式往往需要大量的人力和物力投入，而數字技術的應用可以極大地減少資源使用。

（三）升級執法技術，遵循智慧治理進路

2022年1月，中央批復同意《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執法改革試點工作方案》，支持浙江以數字化改革為引領，率先探索行政執法領域改革，授予全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點。[20]習近平總書記強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”[21]統籌推進數字法治政府建設和數字政府轉型，要求政府治理的法治化與數字化有機融合，是保障法治服務現代化和中國式現代化的內在要求。運用數字技術進行治理是數字政府建設的要素之一，而整體智治是將“技術”“制度”雙重治理要素整合嵌入數字化改革與行政體制改革中的一種基層治理模式。數字化轉型背景下，整體智治成為現代政府的新形態，它不僅是政府治理的有效工具和綜合性制度框架，更是一種新的治理手段和治理理念，推動著各級政府政務改革不斷向縱深發展。[22]以整體性發展為引領，強調技術與制度的協同演進、同步創新，通過整合各類要素，應用數字技術手段，適應各類應用場景，達成治理效能提升的目標。在綜合行政執法實踐中，通過數字技術協同發展實現行政執法的一體化管理，減少信息孤島的存在，避免重復勞動和資源浪費。同時，借助數字技術搭建行政執法協作平臺，實現綜合行政執法機構與相關部門間的橫向協作、縱向聯動。[23]

三、整體智治視域下龍港市綜合行政執法改革的實踐成效與障礙

龍港市綜合行政執法改革通過重塑執法體系，再造執法流程，強化依法行政，緊扣數字賦能，推動“多邊執法”向“集中執法”轉變，“各自為戰”向“協同作戰”轉變，“規范執法”向“標準執法”轉變，“監管執法”向“執法全監管”轉變，以及“人工執法”向“智慧執法”蝶變，有助于打造“一支隊伍善執法”綜合行政執法的全省標桿、全國示范。①但由于龍港市綜合行政執法基于其“市直管社區”的新型行政建制，以及“一支隊伍管執法”在縣域層面的初次探索，少有經驗可供借鑒，其探索依舊未完成行政體制的全方位革新，配套機制的及時更新，綜合行政執法在運作中依舊面臨著新機制與舊體制之間的磨合問題，仍有許多深層次體制機制障礙尚未破解。

（一）龍港市綜合行政執法的改革成效

⒈立足整體協同理念，重置行政執法架構。首先，基于扁平化改革特色，調整執法隊伍體系。龍港市借助于大部制與扁平化改革奠定的行政體制基礎，推出“綜合執法+專業執法+聯合執法”的執法模式，構建最精簡的“1支綜合執法隊伍+2支專業執法隊伍”組織架構，專業執法隊伍只保留市場監督管理、應急管理;結合基層治理網格化下沉執法力量，建立最扁平的“1+4+6+22”綜合行政執法“網隊合一”的隊伍架構，即設立1個指揮中心、4支專業執法中隊、6支轄區綜合執法中隊、22個網格執法小組，執法力量下沉至102個社區;借助數字化創新智慧執法手段，設立“共享法庭”提升行政執法糾紛化解與行政救濟的便捷程度;創新律師團隊駐局服務，聯合司法局、檢察院、事權行業主管單位，建立疑難案件會審制度，提升案件辦理質效，推進執法規范體系構建。其次，構建部門協同機制，提高執法效能保障。龍港市通過執法部門與業務主管部門協同，各部門合作梳理執法監管一體化事項，明確“誰審批誰監管、誰主管誰監管”，明晰部門間的監管職能與執法職能界限，為各部門協作和奠定良好基礎上為后續責任承擔提供依據。再次，創新開展“兩代表一委員”執法評議制度，即定期組織市人大代表與政協委員調研“大綜合一體化”行政執法改革進展情況，市人大定期議政會安排“請你來協商”重要環節，聘請10位社會各界代表對執法改革進行監督評價。在綜合行政執法領域充分發揮黨代表、人大代表和政協委員的作用，以監督保障行政執法效能，將法律監督與民主監督的作用最大化。總之，龍港市基于“大綜合一體化”改革總體目標要求和主要原則下的探索創新，并結合自身“大部制、扁平化”行政特色、體制條件等實際，重置行政執法框架體系，將黨建引領、多元協同、數字技術的作用發揮到最大化。

⒉以執法為民為原則，重整行政執法資源。龍港市構建了“領域劃轉最廣泛、事項劃轉最充分、隊伍整合最精簡”的行政執法體系，有效承接31個領域2681項處罰權限。在改革過程中一方面基于大部制改革基礎整合部門間執法資源，另一方面立足服務型政府理念落實執法便民服務。從政府治理角度來看，“精簡”可降低執法資源的分散配置，有利于“克服分工過細、浪費執法資源”[24]。龍港市以綜合查一次為路徑，聯合相關單位進行跨部門跨領域的“綜合查一次”執法模式，會同多個業務部門建立“綜合查一次事項清單”，并以精準解決問題為導向合理調配執法資源，匹配綜合行政執法模式，通過開展“綜合查一次”行動和“全科檢查”模式，實現“進一次門、查多項事、一次到位”，有效解決了多頭執法、任性執法、選擇性執法等執法疑難問題。同時，加強監管內容的整合，積極探索行業主管部門監管運行新模式，整合人力社保、民政、醫保、衛生健康等專業領域條線檢查任務，實現相近領域的“監管大綜合”，有效解決了主管部門在執法事項及人員劃轉后，監管力量不足的問題。在資源重整的基礎上，以“市直管社區”“網格化治理”等改革特色，以社區聯勤工作站為載體，將社區干部、網格員和下沉至社區的執法人員共同組成基層執法力量，采用剛柔并濟的執法方式，就近快速處理執法事項。

⒊積極運用數字技術，創新智慧執法手段。隨著綜合行政執法改革的深入推進，綜合執法進程依舊受到人少事多、跨部門數據調取難、信息共享不暢等問題的阻礙。技術賦能創新為行政主體間的溝通提供了新型平臺和渠道，一定程度上解決了信息不對稱難題，對于提升多元治理主體的自身發展前景和公共事務參與能力發揮了重要作用。[25]龍港市借助數字信息技術，創新數字賦能驅動的辦案體系，打造智慧物聯網應用和數字信息應用平臺，構建集執法辦案系統、涉案財物處置、案件信息管理、全流程監管于一體的綜合行政執法辦案中心。一方面，自主開發了“執法e助理”應用，依托全省統一執法監管數字應用，實現一個平臺、一網智辦，有效破解“執法效率”問題。行政執法人員對照系統生成的執法清單，可以標準化開展多事項的執法檢查，一次上門、全部解決;遇到無法現場解決的問題，還可以“一鍵求助”，調度專業執法人員前往現場處置。另一方面，建成與省級“基層治理四平臺”相銜接的數字化執法監管協同指揮體系，向下對接基層行政執法力量，同步兼容12345政務平臺、“矛調中心”等功能性系統，促進執法指揮與一線執法人員移動終端有效貫通，有效集中查詢、執法、協同的功能，有效提升聯合執法效率。

⒋完善執法制度體系，規范整體執法流程。制度具有統一思想、協調整合、規范行動、推動發展等功能，通過制度供給為改革提供權力、資源、機制，依托具體技術手段和方法來引導和運轉，引導多元治理行動者的合作行動。[26]龍港市在行政執法改革進程中也在持續推進制度規范建設，一是出臺《一般程序行政處罰案件辦理程序規定》，對受案、立案、調查取證、法制審核、處罰告知等18個執法程序進行規范統一，重點統一執法文書、執法程序、執法證件、自由裁量權，完善行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核等機制。二是制定《辦案指南》，匯總行政執法依據，規定各類案件處理規則、統一辦案流程、明晰處罰標準、限定裁量權的行使，實現行政執法規范化發展。三是制定《數字化綜合行政執法辦案中心建設與運行規范》，在已有規范的基礎上契合數字執法的需要，制定數字化執法信息管理與監督制度，建立數字化執法的辦案標準。通過購買社會服務，聘請律師團隊入駐，隨時指導執法人員依法辦案，并搭建數字化辦案平臺，多次組織業務培訓，切實提高執法和服務水平。四是制定《局規記分辦法》與《法制工作考核細則》，對日常執法工作制定考評標準，以考評保障執法工作的公平性、效率性、規范化開展。此外，龍港市綜合行政執法局制定《龍港市綜合行政執法局干部（含企業人員）負面清單》《聘用人員負面清單》，推行負面清單管理制度，負面清單根據綜合行政執法工作實際，對應梳理了政治組織、機關效能、日常行為、執法辦案、政商交往、一崗雙責、疫情防控等7項禁令，以擰緊紀律作風“緊箍咒”，提升執法隊伍精、氣、神，推進綜合行政執法工作高質量發展。

（二）龍港市綜合行政執法面臨的現實障礙

⒈執法思維定式與執法效能提升不適配。整體性政府治理要求各治理主體培育較強的整體性治理氛圍，在整體性治理觀念、治理意識、治理能力等方面做到價值體系一致性。[27]龍港市在“市直管社區”行政體制下，聯勤工作站采取職能部門下沉干部、社區兩委、社工、網格員等共同入駐的形式，作為部門延伸的管理平臺而非一級政府的派出機關。[28]將整體性治理理念滲透到綜合行政執法的各個環節并非一蹴而就，過去的工作經歷讓龍港市大部分執法人員形成了“管理式”執法和“碎片化”執法的定式思維，在執法過程中仍然按照其慣性行為模式作出相應的配置。此外，由于執法人員的年齡差異、認知水平在一定程度上影響其對新思想、新理念、新方式的接受程度，即便構建了一定的協作機制也難以避免執法過程中因認識性偏差引發的系列問題，使得龍港市綜合行政執法總體上呈現出整體性執法思想內化不到位、領導干部作出決策時仍然難以扭轉的慣性思維，理念革新滯后導致創新型執法手段難以真正落到實處，數字化執法的效能難以有效發揮。

⒉權責清晰程度與部門協同發展不相符。習近平總書記在黨的二十大報告中強調扎實推進依法行政，提出“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力”[29]的要求。整體智治的整合創新機制，能夠有效降低部門之間及部門內部的溝通和協調成本。[30]一方面，權責關系有待理順。界限分明的權責關系是防止推諉扯皮的有效手段。龍港市通過權責清單的形式對執法事項的權責關系作出了界定，但因其行政體制的特殊性和綜合行政執法的復雜性，實踐中權責清單對執法主體權責界分的效果有限。龍港市綜合行政執法改革進程中部分機構職能配置發生變化，原本集行政權與行政管理職權于一身的部門在職權重整后，易忽視部分行政執法權，轉移后其仍享有相應的行政管理職權，因而導致監管和處罰缺位的情形。此外，部分業務主管部門與執法局之間存在指導與被指導的關系，但職能重整后部門銜接存在適應期，導致該項業務容易被忽視，進而出現業務指導缺位的情形。另一方面，部門協作有待加強。協同“主要是指相關機構之間的配合聯動”[31]，即“加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”[32]。綜合執法改革將行政執法權集中，改變了部門集行政執法權與行政管理權于一體的格局，導致綜合行政執法部門需要與多個業務主管部門進行對接，一定程度上增加了部門協作的難度。盡管龍港市綜合執法改革為克服部門協作難題已經構建相關的部門協作機制，但在實踐中各部門均需要時間做出內部調整，目前各部門仍處于探索磨合期，協調機制尚未充分發揮部門協同配合的作用。

⒊數據共享程度與智慧執法需要不匹配。在智慧治理的新技術背景下，數字政府時代信息資源利用與共享已成為政府治理的重要手段。由于我國目前縣級政府普遍存在數據信息所具備的開放和使用權限受限問題，且不同部門和單位采用不同的數據標準和格式，在數據采集和處理的過程中也不同程度存在著不同的規范和流程，導致數據之間面臨交互操作性差的困境。在全面推進綜合行政執法改革的過程中，龍港市注重“互聯網+”、人工智能等數字技術在執法流程中的運用，但由于信息化基礎設施建設缺少統籌規劃，數據歸集共享有待推進，信息化項目建設論證、保障還需加強，實踐中仍然存在歷史數據整合難、信息共享壁壘打破難、數據滿足實際需求難等現實問題，智慧化執法仍需深化。在數字化時代背景下，智慧化執法平臺的硬件設施逐漸豐富，數據作為智慧化的核心內容，必須及時提升其共享程度，真正發揮數據共享的作用，掃除縱向政府層級和橫向職能部門之間的數字信息共享障礙，實現真實、暢通、高效的信息交流，真正實現數字化在綜合行政執法領域的可持續發展。

⒋執法專業人才配置與執法需求不對等。受編制剛性約束，龍港市的執法隊伍在專業素質等方面有待提升。一方面，執法人員專業性有待加強。行政執法過程包含處罰、監管、審批等多項內容，執法改革過程中雖設立了執法事項清單，但仍需足夠的專業知識加以定位和鑒別。龍港市綜合行政執法局僅有5名法制審核員，但面臨31個領域2681項執法事項，法制審核力量頗為緊缺。2022年龍港市出臺了《關于進一步規范行政處罰裁量基準的通知》，有助于切實推進和解決當前各行政執法部門存在的“同案不同罰”“畸輕畸重”等問題，但因執法人員專業性參差不齊，類似的文件施行過程中存在選擇性執行。另一方面，執法主動性有待增強。龍港市綜合行政執法適用局隊合一的執法架構，其人員安排為駐局和下沉兩部分，部分人員留駐執法局維持各科室正常運轉，部分執法人員下沉到各社區聯勤工作站負責轄區內的日常執法工作。下沉到社區的執法人員“一人多崗”既是行政執法人員也是網格員，這樣的執法人員配置能有效掃除“看不見管不著”的障礙，但由于執法力量被分散必然導致執法人員個人工作強度的增加，也更加考驗執法人員的個人能力，對執法人員個人身體心理素質提出了更高的要求。“一人多崗”的職責要求長期持續容易導致執法消極，人少事多的現狀使得執法人員在工作中工作量只增不減且更多處于被動承接的狀態，執法主動性難以保證。

四、整體智治理念下深化縣域綜合行政執法改革的規制路徑

行政執法是處于政策執行最末端的一種治理方式，“一頭連著政府、一頭連著群眾”，改革后綜合行政執法縱向上貫徹執行程度更深，橫向部門協同需求更高。整體智治理念下深化綜合行政執法改革，需推動縣域處罰權集中，通過“執法主體—執法手段—執法流程—執法監督”層面全過程閉環、多維度規制路徑，有效破解當前縣域“一支隊伍管執法”在執法理念、體系構建、體制重整、規范配套及隊伍能力尚存短板的難題，保障縣域綜合行政執法改革取得更大成效。

（一）執法主體層面：提升行政執法隊伍的專業素養

綜合行政執法改革因其條塊關系整合，需構建跨原有專業執法邊界、治理層級與部門界限的綜合行政執法隊伍，以實現外部資源的內部化，從以往的部門執法向政府執法轉變。[33]綜合行政執法所涉及的領域多，其管轄范圍處于動態調整之中，亟需加強執法隊伍建設。規范和標準的建立為執法提供了依據和基礎，應然與實然的執法效果呈現主要看執法行為，執法行為直接影響執法結果，特別是在需要自由裁量的執法行為中更需要通過提升執法人員自身的專業素養以弱化執法結果差異的影響，這就提高了對綜合行政執法人員開展專業化學習和職業化培訓的必要性和緊迫性。數字化云平臺在綜合行政執法中的運用愈加普遍，為保障行政執法效能，要求執法人員不僅要掌握專業執法知識，還需具備數字化執法技能。要以數字化技能提升為抓手，通過建立數字化執法專項制度、開展數字化平臺普及全員培訓，堅持線上執法與線下執法方式的有機銜接，轉變執法人員數字化改革思維，提升數字化技術運用能力。此外，還應注重執法考核標準的革新。當前行政執法考核是針對綜合行政執法人員選拔的主要方式，對于考核標準的設立也應避免各項參考指標的僵化，在重視專業知識掌握程度的同時需要考量適應綜合行政執法人員所需具備的全面性與應變性條件。

（二）執法手段層面：健全數字化平臺建設強化執法整體效益

黨的十九屆五中全會強調，要進一步推動社會治理重心下沉，為基層放權賦能，構建網格化、精細化、智能化的信息共享平臺，發揮基層治理服務平臺的關鍵作用。[34]智能化平臺建設打通了信息壁壘，整合了信息資源，由此構建平臺和業務協同的政務信息資源管理模式顯得尤為重要。[35]應在建立健全數字平臺建設的基礎上，持續推進權力規則化、規則數字化、數字智能化，進一步優化“大綜合一體化”數字執法平臺功能，更好發揮數字化改革的引領、帶動和規范作用，實現行政執法的整體性重塑。“數字化技術的發展和應用解構了傳統科層化的治理結構”[36]，這就需要建立整體性數據庫，銜接各執法階段，貫通覆蓋執法事項事前程序、事中處理、事后監管全流程的平臺運行。促進數據信息互通共享，打通各職能部門間審批、監管、執法的數據壁壘，提升執法主體間交流效率。構建集事前案件受理、線索收集、研判預警，事中類型判斷、指揮調度，事后案件移交、信息公示、信用共享于一體的綜合行政執法平臺。以綜合行政執法數字平臺為介質，從整體上提升綜合行政執法的高效性、專業性、可靠性。對于按照綜合行政執法清單難以斷定執法主體的案件，第一時間傳達至指揮中心由指揮中心進行研判分配，保障執法流程的順利進行。對于案件處理情形，在可公開的范圍內第一時間傳達至執法相對人，需要補充的材料及時通知，執法結果及時向社會公開，保障執法相對人的知情權與參與權。

（三）執法流程層面：構建數字化、標準化流程明晰執法主體權責

執法流程是貫穿行政執法全過程的程序性設定，堅持依法行政，明確行政執法各環節的職責和權限，完善行政執法流程，減少多頭執法、相互牽制的現象，是整體提高行政執法效率和規范性的必要條件。行政執法作為需要多主體協同的治理場景，數字技術嵌入治理能夠有效破解治理主體和治理需求之間對信息掌握程度的不對等問題。首先，執法數字化和標準化能夠壓縮自由裁量空間，最大可能地限制監管向處罰擠壓的空間，在明確責任承擔的同時增強執法行為責任的可追溯性，夯實各協同合作治理主體的責任劃分。通過落實整體智治，建立完整的信息采集、信息篩選、信息整合、信息分析、決策輔助的環節對接流程。建立事件受理、任務歸類、執法分配、結果公示、意見反饋、抽樣檢查和綜合考評等環節，形成整體閉環的工作流程。其次，《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》明確要求：“嚴格執行重大執法決定法制審核制度。”最貼近基層的執法力量有必要完善內部法制審核程序，切實貫徹法制審核制度，借助派駐律師的力量提升行政執法決定合法性的前置性審核，增強行政執法自由裁量權適用的合理性與規范性。再次，為保證行政執法的公平公正有必要建立健全執法全過程記錄制度。執法人員執法過程中借助數字技術輔助實現執法事前、事中、事后的嚴格監管，例如通過執法移動終端、物聯網設備、視頻監控、云計算平臺建立智能執法、精準執法的數據信息平臺進行監管。[37]借助數字手段記錄執法全過程中的工作內容、辦事時效、結果反饋等信息，通過電子數據保留的方式約束執法人員合法合規行使職權、承擔責任。

（四）執法監督層面：協同監管推動執法監督機制的多元化演進

建立健全執法監督機制，包括對執法行為的內部監督和對執法結果的外部監督。就內部監督而言，一方面，需要明確基層綜合行政執法機構與上級政府各職能部門之間的關系，建立科學合理的人員配置和崗位設置，形成一套相對獨立、相互制約的職能設置格局。按照部門屬性及執法方向，合理進行權責分工，完善各個部門內部分工協作與制約監督機制，加強行政監督的連貫性。[38]另一方面，需要建立有效的信息反饋和溝通渠道，建立健全執法人員的考核評價制度，將執法結果與執法行為相結合，對執法人員進行績效考核，形成激勵機制和約束機制，推動執法人員依法執法。就外部監督而言，一是更加重視行政執法公示制度的作用。公示制度要求行政執法部門主動及時地將行政許可、行政處罰和行政檢查等案件的執法信息通過官方渠道向社會公開，使公眾能夠了解到執法行為的合法性和合理性，確保行政相對人和其他社會公眾知情權、參與權和監督權的行使。[39]二是充分發揮各級黨組織的監督作用，“黨委領導、政府落實”是我國長期以來的實踐路徑，黨組織的設置深入基層正與行政執法力量下沉的場域相契合，有利于發揮黨組織保障和監督執法的作用。三是加強社會參與，增強公眾對行政執法的監督意識和能力。同時，還應該充分運用數字技術建立起溝通渠道，及時反映公眾對執法活動提出的意見和建議，通過及時反饋提升公民的獲得感和信任度。

結 ?語

整體智治融合吸納整體性治理和智慧化治理思想，后者為前者提供技術支持，而前者為后者奠定基礎方向。總體而言，作為一種新型治理模式，整體智治為龍港市“一支隊伍管執法”改革提供了借鑒范式，堅持以人民為中心，回應基層民眾實際需求，將治理人性化、專業化、科學化的思維與方法有效嵌入到基層治理中;堅持以問題為導向，解決基層民眾切實難題，有效破解了縣域綜合行政執法碎片化、資源分散化、治理滯后化的難題。龍港市綜合行政執法遵循整體智治邏輯，嵌入數字技術治理手段，從執法理念、改革目標、執法主體、執法對象等層面整體撬動行政執法改革協同配套，為其他縣（市）推進綜合行政執法基層治理提供了經驗借鑒。

縣域綜合行政執法是基層綜合行政執法改革的必經之路，也是實現基層治理現代化的重要手段。但需要強調的是，當前行政執法權下放的實踐探索主要依靠政策推進，法律建設尚未跟上行政執法改革的步伐。雖然《行政處罰法》第二十四條設置了鄉鎮（街道）執法權的配置條件、決定主體、決定程序和事項標準的基本框架，但行政執法改革存在地方差異化，加上新型城鎮化改革帶來的行政體制動態變化，以及數字政府變革對數字技術的要求，需要在行政執法權力集中和重心下移雙重邏輯下，系統性檢視各地行政執法力量，從執法制度建設、資源配置、辦案質量、執法滿意程度等多維度的立體考評指標體系建設層面進行考量。通過整體性審視，發現各地實踐探索問題中的差異性與普遍性，抓住問題導向、有效運用數字技術，進一步整合資源、協同部門、激勵人員，從執法的主體、規范、流程、監督等多維度對基層行政執法進行整體調適，確保行政執法權在法治軌道上運行。

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Logical Basis and Regulatory Paths of County Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform under the

Concept of Integrated and Intelligent Governance

——Based on the Observation of “One Team in Charge

of Law Enforcement” in Longgang City

Fu Cuilian， Liu Yanling

Abstract： In the practice of the national comprehensive administrative law enforcement reform， “one team in charge of law enforcement” is mainly concentrated at the township（street） level， and “one team in charge of law enforcement” at the county level is an innovative practice of Longgang City in promoting the comprehensive reform of new urbanization. The comprehensive administrative law enforcement reform of Longgang City follows the principle of “no establishment of institutions and mechanisms， no increase of levels and increase of coordination”， and in accordance with the idea of following the coordination of blocks and overall intelligent governance， the specialization， digital and science are embedded in the whole process of reform， so that the value attributes of rule of law， coordination， efficiency and service to the people are unified in the field of county administrative law enforcement. Form a unique local practice of comprehensive administrative law enforcement of “directly administered community by the city”. As an important innovation of grass-roots governance model under the background of government digital transformation， the core logic of holistic smart governance is to embed system and technology in governance process， reset governance structure， restructure governance resources， and improve governance quality and efficiency. Can effectively solve the current county “one team management law enforcement” in the law enforcement concept， system construction， system restructuring， standard support and team capacity is still short board problems. To build a comprehensive governance mechanism for the overall intelligent governance of administrative law enforcement， it is necessary to ensure the effectiveness of comprehensive administrative law enforcement reform at county level through the closed-loop and multi-dimensional regulation path of the whole process of “law enforcement team-law enforcement means-law enforcement procedures-law enforcement supervision”.

Key words： overall intelligent governance; comprehensive administrative law enforcement; “one team for law enforcement”; county-level; Longgang city

（責任編輯：王正橋）