優化營商環境視域下城市土地再開發的法治困境與出路

高飛

關鍵詞：營商環境；存量建設用地；歷史遺留問題；土地增值收益分配

摘 要：為了緩解城市因土地、空間有限而按照傳統的速度模式發展難以為繼的窘境，盤活存量建設用地以推進營商環境優化至關重要。深圳市土地再利用制度探索實踐極具特色，其制度構建的成敗得失可供我國其他省市借鑒。通過考察深圳市土地再開發的實踐探索可以發現，城市存量建設用地盤活利用時存在土地價值未得到公平分配、補償時未合理區分合法建造與違法建筑、相鄰地塊權利人獲得的土地利益差異顯著和“合法外”土地的管理利用缺乏有效規制等制度困境，其主要根源在于歷史遺留問題解決方案的上位法依據較為含糊、處理統征統轉問題對法律規范的遵循尚有不足、不同制度中土地增值收益分配的基準存在差異和不同權利主體享有土地增值收益的比例失衡。在我國全面推進依法治國的新時代，完善盤活城市存量建設用地制度時，應當加快地方規范性文件的立、改、廢，補強土地價值的公平分配規則；優化相關地方性制度，強調嚴格遵循保護合法利益的底線規則；同時，細化盤活城市存量建設用地的國土空間規劃，明晰具體落實方案，并整理歷史遺留問題的類型，對現行地方性制度進行靶向修正。

中圖分類號：D912.3文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2024）02-0112-10

Legal Challenges and Solutions to Urban Land Redevelopment within the Context of Business Environment Optimization：A Case Study of Practical Exploration in Shenzhen

GAO Fei（Institute for Land Legal System Studies，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China）

Key words：business environment；urban land tock；historical issues；distribution of land appreciation benefits

Abstract：To alleviate the dilemma faced by Shenzhen which finds it unsustainable to develop at traditional rates due to limited land and space，it is essential to revitalize the existing construction land to improve the business environment. The exploration and practice of land reuse systems in Shenzhen are distinctively characterized. The successes and failures of its system construction can serve as references for other provinces and cities in China. By examining the practice of land redevelopment in Shenzhen，we find several institutional challenges：there's an unfair distribution of land value when revitalizing the existing construction land；there's an inadequate distinction between legal and illegal constructions during compensation；rights holders of adjacent plots receive significant differences in land benefits；and there's a lack of effective regulation in managing "off-legal" lands. The primary causes of the dilemma are as follows，the ambiguous upper law for solutions to historical problems，the legal norms not thoroughly followed when dealing with unified land acquisition and conversion issues，differences in benchmarks for the distribution of land appreciation benefits across various systems，and imbalances in the proportion of land appreciation benefits enjoyed by different rights holders. In the new era of China's comprehensive promotion of the rule of law，Shenzhen should take the following three measures when improving the system for revitalizing and utilizing the urban stock land. It needs to accelerate the legislation，amendment，and abolition of current local normative documents，strengthen rules for the fair distribution of land value，optimize related local systems with an emphasis on strictly adhering to rules that protect legitimate interests，and also refine spatial planning for revitalizing urban construction land，establish specific implementation plans，and categorize historical issues to make targeted adjustments to current local systems.

引 言

營商環境是一個動態體系，與企業盈利活動密切相關，一般被理解為是影響企業從開辦、運行到結束之全過程活動的效率、質量的要素綜合。1由于土地以及其上的建筑物（廠房）是企業擁有的最重要的固定資產，企業運營又必須在一定的空間開展，因此，在對營商環境進行評估時，土地制度體系是主要評估指標之一。當前，我國正在大力推進新型城鎮化建設，受土地管理制度和建設用地供給制度的影響，獲取更多土地要素投入已經成為推動我國城市經濟增長的強大動力，而且，在調節區域資源配置和要素流動以及城市經濟增長方面，土地要素投入的關鍵作用也不斷凸顯。2然而，隨著城市發展占用的土地越來越多，土地資源日益稀缺，以致土地資源供給不足在今日嚴重制約了新型城鎮化的持續發展。在此種情形下，城市存量建設用地再利用逐步成為推進新型城鎮化建設的必由之路。2019年2月25日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時指出，法治是最好的營商環境。2020年10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話中強調，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會共識和基本準則。因此，順應城市土地再開發利用的時代需求，明晰并完善盤活城市存量建設用地的法治保障方案，具有顯著的現實意義。

基于經濟發展方式和產業結構調整，當下我國部分城市致力于推動土地資源優化配置制度的完善，其中深圳市的土地再利用制度探索實踐極具特色，相關制度構建的成敗得失可供其他城市借鑒。根據《深圳市人民政府印發關于加大營商環境改革力度的若干措施的通知》（深府〔2018〕1號）的規定可知，為勇當“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”尖兵，加快建設現代化國際化創新型城市和社會主義現代化先行區，深圳市從優化產業空間資源配置、全方位降低企業運營成本、降低企業稅費負擔等出發，將完善土地資源配置改革作為“率先加大營商環境改革力度，營造穩定公平透明、可預期的營商環境”的具體舉措予以規范。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》也提出，支持深圳“在土地管理制度上深化探索”，其中“盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留問題”是主要內容之一。可見，為了緩解城市因土地、空間有限而按照傳統的速度模式發展難以為繼的窘境，盤活存量建設用地以推進營商環境優化至關重要。本文擬以深圳市土地再開發的制度實踐探索為中心，分析城市土地再開發的法治困境及其根源，并提出相應的問題解決方案，希望為我國城市土地再開發的法治路徑之完善提供助力，從而對構建優化營商環境的土地法治保障體系有所裨益。

一、城市土地再利用的制度運行困境

盤活利用存量建設用地，大力推進土地再開發，日益成為促進我國眾多城市持續發展的重要舉措。深圳、廣州、上海等市均頒布有較為系統或全面的城市存量建設用地盤活政策，其他多數省市也結合本地實際情況，提出了推進低效利用的存量建設用地再利用的實施意見。1其中，深圳市盤活存量建設用地的制度實踐具有較強的代表性。改革開放40多年來，“深圳城市化過程與土地制度改革相互促進，推進完善改革創新，通過土地細分化動態定價機制與利益分配機制的探索釋放土地資源，提高城市發展效率”，2使深圳從一個小漁村發展為一個國際大都市，堪稱城市發展史上的奇跡。隨著深圳城市的快速發展，欠缺充足的土地資源漸漸成為城市進一步發展的短板，故深圳構建了一個促進土地再開發的制度體系，從而使得深圳市土地再開發制度建設在全國居于領先地位。

在盤活利用存量建設用地時，深圳以城市更新與土地整備兩種方式為主。2020年，深圳整備土地約20平方公里，城市更新303公頃。2021年，深圳完成城市更新計劃審批66項（含11項計劃調整），涉及拆除用地面積868.1公頃；完成更新單元規劃審批61項，涉及拆除用地面積519.5公頃；城市更新單元項目簽訂土地出讓合同109項（不含補充合同），累計供應用地面積320.1公頃。這些措施堅實有力地保障了產業空間，大幅增加了居住用地供給，加速補齊了公共配套短板。3可見，深圳在應對土地資源供給嚴重不足方面，力推城市更新與土地整備兩種措施互補互促，取得了驕人成績，實實在在地提高了土地利用效率，對全國土地制度改革尤其是城市土地再開發利用制度構建起到了“領頭羊”作用。而且，深圳利用率先探索土地市場化配置的優勢，先后出臺了大量與土地制度改革有關的地方性制度，為深圳實現經濟持續快速發展并推動經濟轉型提供了制度依據。然而，從法治化營商環境建設來看，盡管深圳在盤活利用存量建設用地時重視建立各方主體共享土地增值收益的規則體系，致力于降低存量建設用地的二次利用成本，但上述制度在實踐中的運行卻未能充分發揮出預期的功能。具體而言，深圳在盤活存量建設用地時尚需解決相關制度運行中呈現出的以下偏差。

（一）土地價值未得到公平分配

在盤活利用存量建設用地過程中，土地價值往往會有相應的增加，這些利益需要在不同主體之間進行分配。土地增值收益能否得到合理分配，不僅關系到土地權利人的合法權益實現程度，而且也與政府的公信力、社會穩定和政治安定有著緊密聯系，還對我國社會經濟可持續發展具有重要影響，4因此，根據我國現行法律制度體系，選擇遵循何種制度原則及采用何種具體規則對土地增值收益予以分配，必須慎之又慎。

在法律實踐中，利益是一個關系范疇，各種形式的利益都必須由一定的具體主體所享有。某種形式的利益的享有是否具有法律上的原因，是認定利益享有主體能否保有這一利益的正當性依據。5在分配土地增值收益時，利益分享主體最終保有所分享的利益之法律依據是否明確且具有實操性，需要特別加以重視。當前，基于城市更新與土地權利變更的視角，可推演出保護改造、強度挖潛、功能改變、用途變更、市場流轉、土地重建等盤活存量建設用地的模式，6這些模式在土地增值時所涉利益分享主體各不相同，因而需要對各利益分享主體之間的利益分配進行協調。在盤活城市存量建設用地時，以各方主體對土地增值的貢獻為依據確定分享該利益的份額，是一種被各方利益分享主體所廣泛接受的分配方式。采用這種利益分配方式，可以減少城市土地再開發中土地增值分配不公的誘因，從而避免部分主體消極不配合甚至公開抗拒盤活存量建設用地之現象的發生。

深圳市在推進土地制度創新時，一直將確保各方主體公平分享土地增值收益，作為各項地方性制度追求的主要目標。由于土地使用權的權利主體明晰，土地使用權人的利益也表現得更為直觀，其他主體又急需取得土地使用權人占用的土地加以開發，使得土地使用權人在利益博弈中一般都處于優勢地位，因此，在各方主體就土地增值收益如何分配進行協議時，土地使用權人總是能夠利用其優勢地位而獲得較高份額的利益。可見，在深圳城市土地再開發過程中，高價補償現象頻頻出現，并非偶然現象。從本質上來看，這種現象的出現更多表明，土地價值在各利益分享主體之間沒有得到公平分配，部分權利人從中獲得了超額土地增值利益。

（二）補償時未合理區分合法建筑與違法建筑

從深圳存量建設用地再利用實踐來看，城市更新的土地開發利用方式以市場為主導，土地整備的土地開發利用方式以政府為主導，這兩種開發利用土地的制度分別確立了土地增值收益分配規則。城市更新與土地整備確立的土地增值收益分配規則存在差異，這導致在盤活存量建設用地過程中，采用不同的方式對土地進行再開發，土地權利人獲得的增值收益也會存在差異。

就深圳城市土地再開發而言，較之于《深圳市城市更新辦法》1，2021年3月1日開始施行的《深圳經濟特區城市更新條例》強化了政府在城市更新中的作用。盡管該條例沒有否認市場運作的作用，但其顯然對市場的功能作出了更多的限制。2同時，《深圳經濟特區城市更新條例》第10條規定：“城市更新應當與土地整備、公共住房建設、農村城市化歷史遺留違法建筑處理等工作有機銜接，相互協調，促進存量低效用地再開發。”可見，在對城市土地再開發利用時，當下深圳更加注重多種措施的整體功能之發揮。但是，如何達成城市更新與其他措施之間的有機銜接之目標，無疑是一個實踐難題，其中歷史遺留違法建筑處理所涉補償問題，正是城市更新和土地整備均無法繞過的障礙。

城市土地再開發一般與該土地上的建筑物的處置相聯系。基于“房地一體”原則，待開發土地上的建筑物一般由該土地權利人擁有，故在非原土地權利人對土地進行再開發利用時，新的土地權利人應當對原權利人的損失進行補償，其中包括對建筑物擁有者的補償。在我國，從事建造房屋及其附屬設施等建筑活動需要取得合法審批，這就決定了實踐中存在合法建筑與違法建造之分。在深圳，實施城市更新項目沒有明確區分合法建筑和違法建筑，加之開發企業急于推進更新項目，從而出現了違法建造的建筑物獲得開發企業自愿補償的現象。3政府在推行土地整備時，一般以原農村土地所有權人即農民集體為主體，處置對象是原農民集體在統征統轉后實際控制的土地，政策實施的目的在于通過處置農民集體控制的“合法外”土地，使農民集體也能夠從中分享到部分土地增值收益。4農民集體在獲得相應補償后，其在集體內部以民主決策方式確立的補償方案，通常在補償本集體成員享有的合法建筑時，對本集體成員擁有的違法建筑也給予了一定的補償。

深圳盤活存量建設用地過程中的上述做法的確是基于當事人自由意愿產生的結果，但自愿或意思自治從來不是絕對的、不受限制的。在城市更新或土地整備過程中，當然應當允許各方主體對利益配置進行協商，但必須確保各方當事人通過協商公平合理地分享利益，而且達成的協議不得違反法律和公序良俗。5有學者認為，“根據《民法典》第231條規定的反面推論，違法建筑物不得歸建造人所有”6。據此，建造人未取得合法建房手續時不能對違法建筑物取得物權。我國的司法實踐也采用此種觀點。1盡管該觀點在學界存在較大爭議，但從違法建筑與合法建筑存在差異角度出發，不為違法建筑提供與合法建筑相同的保護程度，無疑具有合理性。2而且，對違法建筑擁有者進行補償，其實質是變相認可這些非法建造行為具有正當性，從而擠壓了合法投資人享有的土地價值之增長空間，即便這種結果源于當事人的自由協商，也將因違反了法律規定而受到限制。不過，對于未取得合法手續建造的房屋，如果法律規定了使該建筑物合法化的補救措施，則應當將該建筑物認定為合法建筑予以補償。

（三）相鄰地塊權利人獲得的土地利益差異明顯

在我國，國土空間規劃以促進人地關系和諧為邏輯起點，以實現國土空間的高質量生產、高品質生活和持續性演進為目標，致力于解決更合理的土地利用、更高效的設施布局、更優化的空間結構和更需要的空間品質等問題。3《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）規定，“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據”。《土地管理法》第18條第2款也明確規定：“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。”可見，在城鄉土地開發利用過程中，國土空間規劃是一個重要指針，而國土空間規劃對土地用途的確定，關涉到不同地塊土地權利人能夠獲得的土地利益的數量。

無論是采用城市更新的方式還是通過土地整備的措施，深圳城市土地再開發同樣受到國土空間規劃的制約，此種情形使得在盤活存量建設用地的實踐中，相鄰地塊如被規劃為不同的用途，則會造成這些開發條件基本相同的地塊在開發利用中呈現出不同的增值空間。由于城市存量建設用地的總量有限、所處區位固定，具有自然壟斷的特性，故建設用地的利用類型成為評估該土地市場價值的關鍵因素。在實踐中，用于公益目的的地塊較之于用于經營性用途的地塊，前者的增值空間一般都遠遠低于后者；即使同樣用于經營性用途的地塊，居住用地、商業用地與工業用地相互之間在價值上也存在巨大差異。可以說，城市規劃的制定、實施及其修改，本質上是多元利益相互沖突和博弈的結果，而作為土地開發利用的依據，城市規劃對于舊城改造與城市更新過程中的利益配置發揮著關鍵作用。4盡管這種情況從法律制度的規定來看無可厚非，但是，如果從土地利益的分配關系和利益分享主體的權利實現來看，同一區位相鄰地塊僅因規劃用途的不同而造成價值存在巨大差異，正好是實質上不公平的表現。

（四）“合法外”土地的管理與利用缺乏有效規制

在兩次統征統轉制度施行時，深圳部分集體土地沒有獲得相應的補償，較多被征轉的土地依然由原農民集體及其成員占有和使用，政府對于這部分土地的調控能力有限，致使原農民集體及其成員違法用地情況較為嚴重，從而形成了獨特的“合法外”土地管理與利用制度。原農民集體及其成員實際控制的“合法外”土地以工業用途和私宅用途為主，利用效益較低，且公共設施與基礎設施較為缺乏。5雖然深圳為創新土地權利政策體系，先后制定了數十個解決“合法外”土地管理與利用問題的規范性文件，但這些規范性文件在實際運行中所發揮的制度功能遠沒有達到預定制度目標，以致“合法外”土地至今也未能完全退出深圳土地利用市場。

當前，深圳采用城市更新開展土地再開發利用的范圍較窄，大部分土地因為土地權屬不清等原因，以致無法將該部分土地納入城市更新的范圍來實施改造。6此外，由于農村集體土地統征統轉以來，土地確權工作嚴重滯后，市域土地全盤國有在事實上演化成“法內世界”與“法外世界”并立的土地權利二元結構。在這種新型的土地二元制度下，深圳城市土地再開發時確立的土地增值收益分配規則捉襟見肘，因而迫切需要明確并細化處理好各方利益主體之間分歧的具體法律規則。

二、盤活城市存量建設用地制度困境的生成根源

在盤活城市存量建設用地過程中，不同城市的制度實踐具有相似之處，阻礙這些城市對低效建設用地進行再開發的制度困境大同小異。但是，深圳因其土地制度極為特殊且地方性土地制度體系基本建成，導致其盤活存量建設用地時面臨的制度困境的生成根源既具有一定的代表性，也呈現出顯著獨特性。

（一）歷史遺留問題解決方案的上位法依據較為含糊

一般來說，各地在盤活城市存量建設用地時都需要解決諸多歷史遺留問題。深圳存量建設用地開發利用面臨的歷史遺留問題主要由兩次統征統轉制度的實施所引發。統征統轉制度僅存在于深圳市，各界關于統征統轉行為的法律性質之爭議一直未達成共識。1992年6月18日，深圳市發布《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，該規定第9條第1項明確以征收的方式實現農村土地國有化。但是，2004年6月26日開始實行的《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》第2條未明確統征統轉行為的法律性質，只是強調“根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定，兩區農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”深圳市原國土資源和房屋管理局負責人認為統征統轉行為不屬于征收，并指出實施統征統轉的法律依據是原《土地管理法實施條例》第2條第（五）項，即“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地”屬于全民所有即國家所有。1在統征統轉制度實施時，這種理解直接影響到政府對土地產權人的補償范圍的確定。然而，對深圳統征統轉行為作出此種解讀并不能得到上級部門的認可。根據《國務院法制辦公室、國土資源部關于對〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉第二條第（五）項的解釋意見》（國法函〔2005〕36號）的規定，原《土地管理法實施條例》第2條第（五）項的實施是以農村集體經濟組織土地被依法征收為前提的。可見，盡管深圳統征統轉行為在我國法律法規中沒有明確規定，實施者對該行為的法律性質之認識也與上級部門的理解存在分歧，但從實施時的法律規范蘊含的制度精神出發，將該行為的法律性質解釋為征收更為準確。

既然統征統轉行為的法律性質根據上位法的規定應當被認定為集體土地征收，那么，對因征收而受到損失的被征收人就必須依法給予補償。遺憾的是，深圳在對經濟特區實行農村城市化時，對于被征收的集體所有的荒山、荒地和灘涂等未付出勞動力開發的部分土地，均沒有給以相應的補償；征收無收益的集體土地也沒有給以相應的補償；對征收土地上的零星果樹和樹木，已按株計算補償費的，不再重復計算土地補償費。2在對寶安龍崗兩區進行城市化時，又規定對于已建成區、經批準尚未使用的建設用地、山林地、坡度大于25度不作為建設用地的園地等不予補償。3可見，深圳在實施統征統轉制度時回避了集體土地征收法律規則的適用，而是以統征統轉集體土地之名行土地國有化之實，從而導致統征統轉行為在實踐中的實施效果大打折扣，不少集體土地在統征統轉后名義上為國家所有，但依然由原農民集體及其成員所實際控制。

（二）處理統征統轉問題對法律規范的遵循尚有不足

由于深圳實行農村集體土地統征統轉沒有先例可循，在實施過程中又有意與集體土地征收作出區隔，故統征統轉沒有完全遵循集體土地征收制度運行的基本要求，以致統征統轉后有些土地的確權工作一直沒有落實落地，從而成為滋生部分農民集體和村民違法用地的溫床。而且，不少土地權屬關系復雜，“政府名義所有與農村集體實際控制之間形成較大沖突，陷入了‘政府拿不走、村里用不好、市場難作為的困境，嚴重阻礙土地再開發利用”。1雖然此后深圳市意識到未完成土地確權工作具有諸多弊端，從而出臺了許多地方性制度對之進行規制，希望以這些制度為指導完成統征統轉后的土地確權工作，妥善處理與之相關的違法用地問題，然而，無論是土地確權工作的開展還是違法用地問題的處理，現在仍然是深圳實施城市更新和土地整備時亟待解決的重大難題。

此外，由于統征統轉帶來的歷史遺留問題極其復雜，在該問題的處理策略方面，很大程度上已經不是能否嚴格依法辦事的問題，其中一些活動存在遷就不合理現狀的嫌疑，如將農村集體實際控制的“合法外”土地納入合法利用的軌道，2直接或變相確立違法用地能夠分享一定的土地增值收益。這些做法不僅提高了政府支付的補償成本，也增加了歷史遺留問題順利解決的難度，更是損害了法律制度的權威和尊嚴。在深圳盤活存量建設用地過程中，無論是城市更新還是土地整備，都受到上述情形的影響，從而需要對此予以認真對待。

（三）不同制度中土地增值收益分配的基準存在差異

近代以來，“人類力求將公平正義（法律倫理的要求）以可靠而且可以理解的方法（合理性的要求）實現在人間的努力，已促使法律學采用體系思維，向體系化的方向運動。……這個過程本身便是行為規范之整合的過程。其整合的效果促成統一而且貫徹之法秩序的形成與維持。”3基于法律秩序的統一性的要求，應當對各種法律規范作為一個整體進行考察，務必使這些法律規范蘊含的制度價值保持融洽，而且，在對法律規范的集合進行價值評價時，應盡可能減少甚至消除不同法律規范可能出現的沖突與矛盾。4因此，對于城市土地再次開發利用，無論采用何種制度措施推行，這些措施相互之間的價值評判標準都應當保持同一性。

然而，在城市更新和土地整備的制度實施過程中，深圳市政府與各方土地權利主體之間在確定土地增值收益的分享比例時，確立的價值基準是不同的，以致兩種制度中分享土地增值收益的規則依據出現了價值不協調現象，尤其是在“合法外”土地大量存在的情形下，這種不協調現象表現得更為明顯，如房屋征收式土地整備中的補償標準較為剛性且補償標準較低、城市更新中的補償數額由原權利人與開發主體協商確定而使得補償標準較高、利益統籌式土地整備中補償標準較為靈活但模糊了作為被補償對象是否為合法權利的問題。5

此外，城市土地再開發時的土地規劃與用途管制會影響到政府對土地增值數額的分享，加之影響土地增值的因素多種多樣，各種因素對土地增值的貢獻又難以精確界定，使得國家（或政府）作為土地所有權人與土地管理者各應享有多少比例的土地增值收益事實上不能明確量化。這種情形表明，在盤活城市存量建設用地時，各方主體分享土地增值收益的依據與價值基準及其理由都有待優化、明晰。

（四）不同權利主體享有土地增值收益的比例失衡

在為推進城市存量建設用地盤活而對土地制度予以改革創新的過程中，確保各方主體公平分享土地增值收益一直都是各地出臺的地方性制度追求的主要目標。這在深圳市也不例外。就我國土地增值收益分配法律制度來看，應當平衡所有參與分享土地增值收益的各方主體的利益，充分考量各方主體利益之得失，使土地增值收益分配規則成為實現利益公平共享的調節器。6如果希望各方當事人的權利配置真正實現利益均衡，必須權衡國家（或政府）、土地所有權人、土地使用權人三者之間的利益關系及其利益的公平實現機制。其中，深圳土地已經全部國有，而國家在深圳城市土地再開發中分享土地增值收益時應當具有雙重角色，即作為城市土地所有權人的角色與作為土地管理者的角色，這兩種角色可基于財產權利或行政權力分別享有相應的土地增值收益。

長期以來，深圳在土地改革及其制度建設方面具有諸多創新，以致在土地制度領域出現的很多難題都是深圳最先遇到或者為深圳發展中所獨有，其中深圳在盤活存量建設用地時出現的土地增值收益分享失衡的現象就是較為突出的一個難題，該難題的主要表現是：土地使用權人基于其產權較土地所有權更清晰，在就土地增值收益進行議價時更有動力，以致其獲取了超額利益；相臨近的土地由于規劃為不同用途的土地，造成各權利人獲得的補償具有天壤之別；在對土地權利人進行補償時，土地上合法建筑與違法建筑的補償標準基本沒有差別。各方主體分享土地增值收益時產生的這些失衡現象早就引起了深圳市規范制定者的重視，而如何處理這些問題則是規范制定者一直努力的方向。

三、完善盤活城市存量建設用地制度的對策建議

在我國全面推進依法治國的新時代，“法治的力度是穩定、透明、公平、可預期營商環境的根本體現”，1故將盤活城市存量建設用地納入法治化的軌道具有現實必要性。習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話中強調“使法治成為經濟特區發展的重要保障”，要求“深化重要領域和關鍵環節改革，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，提高改革綜合效能”。2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過了關于《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》的決議，確立了“十四五”時期經濟社會發展的新目標。當前，應當以習近平總書記的講話精神和“十四五”時期經濟社會發展的新目標為引領，從構建更加完善的土地要素市場化配置體制機制的探索出發，聚焦盤活利用城市存量建設用地問題之制度解決的系統性、整體性、協同性，重點明確以下內容。

（一）加快地方規范性文件的立、改、廢，補強土地價值的公平分配規則

一項制度設計的方案往往并不具有唯一性，通常需要在多種方案中作出選擇和決策。這種選擇和決策的作出，都必須針對擬解決的具體問題和制度設計的目標展開。制度設計目標主要表現為：制度制定者希望通過制定特定的制度規范并通過該規范的實施所要實現的一種狀態。2對土地價值的分配在本質上是對源于土地的利益之分配，其結果應當體現分配正義，故分配正義是土地增值收益分配規則必須遵循的制度價值。據此，全面梳理和整合各地有關盤活存量建設用地的現行地方規范性文件，細致研判所涉制度的價值目標和實踐追求，通過對相關規范性文件進行立、改、廢，明晰土地增值收益分配的具體規則，是優化該地營商環境的重要一環。

深圳市出臺了大量有關土地制度的規范性文件，整理及改、廢現行地方規范性文件的工作較為繁重。《深圳經濟特區城市更新條例》強調城市更新與土地整備、公共住房建設、歷史違建處理等相互協調，為構建統一的土地增值收益分配規則奠定了良好的制度基礎。不過，從上述制度的具體運行來看，應當將這些措施中有關土地價值分享的各種規則進行整合，通過對社會財富進行一次分配與二次分配來實現分配正義。一次分配主要由各利害關系人相互之間自主協商確定分配份額，此時以市場規律為基本遵循；二次分配主要通過完善稅收制度對一次分配的結果進行再分配，避免土地開發利用中以過高價格予以補償的現象，其中國家代表社會公眾獲得土地利益，并將這部分利益取之于民、用之于民。

（二）完善相關地方性制度，強調嚴格遵循保護合法利益的底線規則

在一定的開發利用模式下，規劃用途已經明確的特定地塊的土地增值收益總額是確定的，此時有權參與分享土地增值收益的主體也是確定的，但各方主體分享的具體數額卻取決于相互之間博弈的結果。各方主體有關利益分配的博弈最終將體現在法律制度中，因為“每一個法律命令都決定著一種利益沖突，都建立在各種對立利益之間的相互作用之上，仿佛是這些對立力量（較力）的結果”。1為了實現公道，當事人需要將關注的核心內容放在確保各方主體享有的合理合法利益得到實現方面，而不能僅將確保自身行為具有正當性作為焦點，2因為受外界各種復雜因素的影響，自身行為的正當性并不必然意味著行為結果的合理合法。各方主體對土地增值收益分配的博弈，是各種對立力量的較量過程，在這一過程中除了要求各方主體的行為具有正當性之外，還應當強調法律僅僅保護各方主體享有的合法利益。所謂合法利益與非法利益的沖突應當如何解決的問題，在法律制度體系中是一個“偽命題”，即便雙方當事人基于某些理由愿意承擔一定的后果，這個后果也不應當包括照顧并保護他人的非法利益這種情形。

具體到深圳盤活存量建設用地實踐來說，深圳必須在土地再開發過程中堅守保護合法利益、打擊非法利益的法治理念。在以城市更新或土地整備方式盤活利用存量建設用地時，無論是利益分享主體自由協商，還是作為利益分享主體的集體通過內部民主機制進行分配，如果補償權利人獲得的利益不具有合法性，則這種利益在當事人之間發生爭議時將不能，也不應得到法律的保護。

（三）細化盤活城市存量建設用地的國土空間規劃，明晰具體落實方案

由于“以規劃引領經濟社會發展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現”，3因此，為推進土地要素市場化配置，盤活利用城市存量建設用地必須堅持規劃先行。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設中國特色社會主義法治體系，關鍵在于抓住提高立法質量。黨的十九大報告進一步強調，以良法促進發展、保障善治。這就決定了盤活城市存量建設用地須有“良法”為之保駕護航。對良法的判斷主要從立法視角出發，目標在于保證產出高質量的法律文本，即力爭依照法定程序制定出法律形式正義與實質正義有機統一的實在法。4為了在“十四五”時期合理保護與利用國土空間資源，支持現代化國際化創新型城市建設，推動城市高質量可持續發展，深圳市人民政府于2022年3月10日印發了《深圳市國土空間規劃保護與發展“十四五”規劃》。在國土空間規劃方面，上述規劃是《深圳市國土空間總體規劃（2020—2035年）》的五年近期行動規劃，但其內容較為原則和概括，從深圳盤活存量建設用地以優化營商環境來說，其尚需針對深圳城市土地再開發利用中存在的問題，對符合深圳特殊發展需求的國土空間總體規劃加以細化，并擬定規劃落地見效的具體實施方案。

在城市土地再開發中應當注意，土地位置是固定的，在空間上不可移動，而國土空間規劃又是一個整體，“實行的是全域空間的統一規劃，要對自然、社會、經濟、文化、生態和人口、土地、城鎮、鄉村、產業、交通、水利等進行全面研究，將對各種資源和要素的認識連接起來，形成新的統一整體認識，統籌區域資源和空間要素配置。”5既然整個城市的土地資源是一個整體，在開發利用中當然應當統一規劃、通盤考慮。因此，深化探索土地管理制度時必須強調：在具體的開發利用活動中，應當以國土空間規劃為依據，盡可能將相鄰地塊統一規劃、統一開發，并作為一個整體統一確定土地價值，然后按標準在各土地權利人之間公平分配土地利益，從而避免相鄰地塊出現價值上的顯著差別。

（四）整理歷史遺留問題類型，對現行地方性制度進行靶向修正

城市土地的再開發利用過程，一般都面臨一些亟待解決的歷史遺留問題。對于深圳市而言，各界較為關注的歷史遺留問題有二：一是統征統轉制度施行時部分土地沒有獲得相應的補償，以致原農民集體及其成員違法用地情況屢禁不絕；二是土地權利人違法違章建造的情況較為嚴重。這些歷史遺留問題一定程度上使土地增值收益分配規則運行狀況被扭曲，從而成為制約土地再開發利用的主要阻礙因素，如果不能盡快妥善解決這些問題，必將對深圳的經濟社會發展產生不利的影響。

基于深圳市土地制度創新表現出的獨特性，在修改處理歷史遺留問題的地方性制度時，需要重點確定兩個方面的內容：其一，將深圳統征統轉行為納入集體土地征收權行使的范疇進行規制，使其與國家立法實現有效對接，從而明確以集體土地征收制度作為解決該類歷史遺留問題的法律依據。土地征收的本質是國家以實現公共利益為目的并以補償被征收人財產損失為代價，取得被征收人財產權的制度，其中平衡公益和私益至關重要。由于在土地征收中被征收人往往處于弱勢地位，故對理解征收權的方式予以改進，建構一種服務性權力觀，可以更好地保護土地被征收的農民集體及其成員的合法權益。1其二，對土地補償與安置補償盡量采用多元化補償方式，由于留用地安置補償能夠兼顧土地的財產功能和社會保障功能，故有必要完善留用地安置補償制度并將確保該制度得到實現，以便保障所涉農民集體成員原有生活水平不降低、長遠生計有保障，從而減少存量建設用地的實際控制人對盤活利用該土地的抵制。

四、結 語

在我國，盤活利用存量建設用地、推動城市土地再開發是一個艱巨任務。如何針對各地特色，在完善土地管理制度時為盤活利用存量建設用地提供科學、務實的法治保障，以優化營商環境，是各地當前必須面對的難題。深圳在建設中國特色社會主義先行示范區過程中，將盤活城市存量建設用地問題的解決措施制度化，不僅豐富了我國盤活城市存量建設用地的制度模式，而且為大灣區相關領域的制度建設和全國城市土地再開發利用提供了寶貴經驗，對我國其他省市處理城市土地再開發問題具有重要的借鑒意義。

責任編輯：張昌輝