高校開展預(yù)算績效管理路徑研究

陳永溫

（福建開放大學，福建 福州，350003）

一、引言

黨的十九大報告明確提出全面實施績效管理的總要求。2019 年12 月教育部發(fā)文要求于2020 年底基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系，這為高校實施預(yù)算績效管理工作，提升財務(wù)管理水平指明了方向，并提供了一個良好的契機。現(xiàn)階段，隨著高校辦學規(guī)模的不斷壯大，投入的教育經(jīng)費也隨之增加，高校的重點發(fā)展也從規(guī)模向教育教學質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，公眾愈加重視高校預(yù)算績效管理以及資金的使用效益。因此，為了落實全面實施預(yù)算績效管理工作，根據(jù)教育部提出的“優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用效益”的要求，本文以某高校預(yù)算績效管理為研究對象，對該高校在實施預(yù)算績效管理工作的現(xiàn)狀展開分析，并提出了相應(yīng)的改善措施，以此促進高校預(yù)算績效管理水平與質(zhì)量得到提高。

二、高校實施預(yù)算績效管理的意義

高校實施預(yù)算績效管理是實現(xiàn)現(xiàn)代財務(wù)治理體系的必由之路。預(yù)算績效管理的核心是以支出結(jié)果為導向，強調(diào)對預(yù)算支出的責任和效率，并借此實現(xiàn)有效管理資金配置，確保資金被合理分配和利用，以實現(xiàn)對預(yù)算工作的全面掌控。

實施預(yù)算績效管理是高校對預(yù)算資金管理精細化的內(nèi)在要求。它能夠從項目的前、中、后三個不同的角度實現(xiàn)管理模式的閉環(huán)，并且預(yù)算績效管理的評價指標可量化，能夠充分真實地反映出資金的使用效益和預(yù)算管理的效果，從而保障其管理工作落實到位。[1]

總的來說，高校實施預(yù)算績效管理對提升高校內(nèi)部治理水平，提高治理效率，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)財務(wù)治理現(xiàn)代化，促進整體可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

三、高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀與問題

為進一步探討高校預(yù)算績效管理過程中存在的問題，本文以某高校的預(yù)算績效管理工作情況為研究對象，展開分析。該校根據(jù)國家及地方事業(yè)單位財務(wù)管理要求和指導意見，采用“統(tǒng)一領(lǐng)導，集中管理”的財務(wù)管理模式，將學校的所有收入和支出全部納入學校預(yù)算進行統(tǒng)一管理和核算。各部門是基本預(yù)算單位，采用自下而上，上下結(jié)合的預(yù)算編制程序。經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，在實施預(yù)算績效管理過程中，該高校主要存在以下幾個問題。

（一）預(yù)算績效管理意識不足

在高校資金投入不斷增長的背景下，需要管理者擁有更高的預(yù)算績效管理水平。然而，高校在預(yù)算管理中依然存在重編制輕執(zhí)行、重支出輕績效，預(yù)算績效管理意識不足，預(yù)算管理理念落后等情況。由于缺乏績效管理理念，一般只注重傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，著眼于預(yù)算的編制和預(yù)算資金的執(zhí)行率，未能對預(yù)算資金的產(chǎn)出結(jié)果進行重視。同時，各預(yù)算部門更關(guān)注本部門眼前利益，在預(yù)算項目編制和預(yù)算績效管理工作中無法及時做到與時俱進，缺乏創(chuàng)新思維和大局意識，導致部門預(yù)算與學校發(fā)展規(guī)劃和年度重點工作脫鉤，進而出現(xiàn)預(yù)算績效管理工作流于形式的情況發(fā)生。[2]

（二）預(yù)算績效管理部門組織架構(gòu)設(shè)置不合理

學校受人員編制、機構(gòu)設(shè)置等因素影響，未能建立完善的由學校統(tǒng)一領(lǐng)導，財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、二級學院以及其他職能部門等共同構(gòu)建的預(yù)算績效管理機構(gòu)。一般是由財務(wù)人員結(jié)合上級主管部門需求和高校自身情況進行主導，其他部門配合的臨時性管理機構(gòu)，從而導致預(yù)算績效管理責任不清晰。

（三）績效目標和績效指標設(shè)置不科學

在目前實施的預(yù)算績效管理工作中，由于各部門業(yè)務(wù)具有獨特性，難以設(shè)置統(tǒng)一標準的績效目標體系，因此預(yù)算績效目標和績效指標的設(shè)置往往還依賴于業(yè)務(wù)部門自己的申報。而出于部門利益考慮，預(yù)算部門在申報績效目標和績效指標時，往往會降低標準，使自己容易完成，這樣的不合理設(shè)定會影響績效評價的公平性和準確性。受限于業(yè)務(wù)的專業(yè)性和部門之間信息的不對稱，財務(wù)部門一般只承擔績效目標和績效指標的匯總工作，無法對其設(shè)置的科學性和合理性進行審核。

（四）績效運行監(jiān)控不到位

績效管理流程中績效運行監(jiān)控是其中一個重要的環(huán)節(jié)。在實際操作中，績效管理機構(gòu)未能獨立對項目的績效運行情況進行實時監(jiān)控，其主要還是依賴財務(wù)部門對預(yù)算資金的執(zhí)行率和支出過程的合規(guī)性進行監(jiān)控，這種對預(yù)算項目實施過程中的監(jiān)控不到位，容易造成項目推進緩慢或偏離原本設(shè)置的目標，進而造成預(yù)算資金的浪費，甚至影響到學校事業(yè)的發(fā)展。

（五）績效評價不夠?qū)I(yè)、客觀

受限于學校各業(yè)務(wù)的專業(yè)性，由財務(wù)部門主導的績效評價工作無法對業(yè)務(wù)部門提交的績效目標及執(zhí)行結(jié)果進行科學、專業(yè)的評價，一般依賴于業(yè)務(wù)部門的自評報告。而業(yè)務(wù)部門受自身利益的影響，可能傾向于夸大成績、隱藏問題或負面情況，以獲得更好的績效評價結(jié)果。由于沒有專業(yè)、獨立的第三方進行評價，容易造成評價結(jié)果不夠真實、客觀。

（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分

當前，高校對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用僅停留在財政部門或者其他主管部門的績效評價填報層面和整改層面，未能對后續(xù)年度預(yù)算安排產(chǎn)生實質(zhì)性影響。此外，預(yù)算績效評價與激勵管理融合不夠緊密，評價結(jié)果的應(yīng)用流于形式，缺乏有效措施對責任人進行激勵或約束，進而影響預(yù)算績效管理的嚴肅性和權(quán)威性。同時，由于預(yù)算績效評價結(jié)果的準確性、公正性等前置條件還有待提升，使得其評價結(jié)果的應(yīng)用基礎(chǔ)條件還未得到完善。

（七）基礎(chǔ)工作效率低，信息化發(fā)展滯后

隨著大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，高校越來越重視信息技術(shù)的引進和應(yīng)用。然而高校目前預(yù)算績效管理仍然主要依賴于線下表格傳輸和審核，缺乏全面統(tǒng)一化、集約化的信息技術(shù)支持，導致溝通效率低下，信息傳遞不暢，數(shù)據(jù)可能無法及時反映最新情況，也容易出現(xiàn)錯誤或遺漏，影響決策的準確性。同時，高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)相互獨立，信息孤島現(xiàn)象使得各系統(tǒng)無法實時共享數(shù)據(jù)，缺乏綜合分析，可能導致管理層難以及時發(fā)現(xiàn)問題、實現(xiàn)各數(shù)據(jù)的整合和比較，影響對整體預(yù)算項目的績效監(jiān)控和評價。

四、高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑

（一）加強績效制度建設(shè)，強化績效管理意識

在國家和上級主管部門出臺一系列關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理文件的背景下，高校應(yīng)當結(jié)合本校辦學實際，從績效目標的申報、審核，績效指標體系的設(shè)立，績效運行監(jiān)控，到績效評價與結(jié)果應(yīng)用等全流程進行梳理，明確各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責分工，逐步完善適應(yīng)全面實施預(yù)算績效管理的制度體系。[3]同時，做好制度宣傳解答工作，定期進行績效管理業(yè)務(wù)交流與培訓，強化績效管理各環(huán)節(jié)的責任意識，使預(yù)算績效管理理念深入人心。

（二）完善績效管理組織架構(gòu)

高校應(yīng)加強頂層設(shè)計，設(shè)立學校層面的預(yù)算績效管理機構(gòu)，以統(tǒng)籌和領(lǐng)導學校績效管理工作。以該機構(gòu)為主導，財務(wù)部門、采購部門、教務(wù)管理部門及其他相關(guān)職能部門為成員，實施績效管理工作。完善的預(yù)算績效管理組織架構(gòu)，能夠使預(yù)算部門從思想認識上予以重視，確保績效管理機構(gòu)與各部門之間建立良好溝通渠道，實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標的落實。

（三）優(yōu)化績效目標和績效指標的設(shè)置

高校在編制績效目標時，首先，要明確自身戰(zhàn)略目標和發(fā)展方向，使得績效目標與長期戰(zhàn)略目標相一致，確保所有績效目標對高校的整體發(fā)展有積極貢獻。其次，在績效目標和績效指標的制定過程中，應(yīng)該讓相關(guān)部門和基層工作人員參與其中，獲得他們的反饋和意見，增加教職工對目標的理解和接受程度。同時，績效目標的設(shè)置還需要平衡長期戰(zhàn)略目標和短期運營目標，并且要確保績效目標既能激勵教職工追求更好的表現(xiàn)，又具有一定的挑戰(zhàn)性。最后，預(yù)算績效管理機構(gòu)可以運用平衡計分卡的方式，根據(jù)高校自身情況，將客戶維度的人才培養(yǎng)以及社會服務(wù)為重要目標，以財務(wù)為基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)流程為實現(xiàn)目標的方式進行績效目標的配置。[4]最后，只有通過對高校預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)進行全面的分析，保障高校預(yù)算績效目標涵蓋所有支出和收入，確保績效指標覆蓋財務(wù)、教學、科研、社會服務(wù)等各方面，使得績效指標之間相互平衡且易于衡量，才能有效保證預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)信息的準確真實。

（四）積極改進績效監(jiān)控機制

高校可以從明確責任和提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集與分析能力等角度來完善預(yù)算績效監(jiān)控機制。從責任明確的角度來看，根據(jù)“誰支出誰負責”的基本原則，實行主要負責人的責任制，進一步明確預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟責任和職能部門的責任。這將激發(fā)各部門對預(yù)算績效管理的重視并積極參與其中，及時發(fā)現(xiàn)和處理預(yù)算項目執(zhí)行中的漏洞。另外從提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集和分析能力方面，可以針對預(yù)算績效監(jiān)控數(shù)據(jù)和信息，全面梳理并建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，采用數(shù)據(jù)可視化工具，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為直觀的圖表和圖像，為高校預(yù)算的調(diào)整決策提供可靠的信息數(shù)據(jù)支撐。

（五）健全績效評價機制，落實評價結(jié)果應(yīng)用

一方面，高校應(yīng)進一步健全績效評價機制，將預(yù)算執(zhí)行部門自評與績效管理機構(gòu)評價相結(jié)合。績效管理機構(gòu)可在部門績效自評的基礎(chǔ)上，組建專家組對重點項目開展績效再評價工作，必要時可引進第三方進行外部評價，確保預(yù)算項目績效評價結(jié)果的準確性、客觀性以及公平性。另一方面，根據(jù)“花錢必問效，無效必問責”的管理理念，強調(diào)預(yù)算執(zhí)行單位的支出責任和管理部門的監(jiān)督責任。高校可以將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算安排、干部考核和個人績效工資等相掛鉤，實行績效獎懲制度，以此調(diào)動相關(guān)部門的工作積極性，促進績效管理工作順利開展。同時還應(yīng)堅持信息公開原則，將預(yù)算績效信息逐步向全校教職工及社會公開，接受全校教職工和社會的監(jiān)督。

（六）加快高校信息化建設(shè)，破除信息孤島現(xiàn)象

優(yōu)質(zhì)高效的預(yù)算績效管理，離不開信息化技術(shù)的支撐。高校應(yīng)加強信息化建設(shè)，通過高效的數(shù)據(jù)傳輸和動態(tài)采集，在事前、事中和事后三個階段構(gòu)建全流程的預(yù)算績效控制一體化管理系統(tǒng)，減輕基礎(chǔ)管理工作的壓力，提高預(yù)算績效數(shù)據(jù)的準確性。同時，該績效管理系統(tǒng)將統(tǒng)一聯(lián)動高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)，打破信息孤島現(xiàn)象，實現(xiàn)不同部門之間各系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提高績效運行監(jiān)控的時效性和績效評價的科學性，以此進一步提升高校治理水平和治理能力。[5]

五、高校預(yù)算績效管理路徑優(yōu)化的步驟

高校實施預(yù)算績效管理是一個系統(tǒng)性的過程，需要逐步推進。首先，高校應(yīng)將事業(yè)發(fā)展的長期規(guī)劃和重點任務(wù)，作為績效管理的基準和指導，分解細化各類預(yù)算項目的績效目標，確保績效目標具有可操作性、可考核性和可比較性。其次，應(yīng)設(shè)立預(yù)算績效管理領(lǐng)導機構(gòu)，構(gòu)建完善的組織架構(gòu)和制度規(guī)范，明確各相關(guān)部門的職責和分工，積極開展績效管理培訓與交流，提高相關(guān)人員的績效意識和管理水平，激發(fā)其積極性和創(chuàng)造力。再次，制定具體績效目標，明確每個部門和崗位的績效要求和責任，將預(yù)算項目與績效目標相對應(yīng)，實現(xiàn)預(yù)算與績效的一致性。最后，建立績效評價體系，實行部門自評、學校評價和第三方專家評價等多元化評價方式，確保公正、科學、客觀的績效考核。此外，完善預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用機制，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、人員考核等掛鉤，根據(jù)評價結(jié)果進行獎懲分配、優(yōu)化調(diào)整、反饋改進等措施，實現(xiàn)績效與資源配置、激勵約束、持續(xù)改進等相互促進。推動高校實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展。