數字時代的地方金融風險與政府治理變革*
——“不完全發包”概念的引出

向靜林 鐘瑞雪

提要：數字時代,地方金融、社會風險與國家治理之間的關系出現了新的變化。自下而上迅猛發展的數字金融在增進社會福祉的同時帶來新型社會風險,對國家治理中的屬地管理和垂直管理模式都帶來挑戰,推動著政府治理變革。面對新型風險與治理挑戰,政府治理變革主要體現在央地協同、上下共治、平臺治理三個方面,它們分別意味著條塊關系、層級關系和政企關系的新變化。這種數字時代的新型政府治理模式總體上具有“不完全發包”的特征,亟待深入研究。

一、時代之問:數字金融的社會和政治影響

20世紀40年代,卡爾·波蘭尼在《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》中指出,自發調節的市場并不存在,隨著市場經濟的發展,市場之于社會的脫嵌趨勢會帶來大量的社會問題,引發社會的自我保護運動和國家的干預。(1)卡爾·波蘭尼:《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》,馮鋼、劉陽譯,浙江人民出版社,2007年。20世紀70年代以來,金融成為現代經濟體系的核心,金融資本主義的崛起推動了人類社會的又一次大轉型,對個人、家庭和政府產生了廣泛而深遠的影響,導致社會的金融化趨勢愈加凸顯,引發越來越多的關注。(2)楊典、歐陽璇宇:《金融資本主義的崛起及其影響——對資本主義新形態的社會學分析》,《中國社會科學》2018年第12期。進入21世紀,金融化與數字化兩大趨勢疊加融合,日新月異的數字技術極大拓寬了金融的邊界,數字金融蓬勃發展,既增進了社會福祉,也蘊含著一些社會風險,正在引發政府治理的深刻變革。

尤其是最近十年,中國社會加速進入數字時代,數字金融的迅猛發展給當代政府的金融風險治理帶來很多新的挑戰。隨著互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等數字技術在金融領域的深度應用,金融科技(Fintech)迅猛發展,出現了一系列新的商業模式、業務流程和產品服務。金融科技與地方金融組織、活動的廣泛結合,催生了網絡借貸、網絡眾籌、非金融企業網上銷售理財產品、金交所、偽金交所、虛擬貨幣交易和代幣發行融資平臺等各種各樣的“互聯網+金融”業務模式,發生了一些爆雷事件,存在大量風險隱患。一方面,金融科技發展推動各類企業網上展業,銷售金融產品,使得風險跨越地域范圍且擴散極快,一旦風險爆發容易引發大規模的群體性事件;另一方面,不法分子常常打著金融科技(如元宇宙)的旗號開展數字金融欺詐和非法集資活動。特別是,金融科技公司的注冊地縣域化和經營模式網絡平臺化,使得金融風險高發點逐漸向金融治理薄弱的基層和線上集聚,引發了不少地方金融亂象和區域性風險事件,嚴重影響金融和社會穩定,地方成為金融風險防控的重要戰場。(3)孫國峰:《金融科技時代的地方金融監管》,中國金融出版社,2019年,第1—5、162頁。面對金融科技的迅猛發展和風險隱患,各地政府開展多重治理探索,也遇到很多問題,不少地方政府(特別是基層政府)官員都反映治理負荷較重、壓力較大,認為治理難度超出了自身的能力范圍。

黨的十九大以來,中央一直將防范化解重大風險(特別是金融風險)作為黨和國家工作中至關重要的內容。2018年,習近平總書記主持召開中央財經委員會第一次會議強調:“防范化解金融風險,事關國家安全、發展全局、人民財產安全,是實現高質量發展必須跨越的重大關口。”(4)《加強黨中央對經濟工作的集中統一領導 打好決勝全面建成小康社會三大攻堅戰》,《人民日報》2018年4月3日,第1版。在聚焦防范化解金融風險的過程中,中央還不斷強調地方金融風險治理的重要性以及地方政府在防范化解屬地金融風險中的責任。2017年,第五次全國金融工作會議指出:“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下,按照中央統一規則,強化屬地風險處置責任。”(5)《全國金融工作會議在京召開》,2017年7月15日,https://www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm,2023年12月1日。2020年12月21日,國務院第119次常務會議通過《防范和處置非法集資條例》,明確要求“省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責”(6)《防范和處置非法集資條例》,2021年1月26日,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5588815.htm?eqid=d995a2f80000093a0000000264758c2c,2023年12月1日。。2021年12月31日,中國人民銀行發布了《地方金融監督管理條例(草案征求意見稿)》,旨在加強地方金融監督管理,防范化解區域性金融風險,促進地方金融健康發展。(7)《中國人民銀行關于〈地方金融監督管理條例(草案征求意見稿)〉公開征求意見的通知》,2021年12月31日,http://www.pbc.gov.cn/rmyh/105208/4436903/index.html, 2023年12月1日。2023年3月,中共中央和國務院印發的《黨和國家機構改革方案》指出:“深化地方金融監管體制改革。”(8)《中共中央 國務院印發〈黨和國家機構改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日。可見,中央日益重視地方金融風險治理在防范化解重大風險工作全局中的意義和作用,并且正在逐步推進與政府體系相適應的治理變革。

數字時代的地方金融風險治理問題亟待研究,現有的跨學科文獻均有所涉及,但有待進一步深入開掘。一方面,關于金融科技和地方金融監管的研究集中在金融學和法學等領域,討論的議題主要包括三類。第一類,金融科技的應用場景(9)巴曙松、白海峰:《金融科技的發展歷程與核心技術應用場景探索》,《清華金融評論》2016年第11期。、主要業態、發展趨勢(10)黃益平、黃卓:《中國的數字金融發展:現在與未來》,《經濟學》(季刊)2018年第4期。、監管挑戰與監管對策。(11)楊東:《監管科技:金融科技的監管挑戰與維度建構》,《中國社會科學》2018年第5期。第二類,金融科技時代地方金融監管的制度缺陷、政府失靈引發的金融亂象,以及金融科技風險防范與地方金融監管制度完善的政策建議。(12)孫國峰:《金融科技時代的地方金融監管》,第68—93、161—181頁。第三類,金融科技時代的地方金融監管創新與發展方向,如央地協作(13)陳盼:《央地金融監管協作:經驗、回顧與展望》,《西南金融》2020年第4期。、監管沙箱(14)柴瑞娟:《監管沙箱的域外經驗及其啟示》,《法學》2017年第8期。、監管科技等。(15)孫國峰:《金融科技時代的地方金融監管》,中國金融出版社,2019年,第1—5、162頁。另一方面,關于金融科技與金融治理的研究集中在金融社會學領域,討論議題包括金融化時代的國家治理與制度變遷,(16)劉長喜、桂勇、于沁:《金融化與國家能力——一個社會學的分析框架》,《社會學研究》2020年第5期。互聯網金融分布式網絡結構帶來的復雜風險挑戰(17)向靜林:《互聯網金融風險與政府治理機制轉型》,《社會科學研究》2021年第1期。及政府治理的層級差異(18)艾云、向靜林:《分布式網絡、復雜性與金融風險治理——一個多層級政府行為的分析框架》,《社會學評論》2021年第1期。和擺動現象(19)向靜林、歐陽璇宇、艾云:《金融治理波動的過程和機制——一個三層分析框架》,《社會學研究》2022年第1期。等,這些研究旨在揭示金融、社會與國家治理之間的關系。

現有研究的不足主要體現在兩個方面。第一,在金融學和法學的上述文獻中,真正將金融科技與地方金融風險治理結合起來深入討論的理論和實證研究工作較少,即使有所討論也停留在監管制度的設計層面,缺乏關于實際治理方式、過程和機制的深入研究和理論提煉,概述性的應然研究較多,分析性的實然研究較少,我們依然不知道數字時代的地方金融風險治理實際上如何變革、反映著何種深層邏輯、具有何種一般性的啟示意義。第二,經濟社會學的上述文獻對數字時代帶來的新情境、新問題、新現象關注不夠,對地方金融風險治理的研究系統性不足,特別是,對數字時代地方金融風險治理中的央地協同、多層聯動、監管科技、風險防控等最新變化和重大問題的關注不足,尚未形成基礎性、系統性的地方金融風險治理研究框架,對地方金融、社會風險與國家治理之間關系的研究有待深化。基于上述現實挑戰和研究現狀,本研究認為數字時代的地方金融風險治理已然成為當代中國國家治理領域亟須研究的前沿議題,需要理論界打破學科間的壁壘,建構整體性的分析框架。

具體而言,本研究擬圍繞三個問題展開:如何理解自下而上的數字金融給地方金融風險治理帶來的新挑戰?面對新挑戰,政府體系的治理變革是如何展開的?數字金融風險與政府治理變革之間的關系對于數字時代的國家治理而言具有何種一般性的理論啟示?基于2012年以來對數字金融領域的持續關注和在R省、Z省的追蹤調研,筆者嘗試提供一個整體性的分析思路。

二、中央—地方雙層金融治理體制的結構特征

實際上,自下而上的數字金融風險所挑戰的,并不僅僅是金融監管部門既有的治理手段、治理機制和治理技術,還有其背后的金融治理體制及更為深層的政府治理模式。換言之,傳統的金融治理體制已難以有效覆蓋自下而上的數字金融風險,折射出前數字時代政府體系的屬地管理和垂直管理兩種治理模式在數字時代正遭遇挑戰。正是在這個意義上,探討數字金融風險與政府治理變革之間的關系,對理解數字時代的國家治理模式問題具有一般性的理論價值。

改革開放四十多年來,中國逐步形成了中央垂直管理與地方屬地管理相結合的雙層金融治理體制,在金融集權基礎上出現一定程度的金融分權。(20)孫國峰:《金融科技時代的地方金融監管》,第46—47頁。中央政府逐步賦予地方政府有限的金融治理權力,逐步界定和明確地方政府對于地方金融組織和金融活動的治理任務。不過,在中央—地方雙層金融治理體制中,中央政府始終處于主導地位,地方政府必須在中央政府的授權和指導下開展金融治理。從國家治理理論的視角來看,中央—地方雙層金融治理體制的核心結構特征在于同時包含“垂直管理”和“屬地管理”兩種政府治理模式。

在中央—地方雙層金融治理體制中,垂直管理和屬地管理這兩種治理模式的結合意味著中央政府和地方政府之間呈現出一種分工關系。一方面,中央政府金融管理部門及其派出機構主要負責對銀行、證券、保險等傳統正規金融領域進行垂直管理。換言之,這些領域的治理權不屬于地方政府。中央政府金融管理部門的派出機構雖然在各個地方政府的屬地開展工作,但接受縱向的條線領導和管理,較少受到地方政府的干預和限制,聚焦于傳統正規金融活動的治理。另一方面,中央政府逐步明確了地方政府對一些地方金融組織和活動進行屬地管理的權力、任務和角色。2008年以來,中央政府先后將一些地方金融組織的準入權、監管權等下放給地方政府,逐步明確地方政府的風險處置責任和屬地管理角色。2017年,第五次全國金融工作會議首次明確地方政府的金融治理對象為“7+4”類機構和“兩非”領域,(21)7類金融機構指的是小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司;4類機構是指投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所。“兩非”領域指的是非法金融機構與非法金融業務活動。這標志著中央—地方雙層金融治理體制的形成。

在中央—地方雙層金融治理體制的實際運行中,中央和地方之間的這種分工事實上并不一定能完全覆蓋所有的金融活動,垂直管理和屬地管理之間尚存在模糊地帶。在中央對地方正式授權的“7+4”類機構和“兩非”領域范圍之內,雙方的權責關系明確。然而,在中央對地方的正式授權范圍之外,雙方的權責關系則存在一定的模糊性,即對于那些不斷從地方產生的金融創新活動而言,地方政府并不擁有明確的治理權,但卻具有防范處置非法集資和開展屬地風險處置的責任。然而一些金融創新活動在形成初期和風險事件發生之前,是否屬于非法集資尚不確定,也尚未涉及風險處置問題,此時是否屬于地方政府的治理權責問題存在一定的模糊性。同時,中央金融管理部門派出機構雖然理論上對這些金融創新活動擁有治理權,但實際上受機構設置、人員編制、力量配備、注意力分配等多方面因素影響常常無暇顧及或鞭長莫及。于是,垂直管理和屬地管理之間就容易出現模糊地帶。

恰恰是在這種垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶上,中央政府與地方政府的目標差異、金融發展與金融穩定之間的張力更容易凸顯出來。一方面,中央政府始終強調金融發展與金融穩定之間的平衡,雖然鼓勵金融創新,但也同時強調金融風險防控;而地方政府在經濟發展的強勁推動力下,則可能出現重發展、輕監管的情況,容易導致地方金融創新不斷涌現的同時地方金融風險防控不足的結果。另一方面,對于特定行業的地方金融創新而言,在中央政府明確授予地方政府治理權之前,地方政府即使想要監管也缺乏合法性依據和相應的治理資源。在這種情況下,地方政府對地方金融新業態的風險防控能力是不足的。因此,垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶使得地方政府的風險防控動力和能力都有可能出現不足的情況,容易成為金融風險爆發的薄弱環節。

當這種模糊地帶的金融風險事件發生之后,自上而下的政府體系可以依靠既有的垂直管理和屬地管理模式開展治理。第一,中央政府可以強化中央金融管理部門及其地方派出機構對于相應金融創新和風險事件的治理權力、治理責任和治理資源,將地方涌現出來的新型金融組織和金融活動正式納入中央金融管理部門及其地方派出機構的治理范圍,增設相應的監管機構、人員編制、執法權限等,通過垂直管理來應對風險治理壓力。第二,中央政府可以相機賦予地方政府一些治理權,要求地方政府發揮自身的屬地信息優勢和資源優勢等開展金融治理,逐層傳導屬地治理責任壓力,督促下級政府進行風險控制,要求地方政府特別是基層政府將風險化解在轄區范圍內,防止發生更大范圍的金融風險事件。除了這兩種常規治理模式之外,當地方金融風險事件的規模和影響較大時,自上而下的政府體系還可以開啟運動型治理機制,對重點行業開展清理整頓,集中政府體系的治理資源在給定時間內控制住地方金融風險的發展態勢,維持金融穩定,并對相應的地方政府行為進行糾偏。

總體來看,在中央—地方雙層金融治理體制中,垂直管理與屬地管理之間的模糊地帶是地方金融創新和地方金融風險的重要來源;與此同時,垂直管理與屬地管理相結合的治理模式也在防控地方金融風險中發揮著重要作用。一方面,這種體制性的結構特征對于前數字時代和數字時代的地方金融活動具有一致性。與前數字時代相似,數字時代不少自下而上的金融創新出現在垂直管理和屬地管理之間的模糊地帶。另一方面,與前數字時代不同,數字時代各地迅猛生長起來的數字金融模式呈現出若干新的風險特征,對垂直管理和屬地管理都帶來新的挑戰。其中,數字金融對屬地管理的挑戰尤為深刻,反映了數字時代國家治理面臨的具有普遍性的一類新問題,這是驅動政府治理變革的關鍵因素。

三、數字時代地方金融風險的新特征及其治理挑戰

數字時代,地方金融活動與互聯網等數字技術實現了一定程度的融合,導致大量自下而上的數字金融創新應運而生,形成了P2P(peer-to-peer, 個體對個體)網絡借貸、股權眾籌等一系列新型的金融合約安排。(22)向靜林:《金融治理的社會學探究:一個多層制度分析框架》,《學術月刊》2023年第5期。相比于前數字時代而言,地方金融活動的交易特征在數字技術的影響下發生變化。這些新型金融合約內含的核心金融屬性與傳統地方金融合約相比并未發生根本轉變,但是在與數字技術的融合中出現了一些新特征,產生了一些不同于傳統地方金融的新變化,給地方金融風險治理帶來了新挑戰。

與傳統的地方金融活動相比,自下而上的數字金融活動最核心的特征在于,雖然也產生于地方,但是其“地方性”特征被大大突破。這主要體現在三個方面。第一,金融交易進入了數字空間,而不再局限于實體空間。投資者、中介機構、融資者可以在線上完成交易的全流程,不再必須與特定的線下交易場所綁定,不再必須依托于實體空間發生互動。第二,金融交易通過數字空間突破了實體空間中特定屬地邊界的約束。分布于全國不同地方政府屬地的投資者、融資者和中介機構,通過數字空間可以實現跨越屬地的金融交易。傳統的地方金融活動都是基于特定范圍的實體空間而展開的,具有明顯的空間邊界,數字時代這種實體空間的邊界性和約束性在技術上被大大地突破了。第三,位于某個局部區域內的金融交易主體對于全局的影響變大。在傳統的地方金融活動中,任何一個交易主體能夠產生的影響都會受限于實體空間的市場范圍,(23)張翔:《市場范圍、交易費用和信息機制——一個民間金融合約選擇的分析框架》,《社會發展研究》2015年第2期。這種影響常常是局部的。數字時代,注冊于實體空間某個局部區域內的中介機構,通過數字空間輻射的市場范圍廣闊,可以超越局部空間,產生全局性的影響。

與傳統的地方金融風險有所不同,自下而上的數字金融風險具有在隱蔽性、跨域性、轉化性三方面都很突出的綜合特征。(24)向靜林:《互聯網金融風險與政府治理機制轉型》,《社會科學研究》2021年第1期。第一,隱蔽性。數字金融交易發生在線上數字空間,其虛擬的交易場景、復雜的金融合約等導致市場與政府之間的信息不對稱性更強,金融風險的隱蔽性更強。第二,跨域性。數字金融交易一定程度上突破了實體空間的邊界限制,全國乃至全球范圍內的投資者、融資者、中介機構等通過數字空間簽訂金融合約,一旦出現風險事件,會產生大量的異地金融糾紛,金融風險的跨域性凸顯。第三,轉化性。數字金融交易突破了實體空間中的交易人群規模限制,長尾效應明顯,波及大量風險識別和承受能力較弱的普通投資者,風險的群體性凸顯,導致金融風險容易向社會風險轉化。(25)向靜林:《市場糾紛與政府介入——一個風險轉化的解釋框架》,《社會學研究》2016年第4期。關鍵在于,數字金融的這種綜合性風險特征,不僅給地方金融監管帶來很多新挑戰,需要監管制度與監管科技的系列變革,(26)黃益平:《數字金融發展對金融監管的挑戰》,《清華金融評論》2017年第8期。而且在更深層次上構成了對政府體系傳統治理模式的挑戰,成為推動政府治理變革的重要動因。

數字金融風險的隱蔽性更強,給既有治理體制的信息收集方式帶來新挑戰。所謂隱蔽性更強,是指金融交易活動從線下到線上、實體到虛擬、人格化交易到非人格化交易(27)道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經濟績效》,杭行譯,格致出版社,2008年。的轉變,使得信息不對稱性更強,對投資者和地方政府的信息識別能力要求更高,導致金融風險之于投資者和地方政府的可見性迅速降低。一方面,這種隱蔽性給投資者帶來挑戰,會使其對風險的直觀感知受到很大影響。進入數字空間,金融交易場景發生了很大變化,數字化交易場景更容易被操縱,金融欺詐更難被投資者識別。被欺詐之后,普通投資者的心理狀態可能受到很大影響,容易出現失范行為。另一方面,這種隱蔽性給政府治理帶來挑戰,即治理對象在數字空間中的互動不再以純粹實體空間的可見形態呈現,使得傳統的現場檢查、網格化管理等信息收集手段效能降低,基層政府在數字空間中的信息劣勢凸顯,(28)向靜林、艾云:《數字社會發展與中國政府治理新模式》,《中國社會科學》2023年第11期。迫切需要新的手段來識別數字空間的金融風險。這兩個方面的挑戰結合起來,導致數字空間的金融欺詐、非法集資等現象更容易出現,投資者容易陷入騙局,產生金融交易風險的概率較高,一旦詐騙方卷款而逃,投資者將遭遇風險損失,基層政府也面臨著風險識別和處置的壓力。因此,政府體系傳統的基于實體空間的屬地管理模式在面對數字空間的金融交易活動時捉襟見肘,其核心問題是基層政府傳統的信息收集方式對于數字空間不再適用,政府體系迫切需要針對數字空間的新型治理模式。

數字金融風險的跨域性更強,給既有治理體制的權責配置模式帶來新挑戰。所謂跨域性更強,是指地方金融組織雖然注冊在地方、業務有限定,但其在數字空間的金融活動更可能突破地方屬地范圍和單一金融領域,金融風險具有突出的跨區域特征。一方面,從交易主體的角度來看,這可能帶來大量的異地交易,風險涉及的地理范圍廣、擴散速度快,糾紛化解難度大,容易導致投資者通過民事訴訟之外的其他方式解決問題。另一方面,從政府治理的角度來看,政府面對的挑戰是金融糾紛難以解決,大量多對一的糾紛、異地的糾紛,導致法院等機構的運行受到很大影響。正如Z省某市地方金融監督管理局一位負責人所言,“金融科技發展推動各類企業網上展業,銷售金融產品,使得風險超越地域范圍且擴散極快,一出事就是跨地域范圍的大事,行政部門都是按地域管轄的,地域間協同難度大,處置難。”(訪談資料 20220307)自下而上的數字金融風險已經不是地方政府或者條線部門派出機構能夠完全獨自應對的,單一的屬地政府已經很難應對大規模的跨區域金融風險治理問題,迫切需要跨地域、跨層級、跨部門的協同,這使得傳統的垂直管理和屬地管理兩種治理模式都面臨挑戰。

數字金融風險的轉化性更強,給既有治理體制的風險防控能力帶來新挑戰。所謂轉化性更強,是指注冊于局部的中介機構等地方金融組織可以通過數字空間觸達和連通數量龐大的投資者,由此金融風險波及的普通投資者范圍大大擴展了,一旦風險事件爆發就容易出現大規模群體性事件,繼而可能引發相應的網絡輿情事件,導致金融風險更容易向社會風險轉化。一方面,對于投資者而言,一旦大規模風險事件爆發,風險識別和承受能力較低的投資者會首當其沖,風險損失容易轉化為影響社會生計和社會心態的社會問題,復雜金融糾紛、網絡輿情事件、線下集體行動等一系列連鎖反應可能會發生,從而影響社會穩定。另一方面,對于地方政府而言,數字金融將大量普通投資者卷入金融風險之中,可能導致大規模的金融糾紛和復雜的金融案件,意味著金融風險向社會風險甚至政治風險轉化的可能性大幅提升,地方政府維穩壓力很大,迫切需要加強事前的風險預警和事后的風險處置。然而基層政府對于數字金融風險的預警和處置能力十分有限,事前缺乏相應的數據資源、治理權限和技術能力對數字空間的金融風險開展監測預警,事后動用各種資源處置大規模糾紛和復雜案件的能力也有限。這樣的治理負荷不僅是對屬地管理的沖擊,也是對垂直管理的挑戰。

可見,自下而上的數字金融風險對于社會的影響已經超出了金融領域本身,成為社會治理中的一項不得不關注的棘手問題。

四、數字時代地方金融風險引發的政府治理變革

如前所述,自下而上的數字金融的新型風險,不僅增加了屬地管理的難度,也增加了垂直管理的組織成本。為了應對這類數字金融風險對傳統治理模式的挑戰,政府體系需要在垂直管理和屬地管理之外尋找新的治理模式,以有效應對數字時代的巨變。從組織社會學的視角進行分析,當前數字金融領域正在經歷的政府治理變革主要體現在三個方面,即央地協同、上下共治、平臺治理,它們分別對應的是條塊關系、層級關系、政企關系的新變化。

(1)央地協同:條塊關系。自下而上的數字金融風險的治理已經超出了地方政府既有的治理能力,越發需要央地之間實現有效的條塊協同。之所以需要協同,是因為條條和塊塊在地方金融風險治理中的結構位置、激勵約束、行為邏輯不同,二者協同的制度化尚存不足。條條依據中央金融管理部門的指令行事,專注傳統正規金融,任務繁重,在地方金融風險治理中可能出現激勵不足、鞭長莫及的情況,參與力度隨風險態勢和任務壓力而變化。地方政府雖然處于地方金融風險的治理一線,但常常在治理權力、治理手段、專業水平等方面相對不足,而且存在推動金融創新和經濟發展的強勁動力。條塊之間的這種張力如果不能有效彌合,在數字金融時代可能帶來更大的風險隱患。只有條條和塊塊相互協同配合,才能更好地應對數字金融的新型風險,尤其是當地方政府難以單獨應對屬地自下而上的數字金融活動時,中央金融管理部門條線系統自上而下地介入和主導就變得非常重要。這是條塊協同需要面對的核心難題。近年來,央地之間的金融治理結構和治理機制正在發生重要變化。地方金融治理領域的條塊協同的制度安排及其運作機制逐步建立起來。2020年,《國務院金融穩定發展委員會辦公室關于建立地方協調機制的意見》正式發布,要求加強中央和地方在金融監管、風險處置和信息共享等方面的協作。在2016—2022年P2P網絡借貸等行業的金融風險治理實踐中,條塊協同也已經在一定程度上展現出來,中央金融管理部門和地方政府共同參與治理。2023年3月中共中央和國務院印發的《黨和國家機構改革方案》指出:“深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制,統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責,不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。”(29)《中共中央 國務院印發〈黨和國家機構改革方案〉》,2023年3月16日,http://www.news.cn/politics/zywj/2023-03/16/c_1129437368.htm,2023年12月1日。這實質上就是為了破解垂直管理和屬地管理之間的關系問題,同時提升中央政府和地方政府對地方金融風險的治理效能。

(2)上下共治:層級關系。自下而上的數字金融風險的治理對數字空間信息和實體空間信息的要求都很高。然而,數字時代改變了多層級政府之間的信息優勢結構,即不同層級政府在數字空間和實體空間具有不同的比較優勢,因此多層級政府不得不聯動起來,實施“上下共治”(上層治數、下層治實,分工協作、共同治理)的治理模式。(30)向靜林、艾云:《數字社會發展與中國政府治理新模式》,《中國社會科學》2023年第11期。一方面,基層政府在數字空間的信息優勢不足,中央政府和省市級政府在數字空間的信息優勢凸顯。相比實體空間的信息優勢結構而言,數字空間的這種逆轉的信息優勢結構導致傳統屬地化分級治理模式的風險治理作用減弱。數字時代,基層政府通過傳統的網格化治理、現場檢查等方式已經難以識別防范線上的金融風險,從而倒逼上級政府強化多層聯動機制。中央政府、省市政府在金融風險大數據平臺等基礎設施建設、監管科技應用、風險識別預警等方面發揮越來越重要的作用。另一方面,基層政府在實體空間仍然具有信息優勢,中央政府和省市政府并不能完全替代基層政府的屬地信息收集功能。縣鄉政府負責通過網格化治理與現場檢查等方式掌握屬地基礎信息。在這兩方面的背景下,不少地方政府進行了富有新意的“上下共治”的治理探索。R省某市地方金融監督管理局就建立起一套“天羅地網”的金融風險監測系統,正如該局一位負責人的介紹:“天羅地網本意就是說,天羅就是省一級,這個系統里面,類似于金融大腦一樣,哪里有異動、有異常,這個信息會抓取。那么地網,應該說這幾年進行了一些探索,直接到社區的我們叫網格、網格化管理,我們也進行了一些探索,我們把各類金融機構,包括一些異動進行反饋,這叫地網,網格化是行政層面的。”(訪談資料 20200824)由此可見,為了應對自下而上的數字金融風險,多層級政府之間不再完全是屬地化的分級治理模式,而是上下共治的治理模式。多層級政府之間的治理結構正在發生深刻變動,中央政府和省市政府都直接參與治理。這是一個非常重要的變化,是數字時代的新特征。背后的原因就在于自下而上的新型數字金融風險超出了基層政府限于實體空間屬地范圍邊界之內的治理能力。

(3)平臺治理:政企關系。隨著經濟社會的數字化程度加深,政府體系越來越難以獨自應對數字時代的治理挑戰,越發需要整合科技公司的力量開展平臺治理。在國家治理的歷史上,政府體系可能從未像今天這樣廣泛借助科技公司的力量,科技公司正在成為政府治理能力的重要支撐力量之一。在數字空間的治理中,雖然自上而下難以將治理任務逐層下發給基層政府,但可以通過購買服務的方式將部分任務發包給科技公司。數字時代的地方金融風險治理越發需要監管科技,各地政府探索建立地方金融風險監測防控中心等監管科技平臺,通過購買金融科技公司服務等方式具體建設和運營。一方面,科技公司在數據收集、存儲、挖掘、分析和應用等領域具有一定的專業技術優勢。通過政府購買服務的方式,由科技公司助力政府建設和運營大數據平臺,這有助于增強政府的數字治理能力,提升政府在數字空間和實體空間的綜合治理能力。調研發現,金融科技公司在金融廣告數據采集存儲、非法金融活動識別與監測預警、網絡輿情監測、非現場監管等多方面具有技術優勢,能夠為地方政府開展數字金融風險治理提供技術支撐。另一方面,不同層級政府對科技公司力量的整合能力不同。相比基層政府,中央政府和省市政府擁有更多的數據權限、專業力量和財政資源等,是與科技公司合作的主要力量。不同層級政府對科技公司力量的不同整合,實際上是多層級政府之間信息優勢結構變化的一個重要原因。例如,筆者長期調研的Z省就借助科技公司的力量建立了省級的金融風險監測防控平臺。可見,正是借助科技公司的力量,中央政府和省市政府在數字空間治理中發揮著越來越關鍵的作用,中央政府和省市政府在地方金融風險治理中的角色不僅僅是委托方和管理方,還是重要的治理主體,這有助于彌補基層政府的數字治理短板。

五、“不完全發包”:數字時代政府治理變革的新特征

實際上,數字時代地方金融風險治理領域的上述新挑戰與新變化,對理解當代中國的政府治理變革具有一般性的理論啟示。“行政發包制”理論認為,中國多層級政府之間呈現屬地化的逐級行政發包的基本結構特征。(31)周黎安:《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》,格致出版社,2008年,第83頁。但是我們的研究發現,“行政發包制”并不能準確刻畫數字時代的政府治理特征。

這主要體現在三個方面。第一,從央地關系的角度看,央地之間不完全是發包關系,央地之間的協同越發凸顯。中央政府不僅賦予了地方政府在屬地范圍內的一部分治理權限和治理責任,同時也在不斷加大條塊協同的力度,發揮中央政府金融管理部門在地方金融風險治理中的重要作用。第二,從層級關系的角度看,多層級政府之間并不完全是一種功能高度重疊的逐層發包關系,而是存在基于各自比較優勢的分工協作關系,出現了一種上下共治的治理模式。第三,從政企關系的角度看,中央政府和省市政府借助科技公司的力量來開展平臺治理,從而在一定程度上彌補了基層政府在數字空間的治理短板。總之,中央政府既向地方政府下發大量治理任務,又不僅僅只是“發包方”;省市政府既有一定的轉包空間,又不僅僅是 “轉包方”;縣鄉政府既承擔了大量屬地治理任務,又不完全是“承包方”。自上而下的多層級政府都直接參與了數字社會的治理。

那么,如何從理論上概括多層級政府之間這種非整體性的發包現象呢?我們認為,深層的理論問題實質上是行政發包的不完全性問題。行政發包的不完全性,是指所有的行政發包都是“不完全發包”。一方面,從不完全合約理論出發,有限理性和交易成本的存在使得合約本身永遠是不完全的,無論是市場中的發包還是行政發包,委托方和代理方都不可能事先通過合約將所有的事情規定清楚。另一方面,行政發包相對于市場中的發包而言不完全程度更高,因為“行政發包制類似于在科層制內部引入‘分封’和‘包干’的因素,或者說在科層制的外殼下置入‘發包制’的靈魂,是一種混合或中間形態的組織類型(hybrid form)。與純外包相比,其整合性和協調性略強,畢竟委托人和代理人尚屬于政府內部的上下級關系,在統一的權威框架之內,激勵強度和自由度也相應的弱一些……發包人占有絕對的權威和剩余控制權(即相機干預權和否決權)”(32)周黎安:《行政發包制》,《社會》2014年第6期。。正是基于這兩方面的原因,我們可以說,不完全發包的問題其實始終存在,只不過在行政發包中更為明顯。

不過,本文引入“不完全發包”概念,除了表達上述兩重含義之外,還意在表達“非整體性發包”的含義。相對于整體性發包而言,非整體性發包存在幾個方面的特點。第一,發包的內容不同。非整體性發包,是指在上下級政府之間, 有的治理權限或治理任務能包下去,有的治理權限或治理任務則包不下去或不能包下去。上級政府不是將權力、激勵、任務統統整體打包發放給下級政府,而只是將其中的部分內容(例如實體空間的治理任務)包給下級政府。第二,非逐級同等發包。非整體性發包,還意味著不是逐級同等發包,這就是說不同層級之間發包的內容可能不是完全一樣的。例如,中央政府將部分治理權限和治理任務包給地方政府,地方政府可能不是將其同等地發包給基層政府,而是保留一些治理權限和治理任務,只將部分治理權限和任務發包給基層政府。第三,多層級關系不同。在自上而下的非整體性發包模式中,多層級政府之間不完全是發包關系,而是既有發包又有分工。同時,多層級政府之間也不是垂直管理的關系,因為非整體性發包并不等于不發包,只是發包內容和程度相對整體性發包有所縮減而已。實際上,非整體性發包在市場中也普遍存在,例如人們在裝修房屋時可以選擇半包而非全包,即不將全部的裝修事項包給裝修公司。行政發包制理論強調更多的是上下級政府之間的整體性發包,但數字時代的經驗觀察告訴我們非整體性發包普遍存在。

正是在這個意義上,“不完全發包”的概念有助于我們刻畫介于純粹行政發包與典型垂直管理之間的政府治理狀態;有助于分析行政發包制在實際運行中的內部變異性,即雖然行政發包都是不完全發包,但是不同情境下行政發包的不完全程度可能存在差異;也有助于分析行政發包制在新的時代背景下的諸多變化。從前文的分析來看,自下而上的數字金融風險的新特征是該領域政府治理中“不完全發包”現象出現的一個重要原因。當然,行政發包的這種不完全性,在當代中國政府治理的不同領域可能存在差異。從數字金融領域的案例我們可以得出兩個重要的推論,以期解釋數字時代更為普遍的政府治理變革現象。第一個推論是,正如數字金融領域給我們的啟示,如果一個領域的線上化、跨域化、風險性程度越高,那么政府治理自上而下實施行政發包的不完全性會越高。換言之,在這種情況下,多層級政府之間實施純粹行政發包的可能性越低,中央政府、省市政府更有可能直接參與治理。同時,在第一個推論的基礎上,我們還可以得出第二個推論,即如果一個領域的線上化、跨域化、風險性程度越高,那么政府治理對科技公司進行市場發包的可能會越高。這實際上意味著,當縱向的行政發包遇到難題時,上級政府可以改變發包方向,通過橫向的市場發包來尋求破解之道。例如,當基層政府的數字信息優勢不足時,省市政府可以借助科技公司的力量來增強其在數字空間的信息收集和分析能力,這其實相當于將一部分原本需要縱向行政發包的任務改為橫向發包給市場中的科技公司。總之,“不完全發包”的概念,有助于為數字金融治理、電子商務監管、網絡輿情治理等諸多政府治理活動提供解釋,為我們理解數字時代的國家治理提供一種可能的分析視角,有待我們在未來的研究中進一步開掘。