整體系統觀下應對氣候變化立法的體系化構造

王文熹

（太原師范學院 法律系, 山西 晉中 030619）

氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰。一直以來，我國高度重視氣候變化工作，實施積極應對氣候變化的國家戰略，應對氣候變化工作從實踐到理論都發生了歷史性、轉折性、全局性的變化。在實踐層面，生態環境部2021 年1 月9 日發布《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，指出要“以二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景為牽引，以協同增效為著力點，堅持系統觀念，全面加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作統籌融合，把應對氣候變化作為生態環境保護法治建設的重點領域，加快推動應對氣候變化相關立法”。可見，在“雙碳”目標愿景下，應對氣候變化相關立法的重要性和緊迫性又被推進了一個高度。在理論層面，受國際氣候談判進程和階段性結果的影響，我國應對氣候變化立法模式出現了由政策型立法到綜合型立法的理論轉向，制定綜合型氣候變化法已成為最新趨勢。[1]特別是在我國“雙碳”目標確立之后，加快推進綜合型氣候變化法的出臺更是取得了前所未有的理論共識。[2]現有研究主要從時空要素與系統要素這兩方面對我國氣候變化立法問題展開討論。一方面表現為受全球氣候治理走向的影響，以域外各國立法經驗為參照探索我國應對氣候變化法律體系的構建；[3]另一方面表現為“雙碳”目標愿景下氣候變化應對法在立法目的、基本原則、管理體制、關鍵制度等方面的統括構建。[4]

在現實立法需求牽引和既有理論準備的雙重驅動下，我國應對氣候變化立法研究可以嘗試在現有基礎上整合時空要素和系統要素，向著實質體系化方向縱深發展。而將科學基礎與法律原理有機統合的“整體系統觀”得以擔此大任。其一，整體系統觀不同于環境倫理觀上的“生態整體主義”，其以生態文明法治理論和哲學上的整體主義認識論為科學基礎，與氣候變化成因的高度復雜性和應對路徑的多元化相耦合。其二，已有研究以內容全面性和邏輯自洽性為重點對應對氣候變化立法及其體系化進行構建，注重外在規則體系的搭建而忽視了內在價值體系的融合。從增進法律體系的整體功能這一要求出發，將整體系統觀作為應對氣候變化立法的邏輯指引，可以突破固有的立法理念和立法模式，發揮立法重建社會秩序的功能。本文嘗試以整體系統觀來指導氣候法益與環境法益的利益協調和利益整合，以推動我國應對氣候變化立法的體系化。

一、我國應對氣候變化立法面臨的主要問題

環境法律的體系化需要符合內在價值理性、外在形式理性和效用理性這三重要求。[5]生態環境的整體性和系統性決定了應對氣候變化立法應包括以立法理念為主要形態的內在價值體系建構，以及以法律框架和法律制度為主要形態的外在形式體系和功能體系的建構。通過分析應對氣候變化的相關法律文本，發現存在立法理念的協同性缺失、法律框架缺乏體系化整合以及法律制度分散化與碎片化并存這三大問題。

（一） 立法理念的協同性缺失

理念是法所蘊涵的價值取向，立法理念是立法目的的再抽象，立法目的是立法理念的再表達。立法理念的科學性不僅影響法律體系的合理性，還決定著法律制度的功效。[5]應對氣候變化是我國生態文明建設的有機組成部分，近年來生態環境法制領域的一系列立法和修法成果雖然為應對氣候變化立法提供了堅實的基礎，但在注重要素保護忽略體系整合的方法論指導下，各單行法的立法目的不僅缺乏對應對氣候變化的統籌考慮，而且易導致法律價值的異化和法律功能的失調。

首先，環境保護法作為生態環境保護領域的基礎性、綜合性法律，其不僅應為氣候變化立法提供制度基礎，且須對應對氣候變化的社會目標有所回應。現行《環境保護法》僅從立法目的、立法原則和具體制度等方面對應對氣候變化發揮了間接促進作用，仍然缺少直接法律回應。例如，《環境保護法》的立法理念突出地表現在該法第一條中，“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法”。盡管“生態文明”和“可持續發展”理念都被納入了多元目的體系中，但“促進經濟社會可持續發展”依然被作為環境保護立法目的之歸宿，生態文明法治理論所強調的“人與人、人與自然和諧共生”的基本理念沒有充分融入。[6]可見，《環境保護法》立法理念的不周延突出地表現在該法的立法目的條款中，盡管彰顯了對生態環境本身價值的追求，但重心仍然落在經濟社會的可持續發展之上，缺乏體現人與自然的和諧、統一的整體生態價值理念。

其次，從生態環境保護領域的各單行法來看，有的沿襲了《環境保護法》的立法理念，有的則突破了該立法理念，導致在生態環境法律秩序之中存在著經濟社會可持續發展與生態環境可持續發展追求的不同側重。例如，污染防治領域的《大氣污染防治法》第一條規定，“為……，促進經濟社會可持續發展，制定本法”；自然資源保護領域的《森林法》第一條規定，“為了……，實現人與自然和諧共生，制定本法”；《草原法》第一條規定，“為了……，促進經濟和社會的可持續發展，制定本法”。生態保護領域的《濕地保護法》第一條規定，“為了……，實現人與自然和諧共生，制定本法”。由此可見，以要素保護為重心的環境法律容易造成污染防治、自然資源保護和生態保護之間的立法理念分離，從而導致法律目標在經濟社會與生態環境的可持續發展之間各有側重。

綜上，以要素保護為重心的環境立法導致了立法理念的不協同，為了形成應對氣候變化與生態環境保護相關工作的整體合力，需要以整體視角統籌協調生態環境系統相關理念的協同與融合，這是實現應對氣候變化立法體系化的內在需求。

（二） 法律框架缺乏體系化整合

根據“一體兩翼”理論觀，我國應對氣候變化的法律框架體系應由綜合性氣候變化法、減緩性氣候變化法和適應性氣候變化法組成。[7]但該法律框架目前仍未搭建完整。

第一，“一體”尚未成型。我國應對氣候變化的規范依據仍然停留于國家政策層面，尚未完成從政策依據向法律依據的轉變。2009 年8 月，全國人大常委會發布了《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，為將我國應對氣候變化立法納入立法議程提供了決策依據。但其內容多為宣示性規范和倡導性表述，且抽象性過強。總體來說，我國目前還缺乏一部應對氣候變化的國家綜合性立法，綜合性立法的缺失猶如少了“定海神針”，不僅容易造成氣候變化法律體系的松散，也難以確立應對氣候變化的法律制度和建立有效的管理體制。

第二，“兩翼”未能齊飛。減緩性立法和適應性立法是應對氣候變化法律框架體系的“兩翼”，但適應性立法相對滯后于減緩性立法，導致應對氣候變化法律體系出現失衡。減緩領域主要涉及減排和增匯兩個重要方面，我國目前與減排與增匯相關的法律主要有《節約能源法》、《可再生能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《森林法》、《草原法》、《海洋環境保護法》、《濕地保護法》等。這些立法雖然在客觀上可以促進我國溫室氣體的減排和增加吸收匯，但是，在要素細分的還原主義方法論下制定的各類單行法難以形成氣候變化減緩之合力，且立法普遍注重減排能力的提高而忽視了增匯能力的提升。適應領域主要涉及生態系統適應和人類社會適應兩個重要方面，我國目前與適應氣候變化相關的法律主要有《農業法》、《漁業法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《海域使用管理法》、《氣象法》、《防震減災法》等，這些立法雖然有助于間接促進氣候變化適應，但是，受制于立法背景與使命，這些立法并未從應對氣候變化的角度對農業、水資源、海岸帶等領域的相關內容加以規定，且立法普遍偏重于人類社會適應能力的提高而忽視了自然環境和生物多樣性保護等方面的內容。

綜上，“一體兩翼”這一法律框架體系仍然是以調整對象和調整方法的共同性質為基礎的，體現了傳統部門法的體系化原理，具備一定程度的合理性。然而，生態環境問題的整體性和系統性決定了系統整體的理念和方法才是應對氣候變化立法的根本遵循，只有實現生態環境保護立法、應對氣候變化立法及其他相關立法之間的統籌協調，才能達致全方位、立體化的體系化整合，以避免現有法律框架中存在的空位或錯位現象。

（三） 法律制度碎片化與供給不足并存

我國尚未形成成熟的應對氣候變化法律體系，亦無應對氣候變化的專門立法。應對氣候變化相關法律制度散見于各類法律規范中，表現為形式上的碎片化和內容上的供給不足。

其一，在溫室氣體的排放限制方面，基于大氣污染物與溫室氣體的同源性和正相關性，《大氣污染防治法》第二條第二款規定對“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”。但該法所確立的相關制度，如大氣污染防治的標準和規劃制度、目標評價與考核制度、大氣污染物排放總量控制制度、排污許可管理制度、重點排污單位名錄制度、現場檢查制度、信息公開制度等仍有待與應對氣候變化的法律制度實現銜接整合。例如，已經試行的碳排放強度控制制度促進碳達峰的效果有限，構建碳排放總量控制制度尚處于探索階段；現有排污許可制度未能覆蓋綠色低碳發展的重要領域，且排污許可制度與環境影響評價制度在規范層面未能有效銜接。由是觀之，部分生態環境保護法律制度與應對氣候變化法律制度具有高度相關性，若二者之間缺乏有效銜接，易導致制度交叉重復建設。

其二，在改善能源結構、提升能源效率方面，《節約能源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等立法所確立的部分制度已與習近平生態文明思想和生態環境保護相關文件精神不相符。例如，《電力法》所確立的電力監管制度、電力規劃制度、發用電計劃制度等已經難以適應我國構建清潔低碳安全高效能源體系、大力發展新能源等多項重大政策，亦不適應當前電力市場化改革的發展需求以及“雙碳”工作的推進。

其三，在溫室氣體的控制和吸收方面，森林、草原、海洋、濕地等自然資源具有天然的固碳能力，能夠有效吸收二氧化碳等溫室氣體。現行《森林法》、《草原法》、《濕地保護法》等均通過立法確認了森林、草原、海洋等自然資源在調節氣候方面的作用，但只有最新頒布的《濕地保護法》通過第三十九條提出了要“增強濕地生態功能和碳匯功能”。盡管目前我國已經經由相關政策文件、司法解釋和部門規章開展了林業碳匯試點、林業碳匯擔保、林業碳匯交易等碳匯實踐活動，但依然面臨著碳匯制度的權威性不足、碳匯項目數量與數額遠低預期等問題，容易陷入法律依據不足的困境中，難以用法治的方式來協調諸多復雜的利益關系，從而使得制度的統一和配合協調受到影響。因此，還需要從法律層面建立系統的碳匯制度以最大限度的保障其固碳的生態價值。

其四，在溫室氣體排放交易方面，雖然我國已經開始實行溫室氣體排放統計、核算與報告制度、溫室氣體自愿減排交易制度，并先后在地方和國家層面試點開展碳排放權交易制度，但這些制度主要通過政策或低位階的地方性法規或規章來推進實施，沒有統一的法律、行政法規加以確立，同樣容易陷入法律依據不足的困境，從而使得制度的統一和配合協調受到相應影響。

綜上，一方面，應對氣候變化與生態環境保護法律制度需要協調銜接，另一方面，應對氣候變化基于自身特色也需要設立本領域相對獨立的法律制度，如碳排放總量控制制度、核查制度、碳匯制度、氣候保險制度、適應基金制度、國際合作制度等。然而，一方面，法律制度的碎片化不僅難以發揮制度合力而且易導致多種制度在不同領域不同層面的重復建設；另一方面，法律制度的供給不足則難以充分落實應對氣候變化的規制目標和價值訴求，從而導致法律實施的效益降低以及社會治理的成本徒增。

二、整體系統觀之于應對氣候變化立法的契合性

（一） 運用整體系統觀的理論基礎

整體系統觀是我國生態文明理論的最新發展，它強調生態系統是一個整體，強調立足于整體對生態環境進行系統化治理。整體系統觀的相關理論可以追溯至西方生態整體主義，我國學界在吸收西方生態整體主義合理要素的基礎上，順應時代需求通過不斷改造升級形成了整體系統觀，進而得以指導立法實踐。[8]整體系統觀摒棄極端中心主義思想，以“去中心化”為著眼點重構人與自然的聯動關系，要求以系統的方法統合生態要素，既要立足于整體進行系統化的治理，又對其要素進行優化組合與優化配置，[9]它提倡人類在權衡生態系統承載能力與負荷的前提下滿足需要和主張訴求，[10]體現了人與自然關系的新理念和新思路，具備正當性與合理性。

其一，中國古代的環境哲學思想為整體系統觀提供了重要的本土法文化淵源。[2]古代環境哲學以“天人合一”為核心，肯定人是天地的自然產物，強調“天地萬物于一體”，主張尊重自然，順應自然。在“天人合一”的影響下，“順時立法”的觀點應運而生，揭示了人與自然和諧共生的一般規律。[11]可見，古代環境哲學的精華在于將人與自然視為生命共同體，肯定人類在維護生態整體過程中的積極作用。

其二，馬克思主義整體主義認識論為整體系統觀提供了至關重要的哲學基礎。[8]在還原主義的影響下，生態環境領域滋生了分割化、碎片化的治理傾向，忽視了生態系統本身具有的整體性及其內部各要素相互聯系、相互影響的特征。整體主義認識論給出了紓解之道，其堅持以普遍聯系、全面協調的視角擯棄要素個體層面的意義轉而強調內在要素之間的協同關系。整體系統觀堅持整體論視角，用普遍聯系的視角來審視生態整體，認為人與自然不是中心與非中心的非此即彼的關系，堅持從全面、協調、系統的視角看待人與自然的關系。[10]

其三，習近平生態文明法治理論為整體系統觀提供了合理充分的政治詮釋。一方面，習近平生態文明思想中的整體系統觀體現在“自然生命共同體”“人與自然生命共同體”“人類命運共同體”三個維度，[2]將人與自然看成一個共生、共存、共享、共榮的有機整體。另一方面，習近平總書記反復強調“在生態環境保護上”要樹立“整體觀”，“全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”。[12]可見，整體系統觀不僅是我國生態文明理論的最新發展，也是習近平生態文明法治理論的生動表達。

（二） 運用整體系統觀的現實需求

整體系統觀的正當性與合理性為其指引應對氣候變化立法提供了完備的理論基礎。同時，氣候變化成因的復雜多樣和應對氣候變化的多元路徑也需要整體系統觀指引這一系統性轉型過程。

首先，氣候變化的成因復雜多樣。近百年來全球氣候出現了以變暖為主要特征的系統性變化，引起氣候系統變化的原因可以分為自然因素（如太陽活動、火山活動、氣候系統內部變率等）和人為因素（如燃燒化石燃料、改變土地用途、毀林等行為）兩大類，其中人為因素被認為是引起氣候系統變化的主要原因。人類活動引起氣候變化是長期量變引起質變的過程，具有復雜性和累積性，[2]龐雜的原因網絡要求摒棄傳統從細分要素來認識生態環境整體的還原主義方法論，轉而充分考慮和尊重生態環境的整體性特征，將氣候變化與生態環境融為一體進行整體、系統、全過程治理。

其次，應對氣候變化的路徑多元。為了預防和適應由人類活動所造成的不利影響，需要采取一系列政策措施來應對氣候變化，減緩與適應則構成了應對氣候變化的基本實施路徑。減緩是指通過經濟、技術、生物等各種政策、措施和手段來控制溫室氣體排放和增加溫室氣體匯，即減排和增匯并駕齊驅。減排的重點領域和關鍵措施在于控制高碳化石能源消費需求，推進能源低碳轉型，提高工業、建筑、交通等部門的能源使用效率，實現農業可持續發展和促進生活方式低碳轉型等。增匯的重點領域和關鍵措施在于充分發展林業碳匯、海洋碳匯和濕地碳匯的作用，推進土地利用變化，開發和推低碳、零碳乃至負碳技術。相較于積極主動的減緩，適應則是自然生態系統或人類社會在實際或預期的氣候變化刺激下作出的一種調整反應。其中，自然生態系統的適應與生物多樣性保護和生態修復息息相關，人類社會的適應則包括防災減災、農業種植結構調整、海岸線保護、水利工程等內容。因此，應對氣候變化是一項關涉產業結構、能源結構、空間布局、生產方式、生活方式等方面的系統性工程，需要做出系統規劃和全面統籌，實現多元路徑之間的協同配合。

綜上所述，整體系統觀與應對氣候變化立法的契合之處在于其自身的理論正當性和應對氣候變化的現實要求。在這一方法論的指導下，既可以指引“生態文明”、“可持續發展”等從政治宣誓到法律理念的落地過程，又可以從現有法律框架和法律制度中為整體系統觀嵌入應對氣候變化立法提供路徑因循。

三、整體系統觀指引應對氣候變化立法的體系化構建

在整體系統觀的要求下，應對氣候變化立法應當著重解決當前立法理念的協同性缺失、法律框架缺乏體系化整合和法律制度碎片化與供給不足并存的問題。相應地，應對氣候變化立法的體系化構建可以在整體系統觀指引下轉化為“立法理念—法律框架—法律制度”的體系化建構。

（一） 推進立法理念的貫通協同

應對氣候變化立法理念是立法體系化的內在表現形式，也是整體系統觀下應對氣候變化立法的價值體系。鑒于國家層面綜合性的應對氣候變化立法缺失的事實以及整體保護的多面需求，在總結應對氣候變化的法律理念時，必須站在生態環境保護的高度，把握應對氣候變化與生態環境保護相關工作統籌融合的格局，既要對生態環境保護各單行法中的法律理念進行梳理，又要對應對氣候變化領域的特有理念進行挖掘，協同生態環境立法目標并增強其貫通性。

一方面，某種意義上而言，一個國家的綜合性環境法律的立法目的也是該國整個環境法治建設的基本價值追求的集中反映。[13]然而，以要素保護為重心的環境法律容易造成污染防治、自然資源保護和生態保護之間的立法理念分離，從而導致綜合性環境法律與單行環境法律以及單行法律之間產生價值追求的差異，導致生態環境可持續發展與經濟社會可持續發展出現價值位階上的潛在沖突。步入新時期以來，在我國生態文明入憲和建設生態文明的大背景下，生態環境法律所訴諸的價值追求發生了重大轉向，人與自然和諧共生的生態可持續發展理念日漸凸顯，由此演化出經濟、社會、生態環境“三位一體”的可持續發展理念。因此，有必要通過編撰環境法典來進一步確認生態環境保護與經濟社會發展之間在價值位階上的潛在沖突，維護憲法所規范的生態環境秩序的穩定，從而與新時期經濟、社會、生態環境“三位一體”可持續發展理念相契合。[14]

另一方面，盡管編撰環境法典的呼聲日隆，在生態環境保護的整體框架之下仍應協同推進應對氣候變化立法進程，以填補生態環境領域應對氣候變化的立法空白和基本價值的缺失，構筑完整的“三位一體”可持續發展理念。與生態環境領域立法目的的多元層次相對應，應對氣候變化的立法目的也具有多元性，不同目的要素之間互相關聯、形成一個由初級目的、中級目的和根本目的構成的統一的目的體系。其一，在“雙碳”目標的牽引之下，控制和減少溫室氣體排放，在減緩與適應氣候變化的同時實現減緩與適應的協同增效應成為應對氣候變化立法的直接目的或初級目的。其二，從國內外應對氣候變化立法的價值訴求來看，可持續發展已經成為國際社會在應對氣候變化問題思考中的核心命題。為科學應對全球和區域氣候變化，保障氣候安全和實現氣候正義，應當重新審視可持續發展的邏輯范式，以去中心化為立足點并以社會利益為本位展開生態社會變革，這是應對氣候變化立法的間接目的或中級目的。[15]其三，從應對氣候變化立法目的形成的憲法基礎來看，應對氣候變化立法目的必須為氣候變化與人權保護提供一種正當性的價值體系。具言之，應對氣候變化立法目的是為了給人類在氣候變化的應對中提供一種深切的人文關懷，從根本上是為了重新思考人與自然的關系，需要從人本身的價值發現出發，構筑氣候變化與人權之間的法權模式，在確認自然價值的基礎之上，保障應對氣候變化的基本權益，維系生態系統和社會秩序的穩定，從而推進人類命運共同體建設，這是應對氣候變化立法的根本目的。

（二） 打造法律框架的三維布局

應對氣候變化法律框架是立法體系化的外在表現形式，也是整體系統觀下應對氣候變化立法的形式體系。從整體系統觀注重系統性、整體性、協同性的要求來看，我國應對氣候變化立法模式應采取由分散式立法至綜合式立法的精準轉向，系統構建應對氣候變化法律框架。具體而言，這一系統化的法律框架應該由基本法、關聯法以及外圍法在內的多層級法律法規組成，科學打造應對氣候變化基本法引領、應對氣候變化關聯法支撐、應對氣候變化外圍法保障的三維布局。

第一，在“核心引領”維度，發揮頂層引導作用的是象征應對氣候變化法律體系大廈“鋼筋骨架”的《應對氣候變化法》。在過去的十年中，各地方不論是在應對氣候變化、低碳發展、生態示范區建設、氣候資源保護和開發利用還是碳排放權交易等綠色低碳立法方面都積累了一定的實踐經驗、形成了一定的示范效果，為制定國家層面的綜合性應對氣候變化法奠定了較為充分的基礎。此外，基于我國碳中和目標愿景，在新形勢下需要進一步明確應對氣候變化行動的法律地位、工作目標和法律要求，從而彰顯我國應對氣候變化的法治決心，有效將“地方自主貢獻”再次轉化為“國家自主貢獻”，鞏固全球氣候治理國際地位。從立法定位來看，《應對氣候變化法》是一部融國內應對與國際合作為一體，法律規制與法律促進兼具的基礎性法律，不僅統領各類涉及氣候變化的法律法規，而且也對地方氣候變化立法發揮指導作用。從具體內容來看，在其立法目的、基本原則、監管體制、具體制度和法律責任的設計上要注意緊扣減緩和適應氣候變化的核心命題，充分發揮政府、市場和社會在減緩和適應氣候變化中的合力。[4]

第二，在“重點支撐”維度，發揮支持作用的主要是充當應對氣候變化法律體系大廈“一磚一瓦”的關涉減排和增匯的立法，主要涉及生態環境保護領域綠色低碳相關法律法規的立改廢。近日，國務院辦公廳發布關于印發《國務院2022 年度立法工作計劃》的通知（國辦發〔2022〕24 號），該計劃提出，“圍繞加強生態環境保護、建設美麗中國，提請全國人大常委會審議能源法草案、礦產資源法修訂草案。制定生態保護補償條例、碳排放權交易管理暫行條例”。可見，《能源法》的制定工作再一次被提上日程。以《能源法》的科學制定為先導，一方面應有序在《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節約能源法》等法律的修訂中落實能源法體系的具體制度，另一方面應以《碳排放權交易管理暫行條例》、《電力監管條例》等配套法規的制定和修改為配合，為夯實減排實效再添法制保障。與此同時，還應逐步在《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》等立法中關聯增匯的相關制度，以及在《氣象法》《防震減災法》《海域使用管理法》等立法中關聯氣候變化適應的相關制度。為實現應對氣候變化法律體系的內部協調，需要注意促進基本法與關聯法的有機銜接，從而實現形式上的齊全和功能上的融貫。

第三，在“外部保障”維度，發揮保障作用的則是充當應對氣候變化法律體系大廈“鏈接管道”的其他部門法。換言之，我國法律體系中的民商、行政、刑事、訴訟等傳統法律部門也在應對氣候變化這一系統性工程中發揮著銜接配套功能，可以有效疏通應對氣候變化進程在資金（碳排放權抵押、質押）、技術（知識產權保護）、管理體制機制（行政權力配置）、訴訟機制（氣候變化訴訟）等方面的“堵點”，從整個法律體系和法律制度層面為應對氣候變化立法提供保障。

（三） 實現法律制度的類型化整合

應對氣候變化法律制度是保障氣候變化法律體系良好運行的功能載體，是實現立法體系化的“最后一公里”。有學者建議應將規劃制度、評價考核制度、碳排放總量控制制度、排放配額交易制度、核查制度、碳匯制度、氣候變化預測預警制度、氣候變化影響評估制度、低碳金融制度、公眾參與制度、國際合作制度等23 項法律制度納入我國應對氣候變化立法。[16]其中既包括已具備一定基礎的制度（如規劃制度、評價考核制度等），也包括需要進行整體設計的制度（如核查制度、碳匯制度等），既包括其他領域的既有制度（如規劃制度、公眾參與制度等），也包括應對氣候變化領域特有的制度（如碳排放總量控制制度、碳匯制度等）。雖然已有制度對于應對氣候變化能夠起到一定作用，但囿于制度本身在形式上的分散和在內容上的缺失導致其難以有效釋放整體效能，因此，有必要通過法律制度的創制和優化以最大限度地發揮制度合力。具言之，我國現有應對氣候變化法律制度應當站在生態環境整體領域的角度，改變原有按領域劃分的方式，借助整體系統觀這一方法論體系，依照“事前預防—事中控制—事后應對”的內在邏輯，將應對氣候變化法律制度類型化為風險預防、過程規制、損害救濟三大模塊。

第一，風險預防制度模塊旨在通過預測、評估、評價等措施將未知和不確定的風險控制在人為管控的范圍內，以避免氣候變化給人類社會和生態系統帶來的沖擊和損失。具體包括氣候變化監測、預測和預警制度，氣候變化影響評估制度以及氣候變化規劃制度。這三者之間形成了從應對氣候變化的客觀狀況、技術要求到整體目標的事前預防制度體系。首先，依據《國家適應氣候變化戰略2035》（環氣候〔2022〕41 號），我國業已“建成由地面自動氣象站、雷達、氣象衛星等組成的綜合氣象觀測系統”，但是關于氣候變化影響的預測和預警系統有待建立。因此，應通過應對氣候變化立法建立和完善監測與預測預警體系，逐步實現中高風險易發區預警全覆蓋。其次，氣候變化影響評估制度可以考慮重點圍繞評估主體、評估領域和評估結果的應用等方面建立。再次，氣候變化規劃制度應注意明確規劃依據、分類、審批程序、責任部門等要素。

第二，過程規制制度模塊著眼于將確定形成的規制目標，分解貫徹于應對氣候變化宏觀決策到具體實施的全過程，具體包括命令控制型規制制度和基于市場的規制制度，二者之間形成規制目標分解、行為管控約束以及市場化運作的事中規制制度體系。其中，命令控制型規制制度主要包括溫室氣體排放總量控制制度、排放許可證制度、低碳標準和標識制度，以及統計、監測、核證制度等，要注意構建大氣污染物與溫室氣體的協同控制機制。基于市場的規制制度主要包括碳排放交易、自愿性節能減排協議、項目合作、經濟補償、稅收優惠與減免、投資與金融保障等。[17]特別要注意在《碳排放權交易管理辦法（試行）》的基礎上，從碳排放配額分配和交易規則等方面持續完善和優化現有制度，為《碳排放權交易管理暫行條例》的制定提供較為成熟的制度支撐。

第三，損害救濟制度模塊著眼于在氣候變化風險轉化為現實損害之后，有關主體向遭受損害的受害者賠償或補償的一整套措施，具體包括司法救濟制度和社會救濟制度，二者共同形成完整的事后應對制度體系。在我國司法實踐中，與應對氣候變化相關聯的廣義氣候變化訴訟已頻頻出現，狹義氣候變化訴訟也將隨著 “氣候變化應對類案件”（法〔2021〕9 號）這一新案由的創設進入大眾視野。[18]狹義氣候變化訴訟是一種獨立的案件類型，不僅應重視狹義氣候變化訴訟的特殊性和探索此類案件的理論基礎、裁判規則和發展路徑，還應注意其與廣義氣候變化訴訟及其他訴訟制度的內在協同，從而構建氣候變化訴訟的中國范式。當然，氣候變化損害救濟不能局限于司法的訴訟救濟機制設計，還應從社會化的角度考慮風險的防范與分擔，從維護社會利益的角度引入氣候責任保險、氣候損害賠償基金等社會性救濟制度，構建應對氣候變化風險分擔機制，進而優化氣候變化治理的社會效果。