自然區劃單獨立法研究

摘要：《長江保護法》是我國第一部自然區劃單獨立法，但相關研究只注重其對長江流域環境保護的影響，而忽視了它對自然區劃單獨立法的指導與借鑒意義。事實上，《長江保護法》對回答環境法治的三個問題提供了重要啟迪。這三個問題是：為何自然區劃需要單獨立法？什么樣的自然區劃可以單獨立法？自然區劃法應如何立法？尤其是在強調立法節制的當下，為長江這一自然區劃單獨立法而不是修正涉及長江環境保護的環境法律，背后更是具有深遠的立法考量與豐富的研究價值。以《長江保護法》為素材，對三個問題進行深入探討，不僅有利于《長江保護法》未來的革新與發展，更能為新頒布的《黃河保護法》與《青藏高原保護法》等環境法律提供更為詳備的理論支撐，進而最終作用于環境法治的發展與完善。《長江保護法》之所以被制定和頒布，緣于長江等自然區劃的環保特殊性與現有法律的普適性存在不洽，并且自然區劃的環境法治與環境法律的法域鏈接存在不洽，導致普適的環境法律無法滿足自然區劃特殊的環境保護需求，以及環境法治在自然區劃上的實施過程與實施效果出現了斷裂。自然區劃需要單獨立法，然而卻并非所有的自然區劃都需要單獨立法，長江流域為自然區劃立法提供了一個標準型樣范。一方面，長江流域具備地理與人文的特殊性，長江流域的環境保護具備環保需求與規制手段的特殊性。另一方面，長江流域跨越多個行政區域，且又是一個完整而聚合的生態系統。因此，只有具有特殊性與廣域性的自然區劃才會產生與舊有環境法律的上述不洽，才具有單獨立法的必要。為了讓自然區劃法適應于當前環境法律體系，且能更好地發揮其獨特的優勢與作用，需要將自然區劃法置于環境法律體系中的特殊法地位，在法律適用中予以優先適用。并且，自然區劃法具有一項不同于現有環境法律的原則——完整性原則。在該原則的指導下，自然區劃法需要選擇一種與當前環境法律有別的立法模式：確立以地方政府為規制對象，并圍繞提升環境質量而非個體規制，賦予地方政府以法律責任。

關鍵詞：自然區劃；單獨立法；長江保護法；特殊性；廣域性；完整性原則

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：A文章編號：1008-5831（2024）02-0223-10

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）宣告實施，一時間全國上下關注環保的仁人志士無不歡欣鼓舞，認為其是環境保護立法一個里程碑式的勝利。作為第一部全國性的自然區劃單獨立法，《長江保護法》不僅直接作用于未來長江流域的生態環境保護，亦會對全國環境法治產生深遠的影響。為了進一步發揮《長江保護法》在環境法治領域的積極作用，環境法學界圍繞其展開了一場熱烈的討論，并貢獻出諸多富有見解的研究成果。

然而，豐碩成果的背后卻留有一絲遺憾：學者在研究《長江保護法》更為系統的生態理念、更為嚴格的法律規制之時，未能以其為突破口，在“自然區劃單獨立法”這一環保法治的重要議題上進行更為深入的探索。事實上，由于我國立法一貫秉承“宜精不宜多”的理念，在《長江保護法》頒布之前，學界與實務界曾圍繞“是否需要在繁多的環境法律之外為自然區劃的環境保護單獨立法”進行過激烈的爭論。誠然，《長江保護法》的頒布為爭論提供了一個肯定性的回答，但這并不足以徹底消弭爭論中提及的所有問題：為何自然區劃需要單獨立法？什么樣的自然區劃可以單獨立法？自然區劃法應如何立法？尤其隨著《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）與《中華人民共和國青藏高原保護法》（以下簡稱《青藏高原保護法》）的頒布，上述有關自然區劃單獨立法的問題更是迫切地需要學界予以準確的回答。

基于此，本研究欲以《長江保護法》為例，回答有關自然區劃單獨立法的上述問題，不僅試圖在學理上彌補相關研究的缺憾，更希望能為《黃河保護法》《青藏高原保護法》等法律的制定與革新提供更為詳備的支撐。

一、問題的提出

早在21世紀初，就有學者提出“長江流域應當進行單獨立法”［1］。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，要抓緊制定一部長江保護法，聯動修改水法航道法等，讓保護長江生態環境有法可依。2016年黨中央印發了《長江經濟帶發展規劃綱要》，明確提出要制定長江保護法。隨后，中央組織了大批專家學者為此進行調研論證，在2018年9月發布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》中，《長江保護法》被列為一類項目第41項。2020年12月26日，《長江保護法》經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議表決通過，并于2021年3月1日施行。毫無疑問，《長江保護法》是一部順應萬眾期待的法律，是中央與眾多關心長江環境保護的仁人志士長期努力的結果。但這并不意味著長江流域單獨立法是一項隨著學理發展與實踐演化而順水推舟之舉。相反，長江流域單獨立法并不迎合學理上“立法節制”的理念與環境法治上“從分到合”的趨勢。

我國立法學界一直秉承著“節制”這一理念，即部門立法“宜精不宜多”，解決社會新問題的法律思路應當是不斷革新與完善法律設置與規制，確保既有立法的與時俱進，而非直接以新立法來予以應對，否則必然會造成法律體系的混亂、法律法規的重疊與法律效力的疲?。?］。并且，長期以來我國各個部門法領域都存在著立法過多、過雜、重疊的立法問題，上述問題也是法學界反思的重點所在。所以，在《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）與《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）等法律之外為長江流域單獨立法，在直觀上并不迎合學理上“立法節制”的理念。

此外，環境保護法并非是一個具有悠久歷史的法律體系，我國最早的環境法律可以追溯到1951年的《中華人民共和國礦業暫行條例》、1974年的《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規定》，1979年的《中華人民共和國森林法》等某一特定環境情景下的保護法律。直到1979年我國才誕生出第一部綜合性的環境法律——《中華人民共和國環境保護法（試行）》。但隨著環境法治的發展與進步，我國環境法律體系不斷整合零散的各類環境分支法律法規，逐步形成了以《環境保護法》為主干，以《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律為枝葉的系統性法律體系［3］。并且，模仿《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）制定并頒布環境保護法典，盡可能以“大而全”的法典統帥整個環境法律體系已成為學界與實務界的共識與努力所向［4］。所以說，我國環境法治的發展路線是“從分到合”，且隱然出現“大一統”的趨勢，《長江保護法》的頒布也并不迎合環境法治的上述趨勢。

《長江保護法》自提出到正式實施歷經二十余年，說明這是我國政府經過長期熟慮后做出的謹慎決定，它對學理和環境法治的“不迎合”不足以蓋過長江流域單獨立法之必要。但關注“不迎合”并不因此變得毫無價值，甚至比頒布前的關注更具有深遠的意義。因為《長江保護法》不只是一部長江法，更是首部自然區劃立法。在它頒布之前，對“不迎合”的關注只是導向“應不應該為長江流域單獨立法”的問題，而在它頒布之后，對“不迎合”的關注則演繹為更為復雜的 三個問題：一是更多的自然區劃單獨立法是否有必要？二是什么樣的自然區劃應當被單獨立法？三是自然區劃法應當如何制定？回答上述問題不僅是對《長江保護法》的進一步鞏固，更能為后續自然區劃單獨立法提供堅實的理論支撐與科學的范式指導。遺憾的是，在《長江保護法》頒布之后，盡管學界對其充滿了研究熱情，但相關研究卻多集中于該法對長江生態環境的影響。例如，《長江保護法》以整體生態觀保護長江環境［5］；《長江保護法》中的生態流量保障制度等［6］。盡管也有提及《長江保護法》在環境法律體系中的地位問題［7］，或是《長江保護法》與《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的銜接問題［8］，但也僅是就長江流域討論《長江保護法》，而未能將其作為第一部自然區劃法置于更為長遠的視角之上，對后續立法的支撐與指導也就無從談起。

綜上所述，將《長江保護法》置于第一部自然區劃法的角色，回答上述三個問題，并以此貢獻于未來的自然區劃單獨立法，應是環境法學當前研究的聚焦所在。

二、自然區劃單獨立法的必要性

頒布《長江保護法》的理由是“長江流域水資源在中國可持續發展中具有不可替代的地位，對流域水資源保護方面存在的問題更為嚴重和突出”［9］。但從法律邏輯上說，這一理由僅能成為完善涉長江流域環境法律的理由，而不足以支撐起長江流域單獨立法。因為這一理由無法排除以“完善現有環境法律”來實現“推動長江流域環境保護”這一方式。所以，探尋長江流域乃至自然區劃單獨立法真正的必要性，應當著眼于二處“不洽”。

（一）自然區劃環保特殊性與現有法律普適性的不洽

以《環境保護法》為代表的環境法律強調對個體行為的規制，通過為個體行為設定禁令或是行為規則來實現環境保護的目的［10］。其針對的對象是虛指的個體（行為），而非特定的或是某一情境下的個體（行為）。因此，環境法律設置的禁令或是行為規則具有普適性，表現為設置較為原則的某類禁令而非明確某一行為的禁令，或是設置踐行行為規則的程序而非直接可以使用的行為規則。并且，禁令只是禁止大概率產生較為嚴重的環境破壞行為，或是行為規則的標準取污染程度適中的平均值。這里的“大概率”“較為嚴重”與“污染程度適中”是指相對于全國整體環境質量、污染排放水平、經濟發展狀況與社會發展水平等宏觀情況而言。環境法律如此設置是基于其法律定位與效力范圍的考量，過于直接或是過細的禁令或是行為規則都會阻礙其法律實踐。

從法律傳統上看，針對虛指的個體（行為）進行行為規制不會在具體情境的法律實踐中造成法律設置與規制治理的脫節。因為絕大多數法律的調整對象都是人與人之間的社會關系，即使是特定情境下的實體，其行為與法律關系一般不會與法律的調整對象出現偏差。但在自然區劃環境保護上卻不能如此輕易地保持一致。盡管環境法律調整的依然是社會關系，但生態環境是該社會關系中舉足輕重的一環，生態環境的特殊性會直接導致社會關系的特殊，進而使應當被規制的個體行為變得特殊［11］。例如長江流域面臨的一個重要環境問題是生態流量過少，其直接后果是水質自凈能力變差、漁業資源枯竭、水文環境惡劣等。但《環境保護法》對于涉水環境行為的規制只是要求達標污染排放、禁止過量捕撈等，《水法》也僅僅在第30條提到“應當注意維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位”，二者沒能為長江流域生態流量的保護提供法律供給。此外，總磷是長江流域的首要污染物，防治總磷污染是長江流域環境保護的首要任務之一。但《環境保護法》與《水法》只是對一系列有可能造成水體污染的行為進行泛泛規制，未能突出總磷或是化學污染的防治要求。并且，《環境保護法》與《水法》也無法根據不同自然區劃的客觀情況來進行自身設置。例如二法很難單獨根據長江流域的生態流量或是總磷污染的治理需求，在自身條款中單獨設置相應規則。因為全國各河流與流域的客觀情況不同，污染治理與環境保護的需求也不相同，完全契合長江流域的個體行為規制未必適合其他河流與流域，故而二法只能在自身條款中取各流域需求的公約數——普適性的個體行為規制。

（二）自然區劃環境法治與環保法法域鏈接的不洽

法域鏈接指的是法律實施的空間鏈接，這里的空間并非是法律效力覆蓋的地區，而是指法律實施在空間意義上的過程與效果［12］。一般而言，法律的法域鏈接都保持著嚴密的因果關系，例如《刑法》在浙江省實施的過程是浙江省公檢法部門對個體犯罪行為進行規制，產生的犯罪率下降的效果也發生于浙江省，呈現出前后的鏈接效應。法律的法域鏈接之所以保持嚴密的狀態，緣于中國科層制體制下的行政區劃良好地承載了法律的實施。換言之，法律的法域鏈接是建立于行政區劃之上的鏈接。

但是，法域緊密的鏈接卻在自然區劃的環境法治上出現了裂痕。即實施環境法律在自然區劃上的過程與效果出現了斷裂。與其他部門法一樣，環境法律的實施過程也依托于行政區劃的行政單位，受規制的個體也集中于相應的行政區劃之內，但其實施結果卻并不完全發生于行政區劃之內，可能延伸至自然區劃中其他的行政區劃之內。例如，在長江流域的上游對個體的污染行為進行規制，會產生凈化空氣、存活魚類、凈化水質等治理效果，但這些治理效果很可能通過風力吹拂、江水流淌、魚類洄游等途徑而發生于長江中游或下游地區。出現裂痕的法域鏈接會導致兩大后果：一是規制個體的行政單位無法預測與享受到法律實施的效果回饋；二是承受不良治理效果的行政區劃無法通過對自身轄區內的個體行為規制來改變治療效果。所以，考慮到環境保護與經濟發展、社會就業之間短期內的互抑關系，承擔實施法律這項職責的行政單位會基于性價比的理性，傾向于積極實施其他法域緊密鏈接的法律（比如促進經濟發展和社會就業的法律），而保守實施環境法律。

解決第一個不洽的方式應是圍繞自然區劃的特殊性進行相應的立法設置，從而使法律切實且科學地滿足自然區劃的環境保護需要；而解決第二個不洽的方式應是將自然區劃立法設置的層級上升到跨越多個行政區劃的層面，將多個行政區劃置于一個自然區劃之內進行環境法治，進而在一個自然區劃之內消弭法域鏈接的裂痕。二者合一，解決自然區劃環境保護與現有環境法律兩大不洽的正確方式應是為自然區劃環境保護進行單獨立法?！堕L江保護法》的頒布很好地驗證了這一點。一方面，圍繞長江流域的特殊性，《長江保護法》進行了有針對性的設置，建構了生態流量等為長江環境保護量身定做的制度；另一方面，《長江保護法》統轄了長江流經的11個省級行政區，將實施過程和效果擴展到長江流域這一個完整的生態系統之中，有效實現了各行政區劃的規制合力。

三、自然區劃單獨立法的對象選擇

（一）單獨立法的自然區劃需要具有特殊性

解決流域環境保護的特殊性與現有法律的普適性的不洽是自然區劃單獨立法必要的第一個理由，因而應當需要單獨立法的自然區劃首先應當具備特殊性。這里的特殊性可以從兩個方面予以解釋：一是地理與人文的特殊性，二是環境保護需求與規制手段的特殊性。地理的特殊性是指自然區劃在水文、地質、地貌、氣象等地理特性上的特殊，是該自然區劃區別于別的自然區劃的客觀標識，也是該自然區劃可以單獨立法的最基礎條件。而人文的特殊性是指自然區劃中或周邊的社會、經濟、文化等人文特性上的特殊，科學的法律應建立于多重因素的考量之上，只有將法律的實施與社會、經濟、文化等協同起來，才能確保其有效性。所以，自然區劃人文特性上的特殊決定了自然區劃在環境保護上需要考慮更多的協同，也意味著人文特性上越特殊的自然區劃，越需要更“因地制宜”的環境法律。

環境保護需求的特殊性是指基于特殊的地理特性，自然區劃相應地需要被予以特殊的環境保護。例如長江流域是水域采砂的重點，大規模、跨區域的過度采砂導致長江多段河體出現河道下沉等環境問題，《水法》第39條規定“影響河勢穩定或者危及堤防安全的”情況下才能“劃定禁采區和規定禁采期”，但鑒于長江多段河體的脆弱性與連續性，長江流域的環境保護就需要法律進行更為精細與預見性的采砂治理［13］。規制手段的特殊性是指基于特殊的人文特性，法律為了實現自然區劃環境保護的法律目的，需要量體裁衣地制定與實施對應的規制手段。例如長江是全國各省份重要的用水供應來源，保護長江水源應當考慮到沿江省份甚至全國的用水需求與調配。但《水法》沒有也無法對此進行相應設置，因為絕大多數的河流在水源供應上都未如長江般重要。所以只有單獨制定《長江保護法》，并規定“制定跨省河流水量分配方案”等方式來保障各行政區劃的用水供給，才能更好地實現長江流域環境保護與社會發展的平衡。

需要指出的是，自然區劃的特殊性并非是一種絕對的特殊性，而是指相對的特殊性。絕對是指從自然科學的角度來看，任何自然區劃都具有自身的特殊性，即使是一個小池塘或是一個小山坡也具有自身獨特的生態系統。而自然區劃支撐單獨立法的特殊性是一種相對的特殊性，指相對于當前環境法律的普適性而言，既未能被其所涵蓋又不無被其涵蓋。這種相對的特殊性難以通過只言片語來進行直接界定，應以科學與法理的綜合分析進行判斷。這就對自然區劃單獨立法提出了更高、更復雜的前期論證要求，立法者需要以更為科學與細致的立法程序、更為廣泛的專家與社會參與、更為系統的數據監測與前提調研來進行自然區劃特殊性的判斷。

（二）單獨立法的自然區劃需要具有廣域性

解決自然區劃的環境法治與環境法律的法域鏈接的不洽是自然區劃單獨立法必要的第二個理由，因而需要單獨立法的自然區劃應當具備廣域性。這里的廣域性包含兩層含義：一是自然區劃需要跨越多個行政區域，二是自然區劃應當是一個完整而聚合的生態系統。單獨立法的自然區劃之所以需要跨越多個行政區域，是因為在一個行政區域內的自然區劃一般不會出現法域鏈接上的斷裂，即使不同部門或者行政單位因為合作問題而出現“搭便車”的心理，也只需要行政區劃內的地方政府以行政規劃或者命令的方式予以統合，而無需立法對其進行統轄與約束。只有當跨越行政區劃時，法域鏈接出現了多處斷裂且地方政府無法以一己之力來彌合這些斷裂，甚至自身也在計算性價比之后消極地進行環境法治時，自然區劃才需要單獨立法。

單獨立法的自然區劃應當是一個完整而聚合的生態系統，因為單獨立法的目的是將原初斷裂的法域鏈接彌補起來，將之重新變得緊密。而緊密的前提是承載法律實施的區域應是一個完整的系統。承載傳統法律實施的區域是行政區劃，通過行政體制而聚合為一個完整的系統。相應的，承載自然區劃法實施的區域只能是跨越多個行政區劃的自然區劃，它首先需要通過生態循環而自成一個生態系統，隨后通過法律的實施而被注入各類社會關系，進而被連接為一個完整的法治系統。所謂完整而聚合的生態系統，是指自然區劃應是一個由內部相互作用的生物因素和非生物因素構成的、并可以在人類生產活動干預下形成的、具有整體功能的生態學功能單位［14］。倘若自然區劃本身并非一個完整而聚合的生態系統，則相應的法律實施就沒有可以依附的框架與枝干。例如，依照溫度及有關現象可以劃分出寒溫帶、中溫帶、暖溫帶等自然區劃，它們也具有各自的特殊性且跨越多個行政區劃，但它們并非一個完整而聚合的生態系統，也就無從進行單獨立法。

與自然區劃的特殊性類似，自然區劃的廣域性也是一個相對而非絕對的概念。因為行政區劃是一個包含各個層級的概念，跨越多個行政區劃的自然區劃也就成了一個相對概念。跨越多個省級行政區劃的自然區劃當然地具有廣域性，而跨越多個市級行政區劃或是更低級的行政區劃是否算是具有廣域性則需要“一事一議”。一般而言，省級地方政府可以行政規劃或者命令的方式將多個行政區劃的環境法治予以統合，但亦有可能因為某些客觀因素（如特殊于省級行政區劃內所有自然區劃的特殊性）而需要單獨立法。例如，浙江省錢塘江具有獨一無二的潮汛這一地理特性，也就有了極為特殊的水域保護與水能開發需求，所以浙江省制定了《浙江省錢塘江管理條例》，并圍繞潮汐進行了相應的條款設置。當然，即使存在這樣的例外，相應的單獨立法也必然不會是狹義的法律，而應是地方性法規等，嚴格意義上說也就不在本文討論的范疇內。

四、自然區劃法的立法路徑選擇

（一）自然區劃法在環境法律體系中的地位與銜接

由于自然區劃法與《環境保護法》《水法》等現有環境法律都由全國人大制定并頒布，因而在法律效力上看屬于平級。但從適用范圍上看，自然區劃法適用于特定的自然區劃內，而現有環境法律適用于全國，因而自然區劃法屬于特殊法，現有環境法律屬于一般法。進而在實踐適用上，自然區劃法應優先于現有環境法律。優先的地位決定了自然區劃法應當比現有環境法律規定得更細、更嚴、更完善。

更細是指對于現有環境法律中許多指導與原則性的規定，自然區劃法應結合自然區劃的特殊性，設置更為詳細、具有可操作性的規定?，F有環境法律尤其是《環境保護法》設立了許多環境保護制度，如聯合防治協調機制，但《環境保護法》就聯合防治協調機制的實施僅是規定“統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”，以及“跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治，由上級人民政府協調解決，或者由有關地方人民政府協商解決”，而《長江保護法》將之細化為“建立健全長江流域突發生態環境事件應急聯動工作機制”、長江流域河道非法采砂聯合執法工作、水工程聯合調度、對固體廢物非法轉移和傾倒的聯防聯控、水陸有機銜接、江海直達聯運、聯合執法等。更嚴是指對于現有環境法律中已有的標準性規則（如排污標準），自然區劃法應制定更為嚴格的標準型規則?！董h境保護法》規定“對國家環境質量標準中已作規定的項目，省、自治區、直轄市人民政府可以制定嚴于國家環境質量標準的地方環境質量標準”，但在法律實踐中，地方政府基于經濟理性缺乏制定更為嚴格標準的動力。因此，自然區劃法應率先制定嚴于現有環境法律中已有標準的規則，為自然區劃內的地方政府提供實施法律的技術性基礎。更完善是指對于現有環境法律任何未規定的環境法治規定，自然區劃法都應予以相應的補充和完善。補充和完善的對象不僅限于《環境保護法》中規定的“國家環境質量標準中未作規定的項目”，更包括現有環境法律未曾設計的制度與規制手段。

當自然區劃法以更細致、更嚴謹、更完善的姿態成為一系列特殊法之后，其與現有環境法律這些一般法的銜接就自然地順暢而不沖突了。在自然區劃法治中，現有環境法律提供原則、引導與基礎性規則，自然區劃法提供細致、可操作性的具體規則。只有在自然區劃法未曾設置的方面（應當也是該自然區劃中較為不重要的環境保護方面），才可以直接適用現有環境法律中的相關規則。

當然，就自然區劃法與現有環境法律的本身立法而言，還應就無縫銜接作進一步的考慮與完善，尤其是《水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國礦產資源法》等兼具環境保護與資源開發兩個目的的法，往往游走于經濟法屬性與環境法屬性之間，容易與強調環境保護的自然區劃法發生沖突。如《長江保護法》第23條強調水能資源開發利用的嚴格管控，而《水法》第26條側重于鼓勵開發、利用水能資源［15］。此時，《水法》等現有環境法律就需要對自身進行立法調整，以銜接自然區劃法的相關規定。而除現有環境法律之外，《刑法》《民法典》等調整環境保護以外社會關系的法律，也需要就細節進行修正。如《刑法》關于污染環境罪的范疇涵蓋不了《長江保護法》中一些嚴重的違法行為，對“情節嚴重”“造成嚴重后果”等程度性的司法解釋無法契合長江流域環境保護的特殊性等［16］。只有比照《長江保護法》的相關規定對《刑法》這些細節進行修正，才能實現《刑法》與《長江保護法》的更好銜接，進而確保長江流域環境法治的嚴密性。總的來說，現有環境法律與其他法律在與自然區劃法進行銜接時，應著重關注現有法的修正，而不是自然區劃法立法時對現有法的妥協。因為在經濟發展、社會穩定等諸多法律所追求的目的中，環境保護往往是最易被犧牲的那一個。

（二）自然區劃法的原則與立法模式

自然區劃法是針對整個自然區劃、建立于自然區劃特殊性與系統性之上的環境法律。除了承繼現有環境保護的諸多原則（如環境保護優先原則、污染者付費受益者補償原則等），還應具有自身獨特的原則——整體性原則。整體性原則可以被定義為：自然區劃的環境法治是基于其整個生態系統的考量，以系統且協調的法律體系實現自然區劃的環境保護。具體而言，整體性原則又可以分為四個方面：生態整體性、空間整體性、治理整體性與發展整體性［17］。生態整體性是指自然區劃因為完整的生態系統而在法律關系中成為一個公共領域，在這一公共領域上所有的環境治理活動都應當受統一的環境行政機構的統帥與管轄，所有的環境司法與執法活動都來源于統一的法律與行政權威?？臻g整體性是指自然區劃環境法治雖然通過各行政區劃的治理活動得以實現，但各行政區劃應以統一的地理空間作為自身治理考量的前提，主動與其他行政區劃合作與協同，履行聯防聯控等法律責任，并以整個空間的治理效果作為責任履行的評價標準。治理整體性是指自然區劃的環境法治需要關注整體空間的環境質量，而非單一區劃的個體規制或單一元素的環境保護。治理整體性緣于自然區劃法生態整體性與空間整體性，同時又反饋于二者。同時，治理整體性又是整體性原則中最為重要的內容，是自然區劃法銜接目標與規則的關鍵性要素，也是其立法應當堅持的首要原則。發展整體性是指自然區劃法應當留意環境法治在可持續發展與共同發展方面產生的影響。與現有環境法律“協調發展”原則不同的是，自然區劃法并不強調經濟和社會發展與環境保護的協調，而是關注以經濟和社會發展的可持續來為環境保護提供充沛且永續的動能。因此，自然區劃法的發展整體性是以環境保護的需求為衡量標準，希望通過經濟與社會發展來反哺環境保護。典型例子是《長江保護法》第63條規定的“中下游地區在生態環境修復時應當對長江流域江河源頭和上游地區予以支持”。

整體性原則是自然區劃法特殊于現有環境法律的重要特征，也是自然區劃法選擇立法模式所依托的基礎。在諸多《長江保護法》的相關研究里，已有不少針對其整體性原則的研究，認為《長江保護法》實現了長江流域環境法治從“條塊分割”到“統籌協調”的改變［18］。但這些研究只是關注了《長江保護法》貫徹整體性原則的表象，而忽視了《長江保護法》依托整體性原則在立法模式上的重大變革——以地方政府為主要規制對象。縱觀《長江保護法》中除第一章總則、第八章法律責任、第九章附則外，共計66條條款，其中有53條條款以各級地方政府為規制對象，單純規制個體或是要求中央政府進行引導與統轄的條款僅有13條。與之形成鮮明反差的是《環境保護法》《海洋保護法》等現有環境法律“重”規制個體而“輕”規制地方政府［19］。

《長江保護法》與現有環境法律在立法模式上出現如此巨大的差別，其原因是《長江保護法》將現有環境法律的分散性轉變為整體性。之所以說強調個體規制的現有環境法律是分散的，緣于規制個體在環境法治中的種種弊端。規制個體是提升環境質量的必要手段，但卻不是充分條件，因為規制個體并不能必然提升環境質量［20］。但現有環境法律強調對個體的規制，意味著賦予地方政府只要實現了對個體的良好規制，就屬于履行了法律賦予的責任。在這一立法模式下，地方政府只會關注行政區劃內對個體違法行為的規制，而不會關注自然區劃的整體環境質量。此時，可能沒有個體違規（例如全部按照標準進行污染排放），但因個體數量過多而導致污染排放總量過大；也可能違規的個體全部受到法律懲罰，地方政府算是履行了法律責任，但已經排放的污染嚴重地損害了環境質量，產生了“合法”的權力尋租。并且，地方政府不會主動與其他地方政府進行治理合作，因為行政區劃內的個體規制無需合作。所以說，現有環境法律的立法模式是分散的。

而《長江保護法》以地方政府為規制對象，要求地方政府為環境質量而非個體規制而負責，實施“制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單”，“建立長江流域水生生物完整性指數評價體系”，“補充制定地方水污染物排放標準”等措施，實質上將地方政府的法律責任從個體規制轉向了提升環境質量。此時，地方政府無法再通過個體規制來確保法律責任的履行，而必須通過完成《長江保護法》對地方政府的規制要求，并最終提升了長江流域環境質量這一結果來獲得責任良好履行的評價。為此，地方政府不能再各自為戰，因為完成《長江保護法》對地方政府的規制要求必須聯動而非獨立（如河流水量分配方案需要多個地方政府進行商定），履行責任是基于長江流域整體環境質量而非自身轄區的環境質量或是某一環境要素的評價。所以，《長江保護法》的立法模式是整體的。

《長江保護法》整體性的立法取得了良好的實施成效，根據統計數據顯示，2021全年長江下游江蘇段干流斷面II類比例、支流斷面優Ⅲ比例升至100%、98.3%，較2016年分別提高50個百分點和41.5個百分點，全面消除了劣V類，生態環境質量達到新世紀以來最好［21］。借鑒《長江保護法》的科學范本與成功經驗，自然區劃法貫徹整體性原則必須從立法模式著手。只有將注重規制個體的立法模式轉變為注重規制地方政府的立法模式，以系統的責任體系來確保地方政府為自然區劃的環境質量負責，而不是為行政區劃的個體規制負責，才是自然區劃單獨立法的應有之道。

五、結語

《長江保護法》是我國第一部自然區劃法，它的頒布不僅是長江流域環境保護的新福音，更是自然區劃單獨立法道路上一個具有里程碑意義的時刻。研究《長江保護法》不僅需要對它進行贊美與期望，更應當從它身上發現未來自然區劃單獨立法的方向與路徑。因為自然區劃環境保護與現有環境法律的兩大“不洽”，所以自然區劃需要單獨立法。而只有會產生“不洽”的自然區劃，即具有特殊性與廣域性的自然區劃才需要單獨立法。當為這些自然區劃單獨立法時，《長江保護法》告訴我們，科學的法應當堅持整體性原則，并在該原則的指導下確立以地方政府為規制對象，圍繞提升環境質量而非個體規制地賦予地方政府以法律責任。誠然，《長江保護法》并非一部完美無缺的法律，但它未來的每一步修繕都將是自然區劃單獨立法最好的借鑒與啟迪。謹以此文拋磚引玉，希冀《長江保護法》與未來的自然區劃法能為我國環境法治作出最大的貢獻。

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Study on separate legislation of natural regionalization： Taking “Yangtze River Protection Law” as an example

JIANG Yuan

（Law School， Ningbo University， Ningbo 315211， P. R. China）

Abstract：The Yangtze River Protection Law is the first independent law in China specifically focused on natural zoning. However， existing research has mainly emphasized its impact on environmental protection in the Yangtze River Basin， while neglecting its significance as a guide and reference for independent laws on natural zoning. In fact， the Yangtze River Protection Law provides important insights into three key questions regarding environmental rule of law：why does natural zoning require separate legislation？ What kind of natural zoning can be subject to independent laws？ How should laws on natural zoning be formulated？ Particularly in the current emphasis on legislative restraint， enacting a separate law for the Yangtze Rivers natural zoning instead of amending existing environmental laws related to its protection reflects profound legislative considerations and rich research value.Using the Yangtze River Protection Law as a basis， conducting an in-depth exploration of these three questions not only benefits future innovations and developments of this law but also provides more comprehensive theoretical support for newly enacted environmental laws such as the Yellow River Protection Law and Qinghai-Tibet Plateau Protection Law. Ultimately， this will contribute to the development and improvement of environmental rule of law.The reason why the Yangtze River Protection Law was formulated and promulgated is due to the environmental uniqueness of natural zoning areas such as the Yangtze River does not align with existing universal laws， and there is a mismatch between environmental governance in natural zoning areas and the jurisdictional linkages of environmental laws. As a result， universal environmental laws cannot meet the specific needs for environmental protection in natural zoning areas， leading to a disconnect between the implementation process and effectiveness of environmental governance in these areas.While it is necessary to have separate legislation for natural zoning， not all natural zones require individual legislation.The Yangtze River Basin provides a standard model for legislating on natural zones.On one hand， the Yangtze River Basin possesses geographical and cultural uniqueness， which requires special measures for its environmental protection.On the other hand， it spans multiple administrative regions while functioning as an integrated ecosystem.Therefore， only those natural zones that possess both uniqueness and broad coverage will experience mismatches with existing environmental laws mentioned above and necessitate separate legislation.In order to make sure that legislation on natural zones can adapt to current legal frameworks concerning environment while better utilizing their unique advantages and roles， it is necessary to grant special legal status within the framework of environmental law systems by prioritizing their application during legal proceedings.Furthermore， legislation on natural zones has a principle distinct from existing environmental laws - integrity principle.Under this guiding principle， legislation on natural zones needs to adopt a legislative approach different from current ones by establishing local governments as regulatory targets rather than individual regulation， and assign legal responsibilities to local governments.

Key words：natural regionalization; separate legislation; Yangtze River Protection Law; particularity; wide area; integrity principles

（責任編輯 胡志平）

基金項目：2022年國家社會科學基金重大項目“新時代生態文明建設目標評價考核制度優化研究”（22&ZD138）

作者簡介：姜淵，寧波大學法學院副教授，Email：106394078@qq.com。