村黨組織書記“一肩挑”的實踐邏輯與規范協同

徐信貴　龐鵬

摘要：黨的領導是推進農村社會治理現代化，實現鄉村振興的根本保障與動力引擎。黨的二十大明確提出：“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”村黨組織與村民委員會同為農村核心治理主體，二者關系處理是影響農村經濟社會發展的關鍵變量。村黨組織書記“一肩挑”的實施依據是《2019年中央一號文件》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》。村黨組織書記“一肩挑”契合了當前農村治理衍生關系復雜性對于治理主體利益協調能力、責任服務意識與良好道德品行的客觀需求，體現了黨對于農村實現共同富裕與高質量發展目標的組織安排。厘清村黨組織書記“一肩挑”制度的實踐邏輯、內在結構與規范協同，有助于從整體架構層面廓清和完善農村社會治理體系，為其治理能力提升提供制度勢能?；诠δ苤髁x視角審視，村黨組織書記“一肩挑”蘊含了踐行全過程人民民主理念、推進“三治融合”治理模式、實現利益協調治理效果的多重實踐邏輯。結合制度文本分析，黨內法規與國家法律針對村黨組織書記“一肩挑”的文本表達既有耦合性與交叉性特征，也有“具體—概括”“順序承接”“并列關聯”“嚴格—兜底”等規范形態。但實踐中，黨內法規與國家法律的銜接協調不暢可能造成村黨組織書記“一肩挑”主體的擔當能力不足、民意基礎薄弱、權力行使失范等問題。秉持立法與立規統籌、中央與地方互動、激勵與監督并重原則，著力從領導規定、選舉程序、民主決策以及權力監督等層面促進黨內法規與國家法律的規范協同，有助于實現村黨組織書記“一肩挑”的預設功能。具體而言包括：在領導規范層面，完善上級黨組織領導村黨組織、村黨組織領導農村其他組織的規范；在選舉規范層面，應將民意征集設置為村黨組織書記選舉必要程序，闡明村黨支部書記未當選村民委員會主任的補救措施；在決策規范層面，明確應經村黨組織討論和決定的內容并優化農村民主協商的決策程序規范；在監督規范層面，應出臺針對村（社）巡察專門規范并完善村務監督補充性規范。

關鍵詞：黨內法規；一肩挑；選舉規定；規范協同；監督規范

中圖分類號：D422.6;D262.3;D267.2文獻標志碼：A文章編號：1008-5831（2024）02-0233-12

一、問題的提出

黨的二十大明確提出，“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興”，“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。作為基層黨組織建設的“第一責任人”，村黨組織書記肩負著貫徹落實鄉村振興戰略、推動鄉村治理現代化建設的重要使命?！?019年中央一號文件》規定：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任?！薄吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第19條規定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人?！睆?987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過后湖北省谷城縣的“最先探索”，到2002年《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》后以“順德模式”和“威海模式”為代表的“倡導相應”，再到2019年《中國共產黨農村基層組織工作條例》后各地開始“全面推行”，村黨組織書記“一肩挑”已經成為強化黨對農村工作領導、完善農村基層治理制度變革的重要形式。

回顧我國鄉村治理模式演進歷程，有學者將其概括為“20世紀初的村莊自治—農村改革之后的村民自治—21世紀初取消了農業稅后的真正村民自治”［1］，在此過程中國家角色實現了從“賦稅征收者”到“公共服務提供者”的轉變。當前，以實現共同富裕、提升鄉村公共服務為目標的鄉村治理，要求著力落實提升村民組織化程度、推進村民參與鄉村振興、協助分配公共資源等任務?！皩I化、技術性的治理路線過于簡單粗暴難以切中要害，而黨政體制有綜合性、全局性的思維，有各種治理資源和政策工具，能夠對治理事務進行通盤考慮對癥下藥”［2］。結合2019年以來農業農村部發布的5批155個全國鄉村治理典型案例經驗發現，加強農村基層黨組織建設已經成為健全農村治理機制、推動鄉村有效治理的重要經驗。村黨組織書記兼任村民委員會主任的“一肩挑”模式，構建了以村黨組織為領導核心的村級組織體系，能夠增強黨在農村社會的政治領導能力，有力推動農村經濟社會發展。

在實踐如火如荼地運行下，理論界也對村黨組織書記“一肩挑”問題給予了充分關注，例如監督體系不完善［3］，派系斗爭、矛盾突出的村選人難［4］，法律法規的割裂與銜接［5］等問題。但現有研究對“‘一肩挑蘊含的實踐邏輯與功能指向”，“‘一肩挑的制度內容與結構體系”，“‘一肩挑制度效能如何轉化為治理效能”等問題尚未完全廓清。因此，有必要針對村黨組織書記“一肩挑”的實踐邏輯、文本表達、規范協同等議題進行深入探討，以推動其在實踐調適中不斷修正革新。

二、“一肩挑”蘊含的多重實踐邏輯

現代社會轉型造成了農村社會的內部結構與利益訴求分化。在治理模式上，傳統鄉賢自治與行政管制模式均無法適應現代農村基層治理要求，以村民自治為核心的基層民主在實踐中遭遇了“兩委”矛盾、選舉“亂象”等諸多困境?；诠δ苤髁x視角審視發現，村黨組織書記“一肩挑”蘊含的多重實踐邏輯有助于實現農村社會治理體系與治理能力現代化。

（一）踐行“全過程人民民主”的治理理念

黨的二十大提出“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設”。民主的過程在于在搜集聽取公眾意見的基礎上形成最大公約數，并按照多數意見辦理。我國法律最初設計目的是通過村級選舉向上逐步擴大，實現民主選舉向鄉鎮、縣級乃至更高層級推廣［6］。但“競爭性選舉不必然輸出實質民主和村莊善治”［7］?！爸袊娜^程人民民主體現了民主應注重協商和構建最大多數人共識的原則”［8］。村黨組織書記“一肩挑”體現了“全過程人民民主”理念。具體而言，“一肩挑”主體的選舉程序包含較強民意要求。民意既是當選村民委員會主任的決定因素，也是出任村黨組織書記的實際決定因素。“一肩挑”并非以黨內選舉完全代替村民選舉，或者停留于傳統投票規則的形式民主層面，而是將民意貫穿于村黨組織選舉和村民委員會選舉全過程。在村黨組織換屆前進行民意征集和組織黨員群眾進行民主協商，能夠確保村黨組織書記人選具有堅實的民意基礎，為其獲得正式候選人資格和當選村民委員會主任提供民意保障。

并且，“一肩挑”主體在履職中應貫徹落實協商民主要求。“全過程人民民主以提高國家與社會、組織與個體以及政黨與公眾之間的良性互動為邏輯，通過中國共產黨的領導，建立了以解決共同問題為旨歸的黨和人民充分信任的協商合作關系”［9］。在民主決策中，“一肩挑”主體通過召集村民大會、村民代表大會、民主評議會、黨員大會等會議，廣泛吸納村民與黨員參與集體決策、村級重大事項決策。在民主管理中，“一肩挑”主體要帶頭執行村務管理協商民主規定，搭建平臺、選取與村民利益直接相關的事務與村民對話協商，并針對協商結果督促村民委員會盡快形成決策抓好落實。在民主監督中，“一肩挑”主體要督促村民委員會與黨組織落實村務、黨務信息公開規定；督促村黨組織接受黨內監督、群眾監督，帶頭執行黨風廉政建設各項規定；督促村黨組織作好村干部教育、管理和監督工作等。如浙江省金華市武義縣通過構建“標準化村務工作規程、‘村級事務凡事皆可公開、各方協同及時反饋監督”等形式完善“一肩挑”背景下的村級運行機制。由此可見，村黨組織書記“一肩挑”不僅遵循了現代民主中有限多數統治原則和擇優產生少數的程序，而且構建了以利益表達、對話協商與執行落實的民主合作機制，體現了有效回應農村社會治理難題的政治優勢。

（二）推進“三治融合”的治理模式

“鄉土中國”的復雜歷史圖景與現代社會的轉型變遷，導致中國農村治理很難適用單一的模式回應?！白灾?、德治、法治”的三治融合是基于農村社會治理特質而產生的一種治理模式”［10］，并被黨的十九大報告吸納作為實現鄉村善治的有效路徑。法治是通過法律確立的普遍性、確定性、可操作性的規則來規范人們的行為。同時，農村社會秩序的長久穩定，亦需要依靠以風俗習慣、社會輿論等正面價值來營造一種傳承文明鄉風民俗的治理體系，這就是德治。自治是“村莊中的內生性治理力量”［11］，是通過“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”最終實現村民全面自由發展的自我治理過程。法治、自治與德治“三治”之間不僅相互嵌入、相互制約，而且是有機整合、統籌兼顧的整體性治理關系。農村社會一方面要基于法治與德治大背景構建現代鄉村治理秩序，另一方面要適用自治理念調適法律僵化性與規則控制的限度危機。

農村社會治理的“三治”融合與統籌不足會直接導致社會活力不足、社會公平正義缺失與公共服務短缺。對此學界提出了充分發揮法治銜接［12］、技術賦能［13］、新鄉賢參與［14］等治理方略，但其地域適應性與可推廣性有待考量?！耙患缣簟蓖苿印叭稳诤稀敝卫砟Ｊ綄嵤?，主要表現為：（1）“一肩挑”主體選拔要求契合“三治”內涵。從黨的組織建設邏輯歷史看，吸納“精英”式人物是中國共產黨適應社會變遷的“組織技術”。實踐中這些人物，不僅包括具有先進實踐觀念和超前市場意識的“經濟精英”，而且包括父輩家族影響、個人社交以及高尚道德情操等因素積累的“社會精英”，以及了解黨和國家政策、希望在政治舞臺上實現個人價值的“政治精英”。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》第26條規定，“一肩挑”的組織選拔對象符合“三治”內涵的“精英人物”，即法治體現為村黨組織書記應當具備一定的政策水平、堅持依法辦事、廉潔自律；德治體現為村黨組織書記道德品行好、公道正派；自治體現為村黨組織書記帶富能力強、協調能力強、熱心為群眾服務等。（2）“一肩挑”主體承擔落實“三治融合”的政治責任?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第20條規定，黨的農村基層組織應健全黨組織領導的“三治融合”治理體系，其中“應當”的表述從規范上賦予了村黨組織以義務。此種義務包括：村黨組織領導村民制定與完善的村規民約是以“三治融合”價值理念與規則體系為載體；討論和決定本村發展中的重要問題涉及法治與自治的規則融合；做好群眾思想政治工作、化解群眾矛盾需綜合發揮“三治”的引導作用等。而政治責任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責以及沒有履行好職責時應受的譴責和制裁” ［15］。從某種意義上說，“一肩挑”主體面臨治理中的困難時應充分發揮主觀能動性，勇于破除農村經濟社會發展的障礙?！吨袊伯a黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》等規范均有“一肩挑”主體落實“三治融合”不力的相關責任條款。

（三）實現“利益協調”的治理效果

馬克思指出：“這個世界之所以充滿危險，是因為世界……是許許多多利益的天下?！保?6］農村社會涵蓋了家族血緣、特殊群體、村干部與普通村民等利益群體，涉及村集體經濟收益、征地補償、土地承包經營、政府撥付與社會捐贈收益等利益內容。農村利益整合過程中產生的問題很多時候并非由于制度或技術層面原因所致，而在于執行主體的能力不足。在現代政治生活中，“政黨的功能是組織參與、聚合利益”［17］。政黨協調利益是依據一定的價值取向與基本原則，通過合理的協調方式處理好多元利益關系的一種政治實踐。村黨組織書記“一肩挑”體現了黨為協調農村復雜利益問題并取得共識而建立的組織方式。

首先，協調“二元制”鄉村治理主體之間的矛盾。當系統內的利益內容、利益關系一致時，各成員要素的利益訴求相似，有利于系統秩序穩定；反之則會發生利益沖突，破壞系統秩序運行。從權力來源看，村黨組織書記受到上級黨委的認可，村民委員會主任則來自廣大村民的認可，二者分別呈現出“對上”與“對下”的負責指向，在具體行動中容易出現意見相左問題。同時，村黨組織與村民委員會的部分職責重合容易導致二者在特定村務的管理權限的爭執。同質化村莊有利于達成兩委協調，“同質化村莊表現在與村干部的關系上，各種群體的政治與利益訴求大致相近，并無大的沖突”［18］。村黨組織及“一肩挑”主體，可以凝聚、組織、教育及引導群眾，促進村黨組織與村民委員會、村民統一思想和協同運作，有效化解權力多中心造成的“兩委”矛盾與社會利益糾紛。

其次，承擔協調農村具體利益的職責?！按妩h組織因其承擔凝聚社會共識、引導不同主體力量和利益群體間關系與發展方向的角色功能”［19］。其一，化解農村矛盾糾紛的職責?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第10條、第20條規定，村黨組織應領導本村社會治理，做好法治宣傳教育、社會治安綜合治理工作、依法打擊農村“三股勢力”等；《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會要調解民間糾紛，并根據需要設立人民調解委員會。其二，拓寬農村利益協商表達的渠道。村黨組織應依據《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規，嚴格落實“四議兩公開”的村級事務決策制度，健全“村民委員會+理事會”的村級事務管理制度，暢通和拓寬多元主體利益表達渠道。其三，保障農村公共利益的職責?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第14條規定了村黨組織推動發展壯大集體經濟，領導和支持集體經濟組織管理集體資產，協調利益關系的職責；《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條、第8條明確了村民委員會具有辦理本村的公共事務和公益事業、依法管理村集體所有土地和其他財產的職責。通過權責清單、政治問責、法律保障等方式能夠協同法律責任與政治責任，壓實“一肩挑”主體的利益協調職責。

三、“一肩挑”的黨規與國法文本表達

“黨向國家機構和社會重要組織輸送執政骨干，以掌控國家權力和社會公權力，受黨規和國法或組織章程的協同規范”［20］?！耙患缣簟钡囊幏段谋景艘浴吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》為代表的黨內法規規定和以《中華人民共和國村民委員會組織法》為主的國家法律規范，因而構成黨內法規與國家法律共同作用的重要場域。

（一） 黨規與國法“具體—概括”形態的領導規定

從文義上看，“領導”是引領、指向和導向之意?！邦I導方式和執政方式是黨實行領導、執掌政權的體制、機制、手段、方法的總稱”［21］?！耙患缣簟钡念I導規定是針對“一肩挑”主體所處的組織形態、工作任務與責任內容的整體制度規范，但其在黨內法規與國家法律中仍有不同。國家法律抽象規定了“一肩挑”領導內容。2019 年《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”后，《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條對于黨的領導作了抽象確認。其中，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”體現了黨對農村工作領導的宣誓性規范；“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”則體現了黨組織領導內容的職權性規范。黨內法規具體規定了“一肩挑”領導內容?！吨袊伯a黨農村工作條例》體現了黨對農村工作的組織領導體制、主要任務、隊伍建設、保障措施和考核監督等內容的系統規定；《中國共產黨農村基層組織工作條例》針對黨的農村基層組織的組織設置、職責任務、領導班子和干部隊伍建設、領導和保障等內容作了具體規定；《中國共產黨基層組織選舉工作條例》對于農村基層黨組織的代表與委員的產生、選舉的實施、審批監督等選舉內容作了規范；《中國共產黨支部工作條例（試行）》規定了黨支部的設置、基本任務、工作機制等內容?！包h內法規和國家法律在我國長期并存，在國家治理中都發揮著極其重要的作用”［22］。黨內法規與國家法律的“具體—概括”形態，既明確了農村黨組織及“一肩挑”領導的具體內容與規范體系，也避免了黨內法規與國家法律的重復規定，促進了二者有機協調。

（二）黨規與國法“順序承接”形態的選舉規定

“在公權力領域，完善的規則體系應盡可能為被調整對象設定連貫的行為指引……必然以嚴密的邏輯最大限度地限縮模糊地帶和規則空白”［23］。承接式是按照事情發展的先后順序確立的規范模式?！耙患缣簟敝黧w并非由上級直接任命，而是基于黨內選舉與村民選舉的雙重民主程序產生，同時程序實施中體現為“先黨內后黨外”的順序承接形態。首先，黨組織書記選舉是純粹黨內事務，由黨內法規規范。《中國共產黨基層組織選舉工作條例》對于農村黨組織委員會委員的提名、候選人的確定和書記的產生及選舉作了具體規定，候選人經過黨內選舉、上級黨組織批準才能成為村黨支部書記，擔任村黨組織書記之后獲得村委主任的候選人名額。其次，村民委員會成員選舉屬于村民自治的社會事務，由國家法律規范。《中華人民共和國村民委員會組織法》對于村民委員會候選人提名、組成成員及主任的選舉進行具體規定。最后，通過程序承接條款前后連接了“一肩挑”選舉的黨內法規與國家法律規范，以形成連貫完整的規范鏈條。作為黨內法規與國家法律的承接規定，《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。依法依規推薦村黨組織書記擔任村民選舉委員會主任，體現了將黨的全面領導貫穿于村民委員會換屆選舉工作全過程。從某種意義上說，“‘一肩挑推行程序呈現出排他性，必須首先經過村黨組織換屆選舉產生村黨組織書記，后者再依法參加村民委員會換屆選舉并當選村民委員會主任”［24］。實踐中，部分地方“先選村主任再選黨組織書記”做法與“一肩挑”制度并不相符。

（三）黨規與國法“并列關聯”形態的決策規定

黨內法規與國家法律分別承擔管黨治黨、管國管公民任務，二者雖各有其管轄事項范圍但又彼此相交?！安⒘嘘P聯”意味著黨內法規與國家法律具有并存規范、共同適用且相互關聯的關系。強化黨對農村工作領導與保障村民自治空間的雙重價值取向決定了“一肩挑”決策規定在黨內法規與國家法律呈現并列關聯形態。首先，決策內容并列關聯。《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條規定村民會議決定的事項主要為農村經濟管理與公共利益事務；《中國共產黨農村基層組織工作條例》第10條第2項中村黨組織決策內容不僅包括經濟建設事務，還包括“政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重要問題”。其次，決策原則并列關聯?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第29條規定，村民委員會應實行少數服從多數的民主決策機制；《中國共產黨農村基層組織工作條例》第31條規定，黨的農村基層組織領導班子應貫徹黨的民主集中制。民主集中制在內涵上不僅包含了少數服從多數，還包含了下級服從上級、局部服從全體、全黨服從中央等，內涵更加豐富。最后，決策程序的并列關聯。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》第19條第3款規定，村級重大事項決策實行的“四議兩公開”涉及了黨內法規與國家法律的共同適用?！伴_放的體系解釋既包含了法律外因素的介入，也強調了法律實施過程中法治體制、機制以及人的作用，強調的是法律規范與其他社會規范、法律與社會之間的一致性、融洽性”［25］。體系性思維要求“一肩挑”主體具備黨內法規與國家法律并重的宏觀法治視野，通過具體事務的性質識別、相關規范的選擇適用、執行程序的遵循落實，促進村“兩委”決策效率提高。同時，“一肩挑”主體在農村事務決策中應注意恪守黨內法規與國家法律之間的界限，防止出現以黨內法規代替國家法律進而擠壓村民自治問題。

（四）黨規與國法“嚴格—兜底”形態的監督規定

基于黨的“先鋒隊”特質與歷史使命擔當，黨內法規對黨員干部的要求要嚴于國家法律?！霸邳h員干部監督管理上，應在法律底線之前，亮起紀律紅線，挺起道德高線，最大限度切斷由量變向質變演變的腐敗通道”［26］。從監督屬性看，與《中華人民共和國憲法》第41條賦予公民監督權相比，黨內法規規定了黨員監督義務，包括“對黨的領導干部的民主監督、批評黨組織和黨員、評議領導干部活動、揭發檢舉違紀違法的事實”等。權利與義務的差別體現了黨內法規對于黨員綜合素質的嚴格要求。從監督內容看，國家法律側重消極層面規范，黨內法規則對于黨組織和黨員干部積極履責、勇于擔責提出了更高要求。如《中國共產黨農村基層組織工作條例》中“支持和保障村民依法開展自治活動”，“經常了解群眾的批評和意見”，“加強和改進思想政治工作”等表述帶有較強的主觀能動性要求。從監督對象看，國家法律主要體現為對“行為”的監督，而黨內法規不僅約束黨員行為，也要求黨員保持思想、信仰純潔性與高尚性，如《中國共產黨黨內監督條例》第18條規定，黨委（黨組）應掌握領導干部的思想狀況，加強日常監督管理。

國家法律監督“兜底”體現為：首先，監督主體廣泛。《中華人民共和國村民委員會組織法》賦予了上級政府、村民會議、村民代表會議、村務監督委員會和村民個人等廣泛主體對村民委員會及其成員的監督權。其次，監督對象廣泛，不局限于黨組織和黨員。實踐中，部分“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”不具有黨員身份，但卻承擔著農村集體資產管理、農村土地、扶貧脫貧、各類補助資金發放等涉及群眾利益或公共利益內容，如果缺乏監督將導致公共利益重大損失。《中華人民共和國監察法》將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監察和規制對象范圍體現了國家法律監督的全面性與兜底性特征。

四、“一肩挑”的黨規與國法規范協同

“黨內法規與國家法律之間主要呈現五種關系，即價值取向的一致性、規范對象的相融性、功能發揮的互補性、文化倡導的層級性、制度建設的銜接性”［27］。作為建立在價值認同基礎上的權力治理系統，黨內法規與國家法律應注重規范體系銜接的頂層設計，通過“規范—技術”話語符號系統詮釋“一肩挑”的制度空間，并從領導、選舉、決策監督等方面理順具體規定，實現二者規范協同。

（一）“一肩挑”領導職責的雙向調適

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要健全黨管農村工作領導體制機制和黨內法規。完善村黨組織書記“一肩挑”的領導規范，除了應從宏觀上完善黨的領導法規，還須基于組織權力規范視角，對具體領導職責進行雙向調適。

首先，完善上級黨組織領導的相關規范。（1）完善村黨組織向上級黨委的請示報告規范。“村干部直接面對群眾，其處理的事務多，面對的群眾廣泛，手中的權力重，產生的影響大，因此應將其納入重大事項報告的范圍”［28］。完善“一肩挑”領導規范，應細化“縣鄉黨委抓農村基層黨組織建設和鄉村治理的主體責任，以及鄉鎮黨委的直接責任”的具體規范；應參照《中國共產黨重大事項請示報告條例》明確村黨組織向鄉鎮黨委請示與報告內容，包括請示事項、請示程序與方式、報告事項、報告執行程序等事項。（2）制定“一肩挑”主體的檔案備案規范。建立“一肩挑”主體檔案由縣級黨委組織部門統一管理、其他村干部由鄉鎮黨委統一管理的檔案分級管理備案機制；結合《干部人事檔案工作條例》明確“一肩挑”檔案備案內容、備案審核主體、工作職責和流程與相關責任。（3）完善“一肩挑”主體考核規范。建立針對“一肩挑”主體督查考核的組織領導機制與考核規范；明確“一肩挑”考核內容，重點針對村級集體經濟發展、基層社會治理、組織建設等情況進行考核；將考核結果作為其選拔任用、評先獎優、問責追責的重要參考。

其次，完善村黨組織領導其他組織的具體規范。（1）完善直接領導的規范?！耙患缣簟笔罐r村治理主體從“二元分立”格局發展為“一核多元”模式。完善“一核”村黨組織對于“多元”農村組織的領導規范，包括：村黨組織領導鄉村治理專業委員會的職責規范、村黨組織班子成員兼任專業委員會主任的規定、各專業委員會主任向村黨組織負責并報告工作的規定等。（2）完善間接領導的規范。短期來看，應科學編制村黨組織與“一肩挑”主體的權責清單，強化相關部門的審核職責；長期來看，應統籌考慮村黨組織與村民委員會的職責權限，結合《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，進一步明確村黨組織在村民自治中的職責權限，厘清村黨組織支持村民委員會依法行使職權實行村民自治的程序規定，健全村黨組織與村民委員會發生權責爭議時的處理機關、處理方式。總之，應通過相關制度規范防止弱化黨的領導現象與侵害村民自治問題的發生。

（二）“一肩挑”候選人選舉的程序補正

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第11條規定，村民委員會主任由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。即使經過村黨組織選舉與民意測評，村黨組織書記參選村民委員會主任的選舉中仍然存在“落選”可能。為避免出現村黨支部書記“未當選”村民委員會主任的情形，有的地方通過“兩票制”“兩推一選”等方式，提高后備干部的勝選概率；也有的地方鄉鎮黨委提前研究謀劃的村黨支部書記人選，或者選擇比較信任的村民委員會副主任或得票最多的候選人臨時主持工作。上述做法并不是解決問題的根本之策，實踐中的問題應在法治框架內予以回應。

“明確的程序規范能夠通過鎖定事件進程而錨定最終結果，其優勢在于將風險控制在小范圍和低層次”［29］。踐行全過程人民民主應基于推進村莊公共治理、基層民主政治建設的政治價值，完善“一肩挑”選舉的程序規范。首先，在黨內法規層面，可以將民意征集作為村黨組織書記選舉前的必要程序。結合近年來實踐經驗，立法部門可以在《中國共產黨基層組織選舉工作條例》“提出黨支部書記副書記的候選人后”與“報上級黨組織審查同意前”增加民意征集程序。民意征集程序包括：征集民意的方式、內容與責任，強化民意征集程序的約束力，對于民意認可度尚未達到一定比例的暫不推選為黨組織書記候選人。為落實《中國共產黨農村基層組織工作條例》第26條中的村黨組織書記選拔規定，可以研究制定操作性強的換屆政策。如針對農村青壯勞動力外流，“外來”能人得不到村民信任，村“兩委”后備人才青黃不接的問題，地方可以建立“學校—社會—黨組織”的協同培養機制，確保村黨支部書記具有較高的群眾認可度和豐富的基層工作經驗。其次，在國家法律層面，為解決村黨支部書記“未當選”村民委員會主任的問題，《中華人民共和國村民委員會組織法》可以明確村民委員會主任出現空缺等“非常態”情形時，由村民委員會集體處理或副主任暫時處理相關事務，直到選舉出新的村民委員會和村民委員會主任，并明確村民委員會主任空缺時暫代主體的產生方式、權限范圍、補選期限，以避免村民委員會主任的長期“空置”。同時，要通過法律法規完善選舉制度，“為所有村民參與村組事務提供法律保障，避免剝奪和變相剝奪非黨員村民被選舉為村民委員會成員的被選舉權”［30］ 。

（三）“一肩挑”決策規范的配套完善

“村黨組織書記‘一肩挑盡管使用了‘通過法定程序的表述，但與村民自治的相關法律規定之間、與村民及集體經濟組織的選擇權之間，似乎還存在理解適用層面的差異與分歧”［31］。“一肩挑”主體決策權力深受“黨組織—村民自治”與“組織—個體”關系影響，完善其決策規范，應明確村黨組織討論和決定內容，優化農村協商民主決策的程序規范。

首先，明確應經村黨組織討論和決定的內容?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》第10條規定，村黨組織應討論和決定本村經濟、政治、文化、社會、生態、黨建以及鄉村振興中的“重要問題”與“重要事項”。黨內法規應在規范層面厘清“重要問題”與“重要事項”的概念范疇。地方規范性文件應結合本地實際，對村務決策中須經村級黨組織研究討論的“重要問題”和“重要事項”作出具體規定，為村級黨組織依法作出民主決策提供明確指引。實踐中，有的地方已通過專門規范的形式規定重大事務內容（《浙江省村級組織工作規則（試行）》第6條第1款規定，重大事務主要包括：（1）村經濟和社會發展規劃及年度計劃，村莊建設規劃；（2）村民自治章程和村規民約的修訂；（3）村集體經濟項目的立項、承包方案，集體經濟大額資金的使用，集體舉債，集體資產處置，以及集體企業的改制方案；（4）興修學校、道路、水利、電力、自來水等村公益事業的經費籌集方案，以及建設承包方案；（5）村集體土地、房屋等集體資產的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征用、征收土地各項補償費的分配和使用；（6）領取村干部誤工報酬的人數及標準；（7）國家計劃生育政策的落實方案；（8）涉及村集體和村民利益的其他重大事項。）。其次，優化農村民主協商決策的程序規范。其一，應通過修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》及相關法律，明確村民大會與村民代表大會的職責差異、召開時間，健全村民委員會處理村務的程序規定、村民代表會議、村民小組的議事決定程序。通過具體規定農村民主協商的參加者、協商議題、協商會議議事規則、協商結果落實和反饋機制等內容，為農村基層協商民主提供可操作性程序規范?！稗r村集體經濟組織法人民主決策反映了農民集體所有權的固有內涵，是切實保障農民集體成員民主決策權、落實基層民主和維護農村社會穩定的客觀要求”［32］。為防止多數人暴政、外部干預，農村集體經濟組織法人民主決策機制完善，還應基于《中華人民共和國村民委員會組織法》，在未來的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》中明確決策技術規則、審查機制和信息公開機制等內容。其二，明確農村基層協商民主的具體事項。基于協商事項的分類，合法性建構類協商民主應針對自治事務，構建需求表達機制和需求回應機制；決策執行類協商民主主要針對自上而下的行政事務，完善“領導干部的思想教育機制、干群思想交流機制和鄉賢思想引領機制”［33］。參照《關于加強城鄉社區協商的意見》中“列舉+兜底”的規定，結合具體事務與地方實際，對于協商參與的“利益相關方”進行解釋規定。其三，健全以“議題提出—協商信息通報—組織協商—反饋落實情況”為主的協商必要程序，促進協商過程中參與主體的充分表達、溝通與磋商。如四川省《村黨組織工作運行規則》第16條規定，凡屬村級重大事務，應按照“村黨組織提議—村‘兩委商議—黨員大會審議—村民（代表）會議決議—表決結果公開—實施情況公開”程序決策實施。另外，針對部分“一肩挑”主體基層民主決策機制貫徹落實不力情形，黨內法規可以借鑒國家法律條文的“假定條件、行為模式與法律后果”構造形式，明確村黨組織及“一肩挑”主體落實民主決策不力的具體情形與相應責任條款，增強其履責意識與能力。

（四）“一肩挑”監督規范的漏洞補充

在村黨組織書記“一肩挑”背景下，原有的二元權力中心所形成的監督體系難以維系?！耙患缣簟敝黧w集黨組織內部領導權、村民委員會自治權以及黨對社會組織監督權于一身，其引發的“監督難”問題亟待制度回應?！?023年陜西省推動鄉村振興“大整治”查處違紀違法問題1 074件1 285人，廣西查處鄉村振興領域問題1 770個、處分1 905人”［34］。2023年2月中央紀委印發《關于開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》要求各級紀檢監察機關大力整治鄉村振興領域不正之風和腐敗問題。制度建設既要重視村黨組織書記“一肩挑”功能發揮，也不能忽視“一肩挑”本身的權力監督問題?！爱斍包h內法規責任規定偏重于原則性設定”［35］，應通過制定專門規范和補充規定以確?！耙患缣簟睓嗔ΡO督“最后一公里”通暢。

第一，出臺關于村（社）巡察專門規范。當前，許多地方出臺了對村（社）巡察的專門工作方案，如《綦江區關于向村、社區黨組織延伸巡察工作方案》《開化縣重點村（社）專項巡察工作實施方案》等。但這些文件效力層級比較低，規范性與權威性不足。對此，中央層面應出臺區（縣）向村（社）巡察的專門規定，通過建立區縣黨委統籌負責機制，明確巡察信息公開、巡察成果運用共享、巡察結果反饋與整改等內容，不斷完善區（縣）向村（社）的巡察機制。同時，結合地方實踐經驗，黨內法規還應針對“一肩挑”提級監督中的“具體應用問題”作出創制性規定，將“問題線索較為復雜、群眾反映強烈”，“涉及資金數額較大、廉政風險較大”，“涉及‘三資重點疑難信訪，核查難度較大”等類型案件納入提級監督范圍。

第二，完善村務監督補充性規范，填補現行規定漏洞。首先，盡管《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》對于村務監督委員會的基本內容作了規定，但其運行機制以及績效考核等制度建設方面仍有較大提升空間。為保證村務監督委員會履行監督職責，應結合《中華人民共和國村民委員會組織法》相關規定，對村務監督委員會的成員推選、任職期限、監督職責、任職考核等內容作出規范，進一步提升村務監督委員會工作的規范化水平。其次，應完善縣鄉紀檢監察組織和村務監督委員會的工作銜接機制?！霸诖鍎毡O督委員會建立初期，鄉鎮政府主導著整個輸入過程……一旦村務監督委員會有了自己的權力根基，能夠按制度邏輯正常運轉，鄉鎮政府就應逐漸退出農村自治領域，由行政干預轉為工作指導”［36］。對此，國家一方面應健全鄉鎮指導的村務監督委員會制度，明確鄉鎮紀委對村務監督委員會指導的性質、工作形式、履職保障規定；另一方面，要優化村務監督委員會向縣鄉紀檢監察組織的工作報告、線索提供、反饋處理的具體規定，促進監督合力形成。

五、結語

“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩則國家穩”［37］。村黨組織書記“一肩挑”是具有中國特色的鄉村治理制度，必將有力推動未來鄉村振興與農村經濟社會高質量發展。當前，村莊消失、村莊合并和人員流動加劇使傳統“農村”概念逐步向“城鄉社區治理”轉換，但“一肩挑”制度的基本內容與核心價值并未根本改變。本文主要從黨內法規與國家法律規范協同視角對“一肩挑”的實踐邏輯、文本表達和規范協同進行闡釋，體現了對制度內容的理性審視與積極展望。但“一肩挑”制度的規范協同還存在著更多可探討的空間。其一，現行《中華人民共和國村民委員會組織法》在處理村“兩委”關系、協調多元治理主體、優化村民自治等方面能力有限，應適時制定《中華人民共和國村民自治法》，從整體上為不同治理主體提供系統完善和合理協調的法律規范，實現治理權力之間的協調、配合及互相監督。其二，農村治理主體的法治化建設仍有較大空間。針對目前村級組織多樣、碎片、重疊的問題，要按照《關于規范村級組織事務、機制牌子和證明事項的意見》，結合黨內法規與國家法律的相關規范，整合職能相似機構，明確村黨組織、村民委員會及下屬組織、村集體經濟組織、村務監督委員會、農村基層群眾組織等必要村級黨政群機構及具體職責。其三，完善基層追責問責與擔當激勵機制。通過“規定、辦法、規則、細則”等形式進一步明確基層追責問責事由、程序與救濟內容，通過完善澄清正名機制、健全基層干部擔當作為的激勵機制，增強基層干部干事創業的熱情與動力。

當前，村黨組織書記“一肩挑”已在各地全面實施，其中呈現出的做法、經驗與不足需要全面準確地提煉與反饋?！耙患缣簟敝贫鹊囊幏秴f同目標在于促進鄉村治理由權力中心逐漸轉向法理安排，盡可能將鄉村治理問題納入法理框架。從國家治理體系和治理能力現代化的要求看，未來“一肩挑”制度的完善仍應結合黨和國家的立法立規規劃，在動態運行中把握黨規與國法規范協同的價值目標、內在結構與外部關系，為新時代鄉村振興提供有力的技術支持與制度規范。

參考文獻：

［1］ 王曉毅，楊蓉蓉.目標驅動的鄉村治理現代化：概念與過程［J］.南京農業大學學報（社會科學版），2023（2）：94-102.

［2］ 楊華.縣域治理中的黨政體制：結構與功能［J］.政治學研究，2018（5）：14-19.

［3］ 萬銀鋒.構建和完善村干部監督體系探析［J］.江淮論壇，2022（4）：75-81.

［4］ 董江愛，郝麗倩.新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的困境及出路［J］.社會主義研究，2021（2）：123-131.

［5］ 尹利民.中國鄉村治理的結構性轉換與治理體系塑造［J］.甘肅社會科學，2022（1）：51-59.

［6］ 景躍進.村民自治與中國特色的民主政治之路［J］.天津社會科學，2002（1）：42-46.

［7］ 桂華.競爭性選舉、黨的領導與農村基層民主實踐：對我國東部沿海兩地經驗的比較分析［J］.南京社會科學，2018（8）：64-73.

［8］ 樊鵬.全過程人民民主：具有顯著制度優勢的高質量民主［J］.政治學研究，2021（4）：3-10.

［9］ 謝曉通，章榮君.全過程人民民主：理念界定、價值闡釋與現實進路：基于農村基層民主視角的考察［J］.學習與實踐，2022（2）：35-46.

［10］ 徐信貴.農村公共環境衛生的治理模式演進與“三治融合”理路［J］.重慶大學學報（社會科學版），2021（5）：208-216.

［11］ 孫沖.村莊“三治”融合的實踐與機制［J］.法制與社會發展，2021（4）：5-23.

［12］ 徐婧.“三治融合”鄉村治理體系的“法治”進路［J］.華中農業大學學報（社會科學版），2022（1）：53-63.

［13］ 王冠群，杜永康.技術賦能下“三治融合”鄉村治理體系構建：基于蘇北F縣的個案研究［J］.社會科學研究，2021（5）：124-133.

［14］ 張雨薇，武晉.任務型經紀：新鄉賢參與鄉村治理的新范式：基于桐鄉“鄉賢+三治”融合的田野觀察［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2021（6）：42-51.

［15］ 張賢明.論政治責任的相對性［J］.政治學研究，2001（4）：63-69.

［16］ 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第二十一卷）［M］.北京：人民出版社，1965：164-165.

［17］ 薩繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平，楊玉生，譯.北京：華夏出版社，1988：50.

［18］ 賀雪峰.農村干群關系及當干部的動機考察：村支書與村主任關系的一個解釋框架［J］.社會科學，2000（9）：59-63.

［19］ 李友梅．當代中國社會治理轉型的經驗邏輯［J］．中國社會科學，2018（11）：58-73．

［20］ 蔣清華.黨的領導法規之規范對象：領導行為的類型與治理［J］.浙江社會科學，2021（5）：39-47，65，156.

［21］ 本書編寫組.黨的十六屆四中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，2004：145.

［22］ 徐信貴，劉耀.黨內法規和國家法律的銜接和協調問題研究［J］.觀察與思考，2018（12）：51-57.

［23］ 秦前紅，蘇紹龍.黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑：兼論備案審查銜接聯動機制［J］.法律科學（西北政法大學學報），2016（5）：21-30.

［24］ 王杰，李斌.從分化到整合：村級組織負責人“一肩挑”全面推行后的村域治理變遷［J］.農村經濟，2023（1）：85-94.

［25］ 陳金釗.體系思維的姿態及體系解釋方法的運用［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2018（2）：69-81.

［26］ 黃文藝.權力監督哲學與執法司法制約監督體系建設［J］.法律科學（西北政法大學學報），2021（2）：31-42.

［27］ 付子堂.法治體系內的黨內法規探析［J］.中共中央黨校學報，2015（3）：17-23.

［28］ 王昌奎.論職務犯罪懲防一體化機制建設：以扶貧領域職務犯罪的懲防為例［J］.重慶大學學報（社會科學版），2018（1）：123-136.

［29］ 王浦劬，湯彬.當代中國治理的黨政結構與功能機制分析［J］.中國社會科學，2019（9）：4-24，204.

［30］ 高其才.《村民委員會組織法》修改的理念與基點［J］.法學雜志，2023（3）：83-93.

［31］ 章志遠.從立規論到釋規論：黨內法規研究范式的時代轉向［J］.東岳論叢，2021（6）：130-137，192.

［32］ 管洪彥，傅辰晨.農村集體經濟組織法人民主決策的異化與匡正［J］.求是學刊，2020（3）：84-94.

［33］ 韓玉祥.分類運行的制度設計：使農村基層協商民主運轉起來［J］.內蒙古社會科學，2024（1）：84-91.

［34］ 中央紀委國家監委網站.堅決懲治群眾身邊腐敗 助力鄉村全面振興［EB/OL］.（2024-01-11）［2024-02-28］.https：//www.ccdi.gov.cn/specialn/scqh/scqhtopnews/202401/t20240111_321351.html.

［35］ 莊德水.黨內法規責任規定的適用性分析［J］.理論探索，2021（4）：26-32，39.

［36］ 楊郁，劉彤.村務監督委員會的虛置化困境及出路［J］.農村經濟，2014（2）：109-112.

［37］ 習近平.習近平談治國理政（第3卷）［M］.北京：外文出版社，2020：119.

Practical logic and normative coordination of “multi-tasker” of village Party secretary

XU Xingui， PANG Peng

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， P. R. China）

Abstract：The Partys leadership is the fundamental guarantee and power engine to promote the modernization of rural social governance and realize rural revitalization. At the 20th National Congress of the Communist Party of China， it was clearly proposed that primary-level Party organizations play a key role in ensuring the exercise of the Partys leadership.. From the perspective of historical institutionalism， village party organizations and villagers committees are both the main bodies of rural core governance， which is a key variable affecting rural economic and social development. The “multi-tasker” of village Party secretary not only meets the objective demand of the governance subject with the ability to coordinate interests， sense of responsibility and good moral character due to the complexity of the current rural governance affairs and derivative relationships， but also embodies the Partys important organizational arrangement to achieve the goal of common prosperity and high-quality development in rural areas. Clarifying the practical logic， internal structure and normative coordination of the “multi-tasker system will help to clarify and improve the rural social governance system from the overall framework level and provide institutional potential for improving its governance capacity. On the perspective of functionalism study finds that the “multi-tasker” village Party secretary contains multiple practical logics for practicing the governance concept of the Whole-Process Peoples Democracy，promoting the governance model of “Three Governance Fusion ”， and achieving the effect of interest coordination in governance. Combined with the analysis of the institutional text， the textual expressions of party regulations and national laws for “ multi-tasker ” are both coupled and intersectional， and also have the characteristics of “specific-general”， “sequential undertaking”， “parallel connection” ， “strict-bottom” and other normative forms. However， in practice， the poor coordination between party regulations and national laws may cause some problems such as insufficient capacity of the “ multi-tasker ” subject， weak public opinion base， and anomie in power exercise. Adhering to the principle of overall planning of party regulations and national laws， interaction between central and local governments， and equal emphasis on encouragement and supervision， and we will strive to promote the normative coordination between internal party regulations and national laws from the aspects of leadership regulations， election procedures， democratic decision-making and power supervision. which will help realize the predetermined function of “ multi-tasker ”. Specifically， at the level of leadership regulations， the norms of leadership of higher-level party organizations and the norms of leadership of other rural organizations by village party organizations are improved; at the level of election regulations， public opinion collection is set as a necessary procedure for the election of village party secretaries， and remedial measures are clarified for village party branch secretaries who are not elected as heads of village committees; at the level of decision-making regulations it should clarify the contents that should be discussed and decided by village party organizations， and optimize the procedures of democratic consultation decision-making in rural areas; at the level of supervision norms， it should introduce special norms on village （community） inspection and supplementary norms on village affairs supervision.

Key words：Party regulations; multi-tasker; electoral provisions; normative coordination; supervision norms

（責任編輯 胡志平）

基金項目：重慶市社會科學規劃重點項目“黨建統領基層智治的路徑研究”（2023FX15）；重慶市教委人文社科重大項目“監督執紀視域下的黨內法規模糊性問題研究”（22SKDJ001）；中央高校基本科研業務費項目“村黨組織書記‘一肩挑制度實證研究”（2023CDJSKZK12）

作者簡介：徐信貴，重慶大學法學院教授，博士研究生導師，Email：xinguixu@126.com。