我國開放大學的分布特征、影響因素與優化路徑

◎李艷莉 孫珍珠

1979 年我國開始設立廣播電視大學。隨后，在政策引導下于2012 年、2020 年分兩批先后轉型為開放大學。至今，我國開放大學發展已經歷經40 余年，對構建服務全民終身學習教育體系做出了卓越貢獻。然而，研究者對于我國開放大學的時空和類型分布始終缺乏全面、系統而又深入的研究，這掣制了我們對我國開放大學發展的認識。有鑒于此，本文試圖就開放大學在中國的分布現狀及其影響因素進行研究，進而提出優化路徑，以期為我國開放大學今后的合理分布和發展提供借鑒。

一、我國開放大學分布的特征

我國開放大學的分布特征不僅是長期歷史發展演變的結果，而且受內外綜合因素作用形成。為了梳理我國開放大學的分布現狀以及特征，我們將從地域分布、時間分布和類別分布出發，對其進行系統研究（本文所涉及的全國性統計數據，均未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省資料）。

（一）地域分布

根據《中國教育統計年鑒2020》［1］《國家開放大學教育統計年鑒2015》［2］和《國家開放大學教育統計年鑒2018》［3］三份官方權威的教育統計資料，以及各個開放大學官方網站數據信息，我們得到我國開放大學地域分布表，如表1 所示。

表1 各省（自治區、直轄市）各類開放大學數量分布表（單位：所）

根據表1 呈現的數據，我們可以發現當前我國開放大學地域分布呈現出以下特征：

第一，開放大學地區分布較為全面。我國開放大學由1 個總部、45 個分部、3735 個學習中心組成。我國目前共有各種類型的開放大學2630 余所，內陸的22 個省、4 個自治區、4 個直轄市，都已建立1 所及以上省級開放大學，多所市級和縣級開放大學。總體來看，我國開放大學在內陸的覆蓋率已經達到100%。其中，四川省、山西省、河北省是我國各類開放大學總數最多的三個省；遼寧省和廣東省是省級開放大學數量最多的兩個省份，各有3 所省級開放大學。同時，有12 個省（自治區、直轄市）擁有100 所以上各種類型的開放大學，10 個省（自治區、直轄市）設有2 所省級開放大學。總體來看，我國開放大學的地區分布較為全面，從覆蓋范圍上來看內陸每個省市都有分布。

第二，開放大學地區分布不均衡。一方面，從省級開放大學地區分布來看，根據國家統計局對我國地區劃分，我國東部、西部和中部地區的省（自治區、直轄市）的數量分別為13 個、12 個、6 個，其所對應的省級開放大學數量分別為23 個、14 個和7 個。由此可以看出，省級開放大學在地區分布數量上自東部、西部至中部依次遞減，東部地區約占總數的52%，而西部地區僅占16%。另一方面，從各種類型開放大學分布數量來看，我國4 個直轄市和經濟落后的西部地區開放大學分布的總體數量較少，而經濟發展狀況較好的中東部地區開放大學數量較多，兩者數量差距懸殊，呈現出不均衡的狀況。

第三，各類開放大學地區分布數量差異顯著。從我國開放大學類型分布的區域圖來看，不難發現其呈現出兩個特點：其一，市級開放大學主要分布在經濟發達地區。擁有市級開放大學數量排名前三的省份（直轄市）分別是：廣東省（62 個）、江蘇省（60 個）、上海市（40 個）。這些地區位于經濟發達的珠江三角洲、長江三角洲，具有較強的“虹吸”效應，是人口流入大省。由于人口流入多、人口密度大，使得教育需求上升。同時，這些地方高等教育滲透率較高，擁有較為優質的師資力量，能夠為開放大學的開辦提供有力的支持。因此，上述經濟發達地區的市級開放大學分布數量相對較多。其二，縣級開放大學在不同省份間分布數量差異較大。縣級開放大學數量較多的省份，排名前三的四川省、山西省、河北省分別有158 所、147 所和145 所縣級開放大學，而海南省、青海省、云南省分別僅有10 所、16 所和23所縣級開放大學，不同省份之間受人口數量、地理位置、教育水平等綜合因素影響，導致縣級開放大學之間數量差異較大。

（二）時間分布

以2020 年9 月教育部發布的教育文件《國家開放大學綜合改革方案》時間為界，同時結合各個地區省級開放大學更名的時間，以2012 年、2020 年、2021 年和2023 年四個時間維度對各省（自治區、直轄市）的省級開放大學更名時間進行統計能夠得到表2。

表2 各省（自治區、直轄市）級開放大學更名時間分布表（單位：所）

對表2 進一步分析能夠發現以下特點：

第一，2020 年是我國省級開放大學確立的高峰年。從開放大學確立的時間點來看，共有四個顯著的時間點。其中，2020 年是我國開放大學確立的高峰年，共有31 所電視大學更名為開放大學，約占總數的70%。自此前后，開放大學更名成立的數量都較少，如2012 年、2021 年和2023 年僅5 所、7 所和1 所廣播電視大學更名。究其原因，更名高峰年的出現與國家文本政策密切相關。2020 年9 月教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》，要求推進現有39 所省級廣播電視大學轉型為地方開放大學，并于2020 年12 月底前報教育部備案［4］。自此，在國家政策的推動下，2020 年31 所廣播電視大學成功地完成更名任務。其中，在17 個直轄和地級市中，有10 個在2020 年底完成更名工作；在28 個省和自治區中，除貴州省、遼寧省、新疆維吾爾自治區外，已有21 個省份和自治區在年底完成更名任務。如前所述，2020 年成為了我國省級開放大學確立的高峰年。

第二，中部地區率先完成省級開放大學的更名工作。由表格分析可知，在2020 年底，我國中部6 個省份的省級廣播電視大學已經全部完成了開放大學更名的工作。相較于中部地區，東西部地區廣播電視大學從2021 年至2023 年才陸續完成更名工作，更名進度緩慢。東南地區的深圳和廣州廣播電視大學在2021 年完成更名工作，東北地區的大連市廣播電視大學直至2023 年才完成更名工作。然而，西藏的廣播電視大學，仍作為國家開放大學西藏學院的名稱存在，至今依舊沒有完成更名的工作。上述地區完成開放大學更名的時間不僅落后于中部地區，而且滯后于國家要求的更名時間。這些情況表明，我國國家開放大學的更名設立時間與區域經濟發展、政策文本沒有必然性，與區域的教育基礎情況、教育改革意愿以及教育改革阻力等因素具有相關性。

（三）類型分布

我國開放大學分布特征的分析，不僅要考慮地域、時間分布的因素，也需考慮類型分布對我國開放大學分布特征帶來的影響。根據我國行政區域的劃分，并結合表1，我們還可以形成不同類型的開放大學數量分布圖，如圖1。

圖1 各級開放大學數量分布圖（單位：所）

結合圖1 和表1，我們能夠發現不同類型的開放大學數量差別較大。我國開放大學按照“兩級統籌、四級辦學”體制運行，即按國家、省（區、市）、市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）分級辦學。我國國家級開放大學僅有1 所，省級開放大學44 所，市級開放大學610 所，縣級開放大學1985 所。四級開放大學數量差別較大，依次遞增。首先，國家開放大學和省級開放大學是開放大學的引領者，承擔“統籌者”角色，起到宏觀指導作用，負責制定指導思想、目標任務和行動方針，多分布在省會和重點城市，相較于其他兩種類型的開放大學數量上較少。其次，市級開放大學在開放大學體系中屬于“中間”力量，起著“承上啟下”的作用。市級開放大學既要受國家級開放大學的領導，又要指導縣級開放大學。因此，該類型的開放大學在分布數量上處于省級和縣級開放大學之間。最后，縣級開放大學是各項工作任務的實施者，處在體系中的基層。根據總部、分部的要求，利用各種資源開展具體工作［5］，因此在數量上分布較多，以便工作的實施和進行。

二、我國開放大學分布的影響因素

我國開放大學的時空分布并非自然、無序的狀態，進一步剖析其分布及特征形成的原因，可以發現其受多重因素的影響，主要與政策指導、經濟發展、人口因素以及社會需求有關。具體分析情況如下：

（一）政策指導：開放大學分布的指揮棒

政策指導對開放大學的發展影響極其顯著，在開放大學分布設置過程中起到重要的宏觀作用。教育行政部門作為教育政策的制定者，在關鍵節點會通過制度設計推動政策變遷，進而對開放大學的發展調整起到主導作用［6］。因此，制定政策在我國開放大學時空分布的歷史演變過程中作為關鍵主導，是開放大學分布的指向標和晴雨表，它具體包括國家和地方兩個層面。

在國家層面上，開放大學的時空分布受國家統籌規劃安排。1978 年2 月，教育部、中央廣播事業局提交了《關于籌辦電視大學的請示報告》，中國開放大學的前身——中國廣播電視大學因此橫空出世［7］。2010 年10 月國務院印發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，將北京、上海、江蘇、廣東、云南五省市和中央廣播電視大學確定為“探索開放大學建設模式”試點單位，拉開了廣播電視大學戰略轉型的序幕。從國家最初設立開放大學的試點布署不難看出，我國開放大學在時空分布上呈現出不均衡狀態，東部經濟發達地區開放大學的數量遠超中、西部地區。2020 年9 月，教育部印發《國家開放大學綜合改革方案》，明確提出全國39 所省級廣播電視大學統一更名為“省域名或城市名+ 開放大學”，規范其市州、區縣分支機構名稱。這一方案的出臺促使開放大學紛紛更名成立，廣泛覆蓋我國的東、中、西部地區。從批示建立至今，開放大學歷經更名、轉型和升級，已經形成了一個包括各級開放大學，多個教學點和教學班，遠程辦學網絡覆蓋全國城鄉的完整龐大的體系。

在地方層面上，地方開放大學的布局主要由地方政府推動。地方開放大學是由國家教育部批準、地方人民政府獨立設置并管理的高等院校，在“人”“財”“物”方面都相對獨立。在教學管理上是全國開大系統的子系統，國家開放大學對其有業務指導職能。地方政府通過結合區域發展實際出臺相關政策條例，促進地方開放大學的成立和建設。例如，江西省贛州市人民政府為推動贛州市開放大學進行轉型升級，適應地方經濟社會發展新需要，通過加強組織領導、完善保障機制、加大政策支持來為開放大學的轉型升級工作提供保障措施。與此同時，甘肅省金昌市人民政府通過成立金昌開放大學建設領導小組，將金昌開放大學建設納入《金昌市國民經濟和社會事業發展“十四五”規劃》，通過加大對金昌開放大學的經費投入、師資建設等措施來保障開放大學的成立和建設。可見，我國當前開放大學的時空分布正是國家政策不斷微調的結果，無論是國家層面的統籌安排，還是地方政府推動的影響，都反映了政策指導在開放大學建設過程中指揮棒的作用。

（二）經濟的發展：開放大學分布的基礎

經濟基礎是我國開放大學建設的重要條件，經濟基礎的強弱對開放大學建設起到擎制作用，決定了開放大學是否能夠建立以及開放大學的時空分布。開放大學作為開展社會教育的主體之一，它的分布與區域經濟發展具有密不可分的關系。

第一，區域經濟為開放大學分布建立提供物質基礎。區域經濟的發展水平決定了教育發展程度，區域經濟為開放大學所提供的物質基礎主要體現在以下兩個方面。一方面，區域經濟為開放大學分布建立提供經費來源和保障。開放大學雖然有教育收費項目，但辦學任務卻是以公益性質為主，經費保障不足現象比較普遍。區域經濟能夠為開放大學提供經費支撐，彌補經費不足，不僅是開放大學分布建設的重要基礎，而且是開放大學服務區域社會建設的重要支撐。另一方面，區域經濟為開放大學的分布建立提供開展教學所需的物資、人力。無論是開放大學的基礎設施，還是師資力量都需要大量的經費支撐作為保障。其中，基礎設施既包括物理性基礎設施，如教學樓、圖書館、數字化設備等，又包括軟件資源類基礎設施，如軟件信息服務平臺、數字化資源等。例如，上海開放大學受益于區域經濟的發展條件，在辦學方面得到社會資源和行業地鼎力支持，不僅建立了40 余所分校和教學點，而且遠程網絡教學開展也取得了斐然的成就，該校曾先后獲得非洲遠程教育理事會“卓越支持機構獎”、國際遠程教育理事會“團體卓越獎”等獎項。

第二，區域經濟為開放大學分布建立后持續穩定的發展提供保障。社會經濟不僅是保障開放大學分布建立的前提，而且為開放大學后續發展提供持續的動力和支持。由于政府和社會不斷賦予開放大學新的使命和職能，所以開放大學在發展的過程中需要不斷地進行變革、改組和重建。部分開放大學在機構設置方面進行了積極探索，如增設特色職能機構，組建二級學院［8］。這一系列的變革勢必需要大量的財力和物力做支撐，故此，充足的支撐對于開放大學長足發展的重要性不言而喻。同時，從我國開放大學的整體發展現狀來看，開放大學受益于地方經濟發展。如廣州開放大學2014 年在全國首創“掌上讀大學”，開啟了全網絡學習的新時代。在2016 年探索了產教融合、校企合作、工學結合的農民工教育“廣州模式”。深圳開放大學不僅自主開發了5 個共享專業，承辦國家開放大學殘疾人教育學院，而且創新提出“1234”轉型發展戰略，加入粵港澳大灣區職業教育產教聯盟。開放大學這一系列新的探索嘗試都需要社會經濟源源不斷地投入為其持久發展保駕護航。由此可見，社會經濟為開放大學持續穩定的后續發展提供保障。

（三）社會的需求：開放大學分布的動力

開放大學從最初成立以解決學歷補償教育為己任，至現今視建設學習型社會為目標。雖歷經轉型、重構和調整，但始終具有強大的生命力，成為我國強國強教道路上不可小覷的力量。同時，開放大學的時空分布不僅受政策、經濟的影響，而且是社會需求強力呼喚的結果。

第一，終身學習的需求推動開放大學全面分布。組建覆蓋城鄉的開放大學，是學習型社會的主要支點，是我國推進終身學習的重大戰略措施。從開放大學的本質來看，以促進終身學習為使命，具有開放、共享、靈活的特性，相較于普通高等教育而言，更能滿足人們終身學習的需求。換言之，正是由于我國終身學習要求的廣泛性和全納性，推動了我國開放大學分布的全面性。目前來看，中國內陸22 個省，5 個自治區，4 個直轄市均已設立開放大學及其學習中心和教學點，實現了無死角、全方位的分布。如新疆兵團開放大學是兵團唯一一所獨立設置的新型高等院校，學校以服務兵團全民終身教育為使命，以現代信息技術為支撐，面向大眾開展開放教育、成人脫產等學歷繼續教育，以及社區教育、老年教育等非學歷繼續教育。同時，國家開放大學西藏分部是國家開放大學和西藏大學合作成立的現代遠程教育公辦機構，以構建西藏終身教育體系為己任，利用西藏大學的師資力量和教學設施開展面授教學輔導和在職人員繼續教育。從中不難發現，構建終身教育體系滿足終身學習需求是開放大學設立的初衷，也是我國開放大學得以全面分布的重要原因。

第二，科學技術發展需要推動開放大學時空分布。由廣播電視大學為基礎建設而來的開放大學，是在新時期為適應國家科學技術發展需要而選擇的時空分布和戰略轉型。開放大學的歷史使命和戰略發展目標之一是促進現代科技與教育的深度融合。開放大學以現代信息技術為支撐，以衛星、電視、移動互聯網等為主要載體，通過搭建開放、靈活的網絡平臺，提供完整、豐富的繼續教育和非學歷繼續教育。開放大學正是滿足了這樣要求而建立起來的學校，較好地適應了國家科學技術發展需要［9］。同時，正是由于科學技術發展需要，推動我國開放大學全面且不均衡的分布。遍布全國的信息網絡為開放大學的全面分布提供重要支持，而網絡技術的差異影響了開放大學開展遠程網絡教育的質量，致使開放大學分布呈現出不均衡狀態。

（四）人口的因素：開放大學分布的前提

人口是城市發展中的核心和最為活躍的因素，是開展教育活動的重要載體，是我國開放大學成立建設的前提和基礎。在我國學歷教育的整體改革中，人口因素作為重要參考依據。我國開放大學的時空分布與人口因素密切相關，人口數量和結構都對我國開放大學的時空分布產生一定的影響，主要包括以下兩個方面。

第一，人口的數量制約我國開放大學的時空分布。人口數量包括人口密度和人口流動。在人口密度方面，開放大學的分布數量與人口密度具有一定的正向關聯性。一些地區受制于地理環境、經濟水平等因素的影響，人口數量較少，因此開放大學的分布數量較少。廣東省、河南省、四川省、河北省作為我國人口常住大省，開放大學分布數量較多。同時，在人口流動方面，開放大學的分布調整與人口流動息息相關。2020 年根據第七次全國人口普查調查表明，在全國人口增速放緩的背景下，我國流動人口依然保持了每年新增超過1 000 萬人的快速增長［10］。一方面，在人口流入地，由于人口不斷向大城市集聚，大城市的教育資源亟待擴容，需要增加各方面教育的供給，因此開放大學分布的數量隨之上升。另一方面，在人口流出地，隨著人口逐步向市轄區收縮，教育供給逐漸向市轄區和優勢縣城集中，開放大學則通過集中分布來提升教育質量［11］。

第二，人口結構影響我國開放大學的時空分布。人口結構既包括人口的年齡、性別等自然結構，又包括文化、地域等社會結構［12］，這些結構會影響開放大學的時空和類別分布。從人口的自然結構來看，由于我國老齡化和低生育率現象日益加劇，人口結構逐漸趨向“倒金字塔”型，人口紅利下降，勞動力不足現象日益凸顯。這就呼喚了開放大學的誕生，彰顯了開放大學的時代意義。開放大學不僅能提供非學歷教育來提升現有勞動力，而且能夠通過優化課程體系和整合學習資源，充分考慮不同人群的需求，進而培養新勞動力［13］。從人口的社會結構來看，開放大學的時空分布，恰如其分地適應了我國的地域特征。例如，廣東省作為我國人口紅利大省，為了服務經濟發展，需要通過教育來培養輸送各類人才。開放大學作為成人高等教育機構，能夠滿足成人就業的學歷需求，適應成人更好發展的要求。因此，廣東省是我國開放大學數量最多的省份之一，較好地適應并服務于了當地的人口特征。有鑒于此，人口時空信息，不僅是城市規劃與社會服務的科學依據［14］，而且影響我國開放大學時空分布，是我國開放大學分布的前提。

三、我國開放大學分布的優化路徑

開放大學在我國成人高等教育中發揮著不可替代的作用，它的分布不僅影響自身教育功能的發揮，而且對區域各方面的發展具有重要的反哺作用。同時，我國開放大學的發展現已步入了機遇與挑戰并存的“關鍵期”，在探尋我國開放大學分布特征及影響因素的基礎上，應當對未來我國開放大學合理分布進行系統思考，以求獲得更多啟示和借鑒。

（一）開放大學的分布要合理繼承和創新國內外優秀經驗

開放大學的發展不是一個畢其功于一役、一蹴而就的過程，而是循序漸進、日趨完善的過程。因此，開放大學的發展不能摒棄它的前提和基礎，要在它原有發展的基礎上進行合理繼承和創新。開放大學的分布同樣如此，要汲取國內、國外優秀經驗，以此來完善時空布局。

第一，開放大學的分布要揚長避短。一方面，我們要繼承開放大學分布的優秀經驗，如空間上的全面分布、重視政策的調控、根據社會需求布局。另一方面，我國開放大學的分布也存在不均衡、發展不協調的現象，需要改進。故此，開放大學的合理分布應當揚長避短。一是應當“按需設置”，開放大學按需設置意味開放大學的合理分布并非平分秋色，而是有特色、有重點地布局。不僅要綜合衡量區域內開放大學分布設置的必要性和可能性，而且要根據區域內教育的發展水平、居民的學習需求等合理設置開放大學的數量和位置，這樣才能真正地滿足社會需求，充分有效地發揮開放大學的功能。二是應當“協調發展”，針對我國開放大學區域分布不均衡、發展不協調的現狀，為防止“馬太效應”的擴大，國家應當給予處于劣勢的開放大學幫扶和支持，通過實施“西部大開發”“中部崛起”等戰略，以促進其經濟、文化的發展，吸引人才的駐留，為開放大學的發展創造良好的社會生態環境［15］。

第二，開放大學的分布要汲取國外經驗。國外的廣播電視大學歷史久、經驗多、成績斐然。汲取國外開放大學分布設立的成功經驗，有助于提升我國開放大學建設的水平。一方面，開放大學分布設立前，要明確設置標準，規范分布。國外多數知名的開放大學在大學的分布設立方面擁有嚴格標準和體系。例如，英國各個地區的開放大學，為了提高辦學質量，由辦公室負責開放大學的辦學工作，不僅為學習者提供高水平的學習支持服務，而且嚴格按照項目的開發流程匯編選用高質量教材。另一方面，開放大學分布設立時，要堅持繼往開來，彰顯特色。“中國特色”是我國開放大學謀求長足發展的根本立足點，在借鑒國外優秀經驗的基礎上應對國內開放大學在發展過程中遇到的問題開展本土化研究，建設具有中國自身特色的開放大學。

（二）開放大學的分布應以推動學習型社會發展為宗旨

開放大學以學習者為中心，是我國高等教育體系的重要組成部分，在我國學習型社會的形成中起到舉足輕重的作用。然而，我國當前開放大學的時空分布，受制于政策、經濟、人口等因素的制約，未能充分服務于學習型社會的建設。開放大學的分布應將目光聚焦于發揮遠程網絡教育的特色和優勢，服務于全民終身學習需求的目標，進而促進學習型社會的形成。

第一，開放大學的分布應考慮發揮遠程網絡教育的特色和優勢。開放大學的興起立足就是現代遠程教育理念，遠程網絡教育具有覆蓋面廣、受眾多、易獲得的特點和優勢，遍布全國的開放大學空間分布也得益于遠程網絡教育的優勢。開放大學發展遠程網絡教育，能夠將教育惠及更多人，即使是落后地區的偏遠鄉鎮也能夠依靠開放大學的遠程網絡教育進行在線學習和學歷提升。故此，開放大學應當借助遠程網絡教育的特色和優勢來完善它的時空分布。如寧夏開放大學依靠大數據平臺和VR 技術建立了以實踐為核心的開放教育學習體驗中心，以此助力彌補了時空分布的不足。但是，近年來各種類型教育的遠程網絡教育層出不窮，使得開放大學遠程網絡教育難以在競爭中脫穎而出。開放大學克服困難并發揮自身優勢非常重要。首先，開放大學遠程教育是一個開放系統，應該不斷地吸納新的教育知識和技術，使其教育理念、教學模式、媒體設計不斷得以優化和提升［16］。其次，開放大學應當與現代科學技術深度融合，如人工智能、大數據、云計算等新技術。最后，開放大學應將發展遠程教育作為一個系統工程來分布，構建完善的學習平臺，滿足學生使用多種終端學習的需求，借此來發揮遠程網絡教育的特色和優勢。

第二，開放大學的分布應考慮服務于全民終身學習需求。開放大學的分布應從根本上堅持“服務于人的發展”這一宗旨。一是滿足各類人群的學習需求。相較于普通高等教育的招生入學對象，開放大學的招生服務對象不僅來源廣、學習背景差異大、身份地位懸殊，而且具有更加明確、務實和迫切的學習需求。我國開放大學在地理位置分布上的全覆蓋，僅體現了“全民性”的特點，給予了各類人群學習的機會。然而，也應當在辦學的過程中注重學生的需求，為學生提供更有針對性的學習知識。如云南開放大學因地制宜，立足我國西南高原地區低緯度、高海拔的環境條件設置了“高原農業資源與環境”學科，成功遴選成為“云南省新學科培育計劃”25 個一流建設學科。我國其他開放大學也須當以此為鑒，積極將開放大學區域分布“劣勢轉優，優勢加強”。二是提供豐富多樣的學習資源。終身學習應貫穿人的一生，不同階段的學習具有不同的特點。開放大學應該針對不同階段的學習者提供不同的學習資源，包括教材、課程、師資、設備等。同時，學習資源涵蓋范圍應當廣泛，不僅包括獲得學歷和職能所需要的各種資源，也需涵蓋日常生活、社會交往、人格完善等課程資源。學習資源的多元豐富性能夠提高開放大學的辦學質量，提升辦學水平，由此能夠減少時空分布對開放大學的影響和制約。

（三）開放大學的分布需要政府頒布相關政策合理指導和規范

目前，我國開放大學建設發展中面臨的許多瓶頸問題，都與政策制度建設不足、政策保障不充分有關［17］。政府作為開放大學改革的頂層制度設計者和體系建設的主導者，在開放大學的時空分布中起著至關重要的作用。我國開放大學的分布倘若想要進一步優化發展，不但需要政府出臺宏觀政策指導我國開放大學的總體分布建設，而且需要政府頒布微觀政策支持我國開放大學的具體分布建設。

一方面，應當出臺宏觀政策指導我國開放大學的總體分布建設。目前，我國開放大學時空分布存在地域分布和類型分布不均衡，東西部差異大，管理和運行難度大，治理結構不夠科學的問題，這不僅需要依靠開放大學自身來解決，還應由政府統籌協調，尋求政策突破。華南地區開放大學分布數量多，辦學質量高，應注重“政策”的引導，出臺相關政策引導開放大學在平臺打造、梯隊搭建與制度建設方面進行努力［18］。譬如，鼓勵廣州開放大學、深圳開放大學等辦學成果卓越的開放大學積極探索開放教育的實踐改革，構建開放大學組織整體，形成東部開放大學研究陣地，充分利用開放大學的時空分布共同致力于營造區域優質開放大學生態圈的構建。

另一方面，應當出臺微觀政策支持我國開放大學的具體分布建設。不僅要考慮到開放大學外部時空和類型的合理分布問題，而且應當具體深入到學科建設、專業建設以及生均撥款等還沒有出臺實質性突破的政策方面［19］。如內蒙古開放大學的課程資源建設問題，寧夏開放大學的數字化資源建設的優化路徑問題，廣州開放大學應用型人才培養問題。深入到每個開放大學的具體建設能夠具體問題具體分析，地域選擇更加靈活的方式，提高學校的發展建設，進而能夠逐步縮小差距。具體而言，上海、天津、河北、甘肅的開放大學，針對開放大學的發展基礎、戰略目標、戰略舉措和實施保障等內容，發布了相關的“十四五”事業發展規劃。上述政策文件的出臺能夠指導開放大學的具體建設，起到“對癥下藥”的作用。政府應當根據開放大學時空分布存在的問題，出臺具體明確的文件政策，由此對我國開放大學的分布進行更加合理的統籌規劃。

（四）開放大學的分布要根據社會需求靈活調整

開放大學目前的分布存在“供需矛盾”，尚存在未能充分考慮社會需求，立足于服務社會這一根本宗旨，難以有效地發揮我國開放大學的功能。因此，開放大學的分布要根據社會需求靈活調整，以“適需有效”為根本出發點和落腳點，不僅要與我國成人高等教育的整體發展相協調，而且要與區域社會發展相適應。

第一，我國開放大學的分布要與我國成人高等教育的整體發展相協調。開放大學是我國教育改革發展的一項全新的事業，試點時間短，復雜問題多，沒有現成的理論和模式［20］，持續面臨不小的挑戰。同時，開放大學也是我國成人高等教育的重要組成部分。因此，其發展應當與成人高等教育整體發展相協調一致，統籌進行合理有序的規劃，以此來完善開放大學的時空分布。具體來說，我國開放大學的分布應當根據各地成人教育的發展水平進行科學規劃和合理設置，真正洞悉我國成人教育的發展趨勢、深挖成人的教育訴求。在此基礎上，重視開放教育中的切實問題和教學效果，關注開放教育理念和教學實踐的“落地”［21］，并將開放教育最終開辦教學成效作為開放大學分布和調整的重要參考指標。開放大學以成人教育理念為導向，跟隨成人教育發展步伐，與成人教育整體發展相協調，并結合自身發展實際，才能更加合理地進行分布，減少重復無效建設，使我國開放大學釋放出最大功能效益。

第二，我國開放大學的分布要與區域社會發展相適應。開放大學作為每個區域內重要的教育單位，區域的發展是我國開放大學發展存在的前提和基礎，地方區域的發展和開放大學的“發展命運”息息相關。因此，我國開放大學的分布要考慮區域的經濟、師資等方面的因素，使其與區域社會發展相適應。首先，開放大學的設置和分布應當基于區域社會實際，優先考慮區域社會經濟實力。在我國經濟發達的東南部地區可以根據區域教育發展需求，有條件地增設開放大學，以此來滿足更多人的學習需求。如，廣東開放大學在全國44 所省級開放大學系統中，在冊學生規模全國第一，綜合實力位居前列。應當根據開放大學具體招生狀況來調整開放大學的數量和分布，以免帶來供需矛盾。其次，我國開放大學在分布方面也必須考慮師資問題。師資是開放大學穩定持久發展的保障，它不僅關乎開放大學正常運轉與否，而且影響到開放大學學生培養的質量。因此，開放大學的設立必須重視教師隊伍的建設，不僅要建立穩定、優質的專兼職教師隊伍，打造高水平師資梯隊，而且要實行動態調整機制，完善評價體系和激勵機制［22］。

（五）開放大學的分布要嚴把標準且組織專家合理評估

評估是教育質量保障體系的重要組成部分，是政府監管教育質量與辦學水平的重要手段［23］，同時也是促進開放大學時空合理分布必不可少的重要環節，是開放大學修正、調整的重要依據。對開放大學的分布進行科學和系統的評估能夠保證開放大學有序、合理地分布，是開放大學科學發展的現實要求和未來趨勢，應當從以下兩個方面入手：

一方面，從開放大學外部制定相應的評估標準。對開放大學的分布進行合理評估是提高開放大學質量的重要途徑，須當遵循和參照一定的評估標準。第一，增強評估標準的吻合度，制定適用于開放大學的評估標準。必須厘清開放大學與普通高等學校的區別，倘若照搬普通高等學校標準來評估開放大學，不僅使得其與普通高等學校同質化發展，犧牲學校特色，而且也將違背開放大學建立的初衷，誤導開放大學的未來發展［24］。第二，優化評估標準的實操性，推動開放大學評估常態化。評估標準要根據各地區開放大學的辦學差異和時空分布的具體情況，提升標準用于提升實踐的可操作性。同時，根據具體的評估標準，定期、定時地對開放大學時空分布進行評估和判斷，這樣才能及時有效地發現問題，促進其高質量內涵式發展。

另一方面，從開放大學內部主動建設和改革。對開放大學的分布進行合理評估，既需要建立外部質量監督機構，又應當激勵開放大學從內部主動進行建設和改革。這樣做一是落實健全“寬進嚴出”的學習制度，實現高等教育多樣化教育質量標準的重要舉措［25］。二是各開放大學進行優勝劣汰，調整和完善開放大學的布局，使它的分布朝著更合理的方向發展。三是確保我國開放大學辦學質量的現實要求，也是維護我國開放大學品牌的戰略需要。由此，開放大學內部進行建設和改革可以由以下兩個方面入手，一方面將質量保證主要責任放到院校自己機制上，以創優提質為重點，提高和促進我國開放大學的學術標準和教學質量。另一方面增設專業教學指導委員會，廣邀相關領域專家學者和行業權威人士參加，遴選優秀教學經驗。這樣既能促進開放大學本身更好地發揮教育功能，又能夠鼓勵開放大學之間形成良性的辦學質量競爭。只有這樣，才能提高開放大學自身發展，逐步解決開放大學受時空分布限制的問題，這樣對凝聚開放大學力量，實現開放大學的合理分布具有事半功倍的重要意義。