數字治理賦能英國高等教育對外開放：動因、途徑與特征

張萌，彭嬋娟

（1.寧波大學教師教育學院，浙江寧波 315211；2.深圳大學教育學部，廣東深圳 518060）

數字治理是指以數字化賦能治理體系和治理能力、構建新型治理體系為目標，在政府主導下，平臺與企業、社會組織、網絡社群、公民個體等多元主體共同參與相關事務的制度安排和持續過程。[1]它是將現代數字化技術與治理理論融合的一種新型治理模式。[2]數字治理是輔助教育智治，提升現代化治理能力的重要支撐。英國的高等教育出口額和教育外交影響力居世界領先地位，數字治理是其創造和保持競爭優勢的重要支點。

本研究通過剖析英國借助數字治理賦能教育對外開放的動因、途徑與特征，以展現英國是如何通過數字治理提高教育涉外管理效能，從而推動教育對外開放高質量發展。

一、數字治理賦能英國高等教育對外開放的動因

（一）宏觀層面：“全球化英國”與教育出口愿景

打造“全球化英國”是英國脫歐后的宏大戰略目標。其中，教育出口不僅為英國帶來可觀的經濟效益，而且是英國提升軟實力的重要抓手，是其達成“全球化英國”愿景的重要途徑。為了在世界大變局中開創新局面，英國各界行動的優先事項之一是增強“韌性”，即提高預警和應對英國安全和繁榮所面臨的風險的能力，以及從風險中恢復的能力。[3]2021年，英國內閣大臣彭妮·莫當特（Penny Mordaunt）指出，為提升韌性，數據至關重要。一方面，需改善數據利用情況，以預測和應對未來危機；另一方面，需促進不同組織的連接與數據共享，提升數據效益。[4]

在教育對外開放領域，英國2019年發布的《國際教育戰略：全球潛力，全球增長》（以下簡稱為《國際教育戰略》）指出，教育部門需要數據支持，以加強對全球教育市場和區域趨勢的了解，從而更好地為政府和教育部門的優先發展事項提供信息。[5]而新冠肺炎疫情期間，滯后的數據收集使英國大學無法對短期內急劇變化的環境作出及時反應，從而遭受了巨大財務風險甚至重組危機。[6]英國埃克塞特大學首席信息和數字官艾倫·希爾（Alan Hill）指出，除了疫情，歐盟學生入學的不確定性、世界人口增長放緩甚至萎縮的預期，以及國際教育市場愈發激烈的競爭，也將使英國大學未來的國際學生招生遭受風險，需要加快組織的數字化轉型以應對這些風險。[7]由此，為了增強抵御風險的韌性，英國教育部門需要提升數字治理能力。

（二）中觀層面：數字技術變革與教育數字化轉型需要

2019年以來，英國相繼出臺《數字化轉型成熟度框架》《數據戰略》《數字化戰略》等報告（核心內容見表1），闡明組織數字化轉型成熟度的關鍵行動域和判定標準，實現數字治理的優先任務和前提條件，以及數字經濟發展的支柱。上述報告中體現的數字治理思維被運用在英國各個部門的改革中。英國2021年發布的出口戰略《英國制造，銷往全球》指出，應以更好的數據驅動出口，使英國的出口從需求主導的被動模式轉為更加積極主動的模式。[8]

表1 英國數字治理相關的政策報告及其核心內容

2018年以來，教育相關組織相繼繪制教育數字化轉型的藍圖。英國學生辦公室（Office for Students）發布《學生辦公室數據戰略2018-2021》，教育部發布《實現技術在教育中的潛力》（2019年），以及英國聯合信息系統委員會發布《高等教育數字化轉型框架》（2023年）。這些報告均強調數字治理在循證決策、提升效率和創新中的作用，并為教育領域的數字治理提供方法論，是數字治理賦能教育對外開放的實踐基準。

（三）微觀層面：顧客多樣需求與教育高質量發展需求

在國際教育市場轉向買方市場的背景下，世界高等教育市場競爭日趨激烈。為了提升英國的市場競爭力，除了提升英國的國際教育質量，還需提供更可靠的數據來證明在英國學習的優勢所在。[9]高昂的學費與生活費，使得英國在競爭激烈的全球教育市場中需進一步提供其教育“物有所值”的證據。

在科技革命和產業變革下，英國亦需提升學科專業優化調整的響應速度，加強國際教育產品與現代產業的關聯性。一方面，國際學生線上學習體驗和數字創造力愈發重要，教育機構提供的課程內容需要變革；另一方面，數字化轉型非常昂貴，英國需加強信息分析的準確度，以保證教育經費的投入效能。[10]教育數字化、軟件即服務（SaaS）技術以及ChatGPT等人工智能平臺的引入和遠程工作同樣改變了國際學生招生的內涵和模式。[11]英國大學亟須進行數字化變革，以滿足數字時代的課程交付需求。

二、數字治理賦能英國高等教育對外開放的途徑

為了實現“全球化英國”的競爭愿景、適應數字化時代的治理需求、滿足數字時代的教育交付需求，英國采取了以下數字治理措施。

（一）修訂標準：提供可靠數據以監測出口競爭力

教育國際化領域存在商品、服務和多種商業模式的層疊，基于這種多樣性，使用以往的統計方法無法捕捉英國教育出口的真實圖景。[12]《國際教育戰略》提出要提升教育出口數據的準確性和覆蓋面，繪制更清晰的出口路線圖。2022年，英國商業貿易部聯合教育部，與英國國家統計局、地方行政機關和各級教育部門開展合作，以“定期審查和討論英國教育出口數據的效用，改善數據采集的準確性和連貫性，以及識別和解決數據缺口”[13]。2023年，英國商業貿易部發布《教育出口數據：初步界定范圍》。這份數據采集規范是由倫敦政治經濟學院的“貿易政策研究中心”開發的。該中心從“數據準確性、覆蓋范圍、重復計算、及時性”方面評估過去的數據集，并重新界定教育出口內涵與數據采集項目（數據采集維度與要點見表2）。

《教育出口數據：初步界定范圍》以《服務貿易總協定》框架中的4種服務貿易提供模式進行數據分類，同時以聯合國發布的《國際服務貿易統計手冊》為統計基準，更新了英國教育出口的數據內涵和數據采集范圍。從表2可以看出，未來英國將通過多個利益相關者合作進行數據采集，以提升英國教育出口數據的準確性和可比性。

（二）夯實基座：搭建數據平臺以提升數據采集效率

根據《高等教育和研究法（2017）》（the Higher Education and Research Act 2017）規定，英國高等教育統計署是“設計數據主體”，依法從高等教育機構采集與管理數據；英國聯合信息系統委員會對數據進行加工處理，但其使用數據必須經過高等教育統計署的同意。[14]在此機制下，大部分數據存在至少1年的滯后，[15]數據利用效率低，無法應對風險社會的“韌性”需求。

為了解決這一問題，英國開始探索新的數字治理體系。2017年，英國大學協會和新大學代表機構（GuildHE）發布的《部門機構審查》報告指出，高等教育統計署和聯合信息系統委員會可以合并，優化數字治理體系。2022年10月，英國教育部對高等教育統計署和聯合信息系統委員會兩個機構進行職能整合，將高等教育統計署“數據主體設計”的職能正式移交給聯合信息委員會。[16]2021年，高等教育統計署牽頭推進一項多部門協同的數字化轉型計劃——“數據未來”（Data Futures）計劃。職能整合后，“數據未來”計劃由高等教育統計署和聯合信息系統委員會共同主導。

在“數據未來”計劃的推動下，英國建立新的數據平臺（HESA Data Platform）。平臺由聯合信息系統委員會作為技術交付合作伙伴，由各級高等教育機構參與打造，可為法律規定的數據獲取方、高等教育提供者、數據收集和分析部門以及整個高等教育部門提供幫助。[17]新平臺采用云計算和大數據技術對數據進行管理和監測，并為高等教育機構提供更為高效的信息提交系統，以切實提升機構的運營效率。數據平臺建設有三個要點：一是測試軟件，以改進界面和用戶體驗；二是提供自動化的質量保障支持流程；三是提供在線驗證工具，增加質量規則并內置數據保護。

新數據平臺的啟用將提升英國教育的數字治理水平。首先，新平臺的響應性得以提升，采集的元數據以HTML 格式提供，直接顯示在網頁上和機器可讀存儲介質中，便于支持數據的臨時提交。平臺于2023年啟動，高等教育機構被要求在2023 年5 月和8 月完成兩次臨時提交，以減小數據滯后性。其次，新平臺可服務于更廣大的用戶。平臺開發新的數據采集規范“22056規范”，該規范是與法定客戶、高等教育提供者和部門機構廣泛合作的產物，以適應多方利益者的需求。[18]規范的編寫嚴格遵循國際標準化組織的信息安全標準（ISO27001）以及《英國通用數據保護法規》（the General Data Protection Regulation）。“22056規范”對數據采集標準、收集時間表、數據遷移、字段映射、質量規則、數據模型、數據監督等諸多事項進行詳細說明。[19]2024年2月15日，數據平臺又啟用新的數據采集規范“23056規范”，進一步完善數字治理的細節。此外，新平臺還提供培訓和問詢服務。聯合信息系統委員會提供6項在線課程，以提升行政人員的數字技能，幫助他們正確傳送數據，有效使用平臺，并提升組織效率。[20]新平臺設有“問題管理系統”，以回應數據使用方對數據質量的質詢和采集程序的疑問。

（三）優化生態：建立數據管理機制以改善數據利用

要實現數字治理，在數據的采集、開放共享、流通的過程中，就需要建立與之相關的管理機制予以規范。[21]《高等教育與研究法（2017）》規定，學生辦公室是代表政府監管高等教育的唯一機構。它的工作是循證的，通過使用數據和信息來進行高效監管。[22]學生辦公室發布的《學生辦公室數據戰略2018-2021》重點闡明了數據處理原則（主要內容見表3）。

表3 學生辦公室的數據處理原則及其內涵

學生辦公室的監管目標是確保每個學生無論其背景如何都有充實的高等教育體驗，以充盈他們的生活和事業。但在現有的數據管理機制中，僅收集了國際學生數量和人口統計學特征，對其特定體驗和需求以及大學支持他們的方式知之甚少。另外，國際學生具有不同的文化背景，其豐富的跨文化經驗和多樣性將為英國高等教育貢獻新的觀點和知識。[23]為了提升數據的全面性，學生辦公室意圖擴大諸如國際學生、遠程學習者這樣從未被傾聽群體的參與，確保其意見在未來的監管框架中得到體現。[24]為了提升數據使用效能，使數字治理工作惠及更多群體，學生辦公室制作多個數據儀表盤工具和交互式地圖，以直觀展現不同背景和機構的學生參與、學生體驗、學業成就以及教育服務是否物有所值的情況。[25]為滿足高階用戶的數據分析需求和社會各界的問責需求，學生辦公室還公布數據定義與方法、儀表盤用戶指南、數據集、數據編碼手冊和核心算法，以鼓勵數據訪問與多主體參與。[26]

（四）匯集信息：完善營銷信息系統以獲取全面洞察

《國際教育戰略》明確提出，2030年前英國教育出口額要達到每年350億英鎊。《英國制造，銷往全球》提出，需采集更好的數據，利用新技術和法律規范進行市場定位，確定市場機會。[27]教育部門作為英國服務出口的重要部門已建立完備的營銷信息系統，以保證有力的市場洞察和顧客洞察。營銷信息系統由收集、分類、評估和向決策者分發及時精準的所需信息的人、設備和程序構成。[28]營銷信息系統致力于評價信息需要，開發所需信息，幫助決策者使用這些信息以獲得和證實可靠的顧客和市場洞察。[29]營銷信息由內部營銷資料和外部營銷資料組成。

內部營銷資料非常豐富，它是從機構內部環境中收集的關于消費者和市場的信息。[30]為了保障內部數據的安全性，僅法定的數據收集機構和監管機構擁有數據所有權。依據《高等教育和研究法（2017）》《英國通用數據保護法規》和《英國數據保護法（2018）》（the UK Data Protection Act 2018），高等教育統計署、高等教育質量保障署、英國國際學生事務委員會、高等教育學院（Advance HE）等機構會采集與國際教育相關的各種數據，可分為定量數據和定性數據。定量數據主要包括學生課程選擇、財務、簽證、教學、就業情況等數據，以掌握學生的購買偏好及其對教育體驗的滿意度水平。定性數據方面，著重收集機構支持與服務國際學生的優秀做法，主題涵蓋社區、跨文化適應、家庭支持、費用狀態評估、畢業生簽證、移民、開學典禮、心理健康、成功路徑、工作招聘、安全、社交媒體、就業能力、學習體驗、學生服務、學生會、暑期學校、對員工的支持、教學與學習、轉學制度、志愿活動、福祉以及對主要營銷活動的反響。內部數據收集者之間通常會共享數據，并與其他的利益相關者合作進行數據收集，尤其是在了解國際學生體驗滿意度和偏好方面。[31]

外部營銷資料則由外部營銷情報和市場調研信息共同組成。外部營銷情報是系統地收集和分析關于消費者、競爭對手和市場發展趨勢的可公開獲得的情報，市場調研信息是組織面對特定的市場營銷問題，系統地設計、收集、分析和報告的調研信息 （如表4所示）。[32]

表4 英國高等教育出口的外部營銷資料

外部營銷資料針對的是全球環境中的數據收集，其收集難度和廣度都遠超內部營銷資料。因此，需要既通曉國際交往規則不致觸發敏感事項，又精通高等教育服務貿易規則，能夠迅速捕捉有效信息的“外聯部”，英國文化教育協會和英國大學協會在其中發揮了重要作用。它們從聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織、國際教育咨詢公司、國際教育期刊、各國教育/貿易/科技部門的網站上，收集全球國際學生流動趨勢數據、各國高等教育國際化戰略與監管框架信息，以及提升國際學生體驗的優秀案例。

在數據收集和匯總過程，英國文化教育協會非常注重跨國數據采集的倫理問題，它將《英國數據保護法（2018）》作為在全球收集數據的隱私標準，并結合所收集數據國家/地區的數據保護法一起使用。如遇當地法律與英國的數據保護規則相悖的狀況，則依照當地的法律要求。英國文化教育協會還發布《針對合作伙伴和供應商的數據保護守則》（Data Protection Code for Partners and Suppliers）以及《英國文化教育協會籌款隱私聲明》（British Council Fundraising Privacy Statement），對數據收集、數據共享和數據處理的各種細節進行說明。此外，英國文化教育協會在國際上倡導統一數據收集，如2015年與德國學術交流中心合作發布《跨國教育數據收集系統：意識、分析、行動》（Transnational Education Data Systems:Awareness, Analysis, Action）。

市場調研在營銷過程中也至關重要。英國文化教育協會作為高等教育國際營銷的領導者，在案頭調研方面采取更多行動。它會進行市場調研，發布市場簡報，其2022/2023學年公布的情報覆蓋了56個市場。[33]簡報的主要內容是目標市場的高等教育概況和產業概況，如有機構需更多的信息，則需要付費獲取。此外，英國大學協會會披露英國部長級代表團訪問各個國家高等教育部門和研究創新部門的過程記錄，從訪問前準備到訪問后跟進的基本信息一應俱全；協會還對信息進行解釋，幫助機構明晰哪些領域和學科有更多的創收與合作機會，以及當前的貿易流程中有哪些是可以優化的。

（五）解釋場景：多方參與以充分挖掘數據資源價值

高等教育領域是一個數據豐富的環境，英國向來具有利用數據獲取洞察力并驅動行為的強大傳統。英國多個政府部門和智庫都對高等教育對外開放的議題有持久且深入的研究，涉及的話題比較多樣，但大多集中在留學生教育領域（見表5）。其中，政府機構最關注國際學生對經濟的影響和移民問題，這兩個話題是相互依存的。國際學生能為英國帶來多少經濟效益關系到其是否應被視作普通移民，而對國際學生移民的態度亦將直接影響國際學生帶來的經濟效益，這在英國是一個持久的公共辯題。除了留學生教育領域，其他教育對外開放領域同樣受到關注。如英國大學協會會定期發布《國際高等教育：事實和圖表》《英國跨國高等教育的規模》等跨國教育相關報告。又如英國研究機構無國界高等教育觀察組織（Observatory on Borderless Higher Education）會發布諸多國際分校和跨境遠程教育的信息。

表5 英國關于留學生教育相關的數據分析內容

為了更好地比較各國的高等教育政策與監管環境，探究各國教育對外開放的表現以及哪些市場易于進入，英國文化教育協會建立了一個比較框架，對57個國家/地區超過2,900項高等教育政策和法規進行比較，并生成可視化地圖。利用這一工具，可獲取各國高等教育對外開放中市場準入環境（環境的開放性、質量保障和認證、公平準入和可持續性）的指標得分以及各國教育對外開放（國際學生流動、跨國教育、國際研究參與）戰略的指標得分。[34]

英國文化教育協會還針對高等教育機構提供定制的數據分析服務，幫助他們選擇目標市場、確定市場定位以及開發教育產品。有合作意向和計劃的機構可付費購買英國文化教育協會的數據挖掘工具，從而獲得更為詳細和專業的信息與指導。此外，英國聯合信息委員會也提供多種付費服務，比如提供量身定制的數據集、“海蒂+”（Heidi Plus）、數據咨詢和高等教育影響力評估。這些工具憑借對時代變化的快速響應性、數據可視化的便利程度、強大的數據挖掘能力、穩健的時間序列追蹤以及數據分析專家對服務質量的保障，而在國際教育咨詢市場上廣受青睞。

三、數字治理賦能英國高等教育對外開放的特征

風險時代、競爭時代和數字時代對英國教育對外開放提出“治理之問”。為進一步提升韌性和競爭力，英國高等教育部門開始以數字化技術、思維及認知來重構其治理結構。其數字治理賦能對外開放的特征體現在以下兩個方面。

（一）治理思維：“治數”與“數治”

在數字融合世界，數字治理通常包含兩層含義：“治數”（governance of data）和“數治”（governance based on data）。前者將數據作為治理對象，后者將數據作為治理工具。[35]前者更強調規范化數據管理流程，后者更強調數據在業務決策中的重要性。在英國數字治理賦能教育對外開放的實踐中，兩種數字思維均有體現。

就“治數”而言，英國非常重視數據采集和分析的流程規范。數據采集方面，相關部門通過制定《教育出口數據：初步界定范圍》、“22056規范”等標準，闡明高等教育內部數據定義，明晰采集標準，使數據具備可靠性、準確性、可比性。同時，英國在營銷內外部數據采集和跨國市場調研方面也擁有相應的規范和原則。在數據分析方面，英國規定數據處理原則，闡明數據用途和處理細節，既保障數據質量，又滿足數字治理賦能教育對外開放的期望。

就“數治”而言，數據作為治理工具，在賦能英國教育對外開放方面起到多維度作用。其一，驅動決策。英國非常重視“強數據”的收集，通過匯聚和挖掘國際學生和各國教育系統的量化數據來精準繪制畫像，提高對國際教育市場及顧客的認知和洞察，驅動循證決策。其二，驅動業務。英國借助數字治理實現教育服務和機構運營的智能化，如其建立“數據未來”平臺，推出基于平臺、基于模型算法的高等教育數據服務，使得數據的時滯性大大減少、及時分析數據成為可能，提升了抵御風險的韌性。其三，對外變現。英國高等教育對外開放的教育咨詢市場富有活力，如英國聯合信息委員會和英國文化教育協會都提供個性化的付費服務，某些服務還受到外國教育部門的青睞，得以出口創收。

（二）治理模式：“共治”與“法治”

“共治”與“法治”是英國數字治理的重要手段。共建共治共享是數字治理天然的基因。各方主體既是數據貢獻者，又是治理參與者，還是服務受益者。[36]英國數字治理的“共治”體現在以下幾個方面。其一，保障全過程的多主體協同，從數據標準開發、數據采集共享、數據平臺軟件測試，再到數據分析與挖掘，都有利益相關者的參與。其二，多主體參與數字治理的途徑較為便捷和民主。如英國聯合信息委員會設計問題反饋系統和數字治理培訓體系，使各利益相關者能夠輕松觸達和參與數字治理，構建起開放共享的評估體系。其三，在整合服務的基礎上增加多主體協同。從英國學生辦公室的監管流程和數據使用原則可以看出其數字治理改革比較謹慎，以“減負”為核心要義。通過構建公共數據采集規范、促進機構間合作與數據共享，推廣良好數字治理實踐等，推動建成一種資源共享、責任分擔和組織協調的整體性治理模式。其四，建立數據共享平臺并優化性能。數據格式上，除了CSV、XLS、PDF、TIF等傳統數據格式，還增加構建在線數據庫的HTML格式數據。數據功能上，除了基本信息外，還研發豐富的數據分析工具和可視化工具，方便利益相關者查詢、檢索并分析數據。其五，多主體參與解釋數據內涵。英國數字治理實踐中的各個機構提供關于消費者畫像、高等教育機構畫像、地理信息等業務能力組件的詳細信息，從而幫助英國高等教育部門從海量信息中獲取準確、相關且可執行的意見。

英國數字治理的“法治”體現在數據作為生產要素，其所有權、使用權和數據安全方面均有明確界定。首先，數據所有權由《高等教育和研究法（2017）》中規定的指定數據機構享有。其次，在數據使用權方面，機構需要遵循《英國通用數據保護法規》《英國數據保護法（2018）》《針對合作伙伴和供應商的數據保護守則》、國際標準化組織的信息安全標準（ISO27001）等相關法律和條例，以及其他國家/地區當地的數據保護條例。這些法律條文的設置是英國在本國乃至跨國收集、分析以及使用數據的履職之要和謀事之基。最后，英國非常重視信息收集的安全性和隱私性，對數據的收集方式、用途和指標的具體內容都進行了明確說明。