毛澤東關于新中國鄉村建設的基本思路及其現實啟示
——以《1956年到1967年全國農業發展綱要》為中心的考察

楊夢穎

（中華人民共和國農業農村部 農村經濟研究中心，北京 100810）

新中國的成立，為破解農村日益凋敝的困局奠定了政治基礎。但是，在經濟和社會文化層面，鄉村依然面臨著破舊立新、全面建設的重任，特別是優先發展重工業的戰略確定后，如何在社會主義工業化建設目標引領下探索推動鄉村重建，成為以毛澤東為代表的中國共產黨人必須思考和面對的重大問題。

《1956年到1967年全國農業發展綱要》（又稱《農業四十條》或《四十條綱要》，以下簡稱《綱要》）是集中反映毛澤東關于新中國鄉村建設基本思路的重要文件。第一，從主要內容上看，文件雖以“農業發展綱要”命名，但實際卻涵蓋了鄉村建設的方方面面。《綱要》不僅提出了通過技術革命發展農業生產，改造鄉村生產力，還強調通過社會革命革新鄉村生產關系，更要求在新的生產力和生產關系基礎上，加強農村基礎設施、公共服務等各方面的建設。因此，《綱要》是以全方位改造鄉村落后局面為核心內容的長期發展規劃。第二，從作用時限上看，盡管從表面看，其時間限度為1956年到1967年，但實際上其基本貫穿了毛澤東探索領導鄉村建設的全部實踐歷程。《綱要》不僅將新民主主義革命以來毛澤東領導農村實踐過程中的諸多構想和布局加以明晰和強化，更在1967年后多次作為戰略目標被提及。可以說，《綱要》諸多思想萌芽于新民主主義革命時期，實際指導作用則貫穿社會主義革命和建設時期。第三，從起草過程看，《綱要》是由毛澤東親自主持制定、經全黨全國反復討論修改通過的重要歷史文件。從起草到草案通過與公布、從修改到修正草案通過與公布、從再次修改到《綱要》正式通過，這一過程歷時四年零五個月，毛澤東為之付出了巨大的熱情與精力，這在新中國歷史上是絕無僅有的。

基于《綱要》研究毛澤東關于鄉村建設的基本思路，對于深刻理解毛澤東思想及其領導“三農”工作的根本方法，深入把握新中國“三農”事業的發展脈絡和內在邏輯，進而在新時代新征程上加快建設宜居宜業和美鄉村、推進鄉村全面振興具有重要啟示意義。

一、毛澤東主持制定《綱要》的背景及過程

作為新中國第一個指導鄉村全面建設的長期規劃，《綱要》是在國家工業化戰略啟動后，應農業農村發展新要求制定的。國民經濟恢復后，黨中央基于國際國內形勢選擇了重工業優先的發展道路，并提出了“一化三改”的過渡時期總路線。隨著社會主義工業化建設起步，農業農村必須充分改變分散落后面貌，才能為即將展開的大規模經濟建設提供堅實的物質支撐和穩定的社會環境。以之為牽引，《綱要》勾畫了未來7年或12年（即原定第二個五年計劃或第三個五年計劃完成時間）農業農村發展所應達到的遠景目標及其具體路徑，以適應農業農村加速發展和國家工業化建設的需要。簡言之，《綱要》的制定，主要是為了擺脫農業農村發展落后對工業建設的制約作用。把握了這一宏觀背景，便能充分理解毛澤東充分重視《綱要》的內在原因。

《綱要》正式制定始于1955年底，即農業社會主義改造的高潮形成之際。以發展重工業為主的大規模經濟建設開始后，農產品供不應求的矛盾隨之凸顯。基于小農經濟增產有限，而依靠機械化發展農業生產不能一蹴而就的認識，中央達成了以農業合作化運動改造小農的共識，農業合作化運動由此鋪開。1955年7月，基于對農村形勢變化的研究，毛澤東在省、市、自治區黨委書記會議上提出加快農業合作化的速度，并采取了黨內批判“右傾思想”的方法加以落實。隨著農業合作化運動進入高潮，毛澤東認為應在此基礎上推動農村經濟社會迅速發展，并要求在“社會主義改造和社會主義建設的高潮的基礎上，給農業生產和農村工作的發展指出一個遠景，作為全國農民和農業工作者的奮斗目標”[1]。由此，《綱要》的制定工作提上了日程。

1955年11月，在對農業合作化和農業生產情況進行充分調研的基礎上，毛澤東先后同15 個省委書記交換意見，共同擬定了綱要的雛形——《農業十七條》。此后，經在黨內廣泛搜尋意見、調查研究與座談討論，十七條擴展為四十條，形成了《綱要》的草案初稿。為了進一步增加其科學性，按照毛澤東的安排，《綱要》的草案初稿作為1956年1月召開的知識分子會議文件，采取擴大人群的方式，在會上征詢社會各界的意見與建議。其后，正式形成了《綱要（草案）》，并在1月25日提交最高國務會議討論通過，于次日向全國公布。

《綱要（草案）》下發后，激發了廣大人民建設鄉村的巨大熱情。經過近兩年實踐，基于人民群眾的意見和對農村發展形勢的新判斷，毛澤東又組織有關力量對草案進行了大幅修改，形成了《綱要（修正草案）》，并在1957年10月25日下發。1958年，受“大躍進”影響，《綱要（修正草案）》再次修改，形成了第二次修正草案。不過，隨著“左傾”錯誤逐步糾正，第二次修正草案未得到中央認可。1960年4月，以第一次修正草案即《綱要（修正草案）》為基本文本（只將修正草案中第27 條關于“除四害”的條文進行了修改，其他各條均未修改），中央正式通過并公布《1956到1967年全國農業發展綱要》。

從《綱要》的形成背景和制定過程可知，《綱要》并非突發奇想而提出來的，其是以毛澤東為代表的中國共產黨人為保障國家工業化戰略順利實施而規劃的農業農村發展藍圖，是一個凝結全黨全國群體智慧和人民群眾美好愿望的歷史文件。

二、《綱要》的主要內容與核心要義

從文本來看，《綱要》共計40 條，其內容涉及農業生產、農村進步、農民發展的方方面面，且隨著文件幾經修改，不同時期每個方面的具體內容均有所變化；但總體而言，《綱要》的核心要義是在農業合作化的基礎上，發展農林牧副漁等生產事業以及科教文衛等社會事業，進而推動農業農村新發展，并支撐工業化建設。與之相適應，《綱要》的主要內容包括推進農業合作化、發展農業生產和進行農村社會文化各方面建設等三個部分。

關于推進農業合作化，條目內容上僅涉及第1條，但綜觀《綱要》制定背景和修改過程，可知中央對這一問題十分關注，并立足不同時期的發展形勢提出了不盡相同的要求。具體來看，《農業十七條》和《綱要（草案）》聚焦農業合作化運動發展，對其任務和進度進行了全面規劃，分別要求1959—1960、1957—1958年基本完成合作化的高級形式，并對發展過程中特殊分子入社等問題做了細致規定。由于農業社會主義改造在1956年底基本提前完成，以《綱要（修正草案）》為代表，中央將著眼點轉移到了農業合作社鞏固問題，要求把握合作社的領導成分、辦社方針、經濟發展與利益分配以及思想政治工作等重要條件，完成合作社鞏固任務。

發展農業生產方面，《綱要》提出中心任務是糧食生產的“四五八”目標，即從1956年開始，在12年內，糧食每畝平均年產量，在黃河、秦嶺、白龍江、黃河（青海境內）以北地區，由1955年的一百五十多斤增加到四百斤；黃河以南、淮河以北地區，由1955年的二百零八斤增加到五百斤；淮河、秦嶺、白龍江以南地區，由1955年的四百斤增加到八百斤。這一點，從《農業十七條》開始一直保持不變，這反映了中央對糧食增產的高度重視。圍繞這一目標，《綱要》提出了推行增產措施和推廣先進經驗兩個保障條件，并進一步詳細介紹了12 條增產措施。12 條增產措施分別為：興修水利；增加肥料；改良舊式農具和推廣新式農具；推廣優良品種；擴大復種面積；多種高產作物；實行精耕細作，改進耕作方法；改良土壤；保持水土；保護和繁殖耕畜；消滅蟲害和病害；開墾荒地，擴大耕地面積。這12 條增產措施，將中國傳統精耕細作的生產經驗和現代農業生產技術相結合，是中國幾千年農業生產智慧的總結和結晶。此外，《綱要》還對農林牧副漁各業發展以及農業科技、國營農場、氣象水文等工作進行了全面規劃。客觀而言，由于對社會主義建設的長期性與復雜性認識不足，《綱要》提出的部分農業生產指標與要求存在著一定的急于求成色彩，但其中蘊含的因地制宜、分區域規劃、實行多種經營等思想是值得重視和肯定的。

在農村社會文化各方面的建設中，《綱要》既對社會救濟、公共衛生、社會保障、基礎設施、住房條件等關系到農民物質生活水平的各項工作進行了規劃，還對移風易俗與文化教育等有關農民精神風貌的工作提出了要求；此外，《綱要》還對農村社會建設過程中涉及的婦女兒童、退伍軍人、各類青年、反革命分子和其他壞分子等特殊群眾給予了關注。其涵蓋面之廣泛，足以體現以毛澤東為代表的中國共產黨人對改造鄉村面貌問題細致周密的考慮。

從主要內容可知，《綱要》提供的是一種把實現農業合作化、改進農業耕作技術和生產條件、改造農村落后面貌、改善農民生活水平等結合在一起的綜合性鄉村建設方案，承載著以毛澤東為代表的中國共產黨人實現農業發展、農村美好、農民富足的期待與愿景。

三、毛澤東關于鄉村建設的基本思路

作為一個由毛澤東主持制定、歷時四年零五個月形成的重要歷史文件，《綱要》將毛澤東長期以來領導農村實踐過程中的諸多構想和布局加以明晰和強化，呈現出毛澤東關于鄉村建設的基本思路。

（一）以農業合作社為組織依托

新民主主義時期，毛澤東便提出合作社是“由窮苦變富裕的必由之路”[2]；新中國成立后，他又敏銳意識到互助合作使國家具備了建立社會主義社會制度的可能性。《綱要》延續并發展了這一思路，要求以農業合作社為載體，構建起有利于農業生產和鄉村建設的組織方式，在社會主義道路中重塑農村社會結構和社會秩序。

首先，依靠農業合作社，給生產力發展開辟廣闊道路。利用合作社將農民組織起來，克服小規模土地私有制在發展生產力方面的弊端，是農業社會主義改造的重要動因。對此，毛澤東指出：“個體農民，增產有限，必須發展互助合作。”[3]177《綱要》序言也強調，在個體經濟的條件下，實現“四五八”和提高農民生活水平，都是不可能實現的幻想。因此，《綱要》清晰規劃出這一發展思路：在農業合作社的基礎上對農村土地重新進行規劃利用，并推廣新型生產技術，改善農業生產條件，從根本上提高農業產量和生產力發展水平。

其次，以農業合作社為依托，解決農村社會事業開展的內生動力問題。毛澤東深刻意識到，依靠封建宗族勢力開展社會事業不具備廣泛性和持久性，他主張依托農業合作社開展大規模的公共建設，提供社會保障和福利供給，從源頭上解決農民可能面臨的生存危機。故《綱要》明確提出，要在合作社內建立電話網等基礎設施，并對鰥寡孤獨社員實行優待。這種利用集體力量尋求解決方式的辦法既適應了國家財力有限的現實情況[4]，又使農村社會事業建設有了根本的制度依托和內生動力。

最后，利用農業合作社，推動農業農村發展走上社會主義道路。社會主義是共產黨自成立起就堅定的旗幟和方向。國民經濟恢復后，避免農民貧富兩極分化，防止農村陣地被資本主義占領，是毛澤東推進農業合作化運動的重要考量。對此，《綱要》序言指出，農業合作化的基本完成將使農村走上社會主義道路。也就是說，隨著農業合作化運動基本完成，鄉村的所有制結構將發生深刻變革，農民也組織起來成為農村建設的階級基礎，農村社會結構和社會秩序將在發展社會主義道路中全面重構。

（二）以發展農業生產為經濟基礎

迅速發展農業生產，支撐農業農村建設和國家工業化目標實現，是毛澤東主導制定《綱要》的主要邏輯出發點。對此，《綱要（修正草案）》序言開篇提出：“這個綱要是在我國第一個到第三個五年計劃期間，為著迅速發展農業生產力，以便加強我國社會主義工業化、提高農民以及全體人民生活水平的一個斗爭綱領。”[5]559可見，在毛澤東關于鄉村建設規劃中，農業生產發展是重要的經濟基礎。

其一，農業生產發展是農村社會各方面建設的基礎。毛澤東將農村各方面工作看作互相聯系的綜合體，他認為，生產發展后，具備一定經濟基礎的農民自然會產生其他需求，即“農民發展了生產，增加了收入，得到飽食暖衣之后，他們就要求修房子，蓋新屋，改善居住條件；要求讀書識字，提高文化；也要求治疾病，講衛生，‘人財兩旺’”[6]。同樣，農業合作社作為鄉村全面建設的組織載體，只有具備經濟實力后才有開展各項工作的能力，這也是毛澤東在《綱要》中多次強調合作社要發展多種經營和社隊工業的重要原因。同時也可推測出，在對農村各項工作進行了大量部署與規劃后，這份文件仍冠以“農業發展綱要”之名的內在原因，即農業生產發展統領著農村建設和農民生活水平的提高[7]。

其二，社會主義工業化的順利實施必須以農業生產發展為條件。長期以來，毛澤東都將鄉村建設置于國家戰略高度和工農發展大局中加以審視和布局。工業化戰略確立后，面對逐漸暴露出來的農產品供給嚴重不足問題，毛澤東認為，必須通過發展農業生產來尋求“治本”之策。針對如何發展農業生產的問題，毛澤東提出了將農業合作化社會改革和技術改革相結合的發展思路，并將這一思路貫徹到《綱要》的制定中。因此，《綱要》在對農業合作化運動給予充分關注的同時，歷經數次修改均未調整過糧食生產“四五八”的目標，并將農業增產的12 條措施做了全面規劃與細致安排。此后不久，毛澤東還在《綱要》實施過程中進一步總結了農業生產的“八字憲法”，以推動農業生產發展。

（三）以農民共建共享為基本原則

尊重農民主體地位是黨開展農村工作的重要遵循。縱觀《綱要》全文，農民共建共享是貫穿始終的重要原則，體現了毛澤東鄉村建設思想的根本立場和根本方法。

一方面，發揮農民的積極性建設鄉村。毛澤東歷來重視發揮農民積極性，《綱要》制定過程中他明確指出：“這個綱要主要是動員農民來實行，是依靠群眾，國家只給以一定的幫助，因此是個群眾行動的綱領。”[3]512《綱要（修正草案）》序言也強調：“農業生產水平和農民生活水平的提高，主要依靠農民自己的辛勤勞動。”[5]560《關于〈綱要草案〉的說明》更詳細指出，《綱要》主要是向農民提出的，其目標主要依靠農民自己的人力、物力和財力來實現。如果事事依賴國家，其結果勢必推遲農村事業的興辦，有的甚至辦不起來了。如果把國家財力大量地使用到這些方面而縮減工業投資，就會推遲社會主義工業化進程，這對于中國的社會主義建設事業，對于全國人民，對于農民，都是不利的。基于此，毛澤東在《綱要》中還專門明確了發揮勞動婦女的重要作用。

另一方面，堅持農民共同富裕和共同繁榮。如前所述，毛澤東發展農業合作社的一個重要因素是推動農村走社會主義道路，避免貧富兩極分化。在他看來，只有通過農業社會主義改造實現合作化，才能從制度上鏟除兩極分化的制度根源，保證農民共同致富。《綱要》序言也進一步強調，農業合作化運動基本完成，使我國絕大多數農民走上了社會主義道路，這種社會主義道路就是讓農民在工人階級的領導下掌握自己的命運，共同富裕和共同繁榮。誠然，隨后開展的人民公社化運動留下了深刻的歷史教訓，但不可否定，毛澤東主導的農業社會主義改造為廣大農民實現共同富裕奠定了制度基礎。

（四）以工農城鄉互相支援為重要保障

盡管中央多次強調《綱要》貫徹實施的主體是廣大農民，但是這并不代表此進程中工農城鄉是完全割裂的，相反，《綱要》十分重視工農城鄉的互相支援，并在文本中專門列出一條（即第40條）規定了工農溝通支援的具體內容。這也表明，毛澤東始終在工農城鄉關系大局上思索鄉村建設進路。

事實上，《綱要》以保證工業化戰略實施為重要目標，就已經反映出毛澤東對工農城鄉有效互動的重視。對此，《綱要》序言明確闡述了農業在為工業供應糧食、原料、市場方面的重要作用。值得注意的是，毛澤東并不單方面強調農業對工業的支援，他認為，工業對農業的支持同樣是保證工業化戰略得以推進的重要因素。對此，他曾從六個方面論證了農業的重要性及發展農業與工業化的關系，并強調，“在一定的意義上可以說，農業就是工業。要說服工業部門面向農村，支援農業。要搞好工業化，就應當這樣做”[8]。

正是基于“互相支援”這一立足點，《綱要》才對農村的機械化工作、氣象水文工作以及郵電業、交通業、商業等需要大規模工業產品支持的事業作出了全面規劃，并在修正草案序言中提出：“在工人階級和共產黨領導下的人民政府總是盡可能援助農民的。綱要所規定的許多農業增產措施，今后將逐步得到人民政府的更多的必要的援助。在實際上，這是工農的互相支援，城鄉的互相支援。”[5]560-561

四、毛澤東鄉村建設思路的時代價值

以《綱要》為中心考察毛澤東關于新中國鄉村建設的主張和思路，對新時代新征程實施鄉村建設行動，加快建設宜居宜業和美鄉村具有重要啟示意義。

（一）規劃先行，循序漸進推進鄉村建設

在鄉村建設過程中，規劃譬如建筑的圖紙，如果沒有其發揮引領作用，鄉村建設只能落入盲目開發的境地。由《綱要》的制定和實施過程可以窺見，毛澤東對新中國鄉村建設的各方面內容都進行了周密規劃，正是在這一規劃的指引下，全黨全國人民的奮斗熱情迅速高漲，新中國鄉村建設才有了根本性方向和關鍵性突破。新時代實施鄉村建設行動，也應堅持這一原則，即無規劃不建設，必須循序漸進開展工作。對此，習近平總書記也明確指示“新農村建設要規劃先行”。需要強調的是，中國鄉村數量眾多，且鄉村間產業結構、資源稟賦和文化習俗迥異，“千村千面”是中國鄉村的真實寫照。故在制定鄉村建設規劃時，要全面摸清村域范圍內的基本情況，合理布局生產、生態、生活空間；并在此基礎上，結合當地的歷史基因和文化記憶，分類確定建設模式，做到“一村一策”，和而不同，實現鄉村自然美和現代美相統一，個性美和整體美相融合。

（二）充分發揮農村集體經濟組織職能

從《綱要》的制定過程和實施情況來看，依托農業合作化運動建立了農村土地集體所有制，新中國鄉村建設取得了令人矚目的顯著成就，這對鄉村全面振興過程中要注重發揮農村集體經濟組織職能具有重要啟示意義。改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制的建立，“合作經濟”和“集體經濟”在農村實踐中實現了分野，并出現了合作經濟蓬勃發展而集體經濟式微的局面，進而從根本上制約了鄉村建設的發展。對此，要更加重視發揮集體經濟組織的職能，特別是抓住中共十八大以來農村集體產權制度改革順利推進和農村集體股份合作制廣泛建立的契機，進一步發揮好集體經濟組織在集體資源開發、集體產業發展等方面的功能，為鄉村建設特別是各類基礎設施和公共服務的推進提供堅實的物質基礎，實現村莊經濟發展需求和社會建設需求的充分耦合。

（三）以農民為主體開展鄉村建設

把鄉村建設成什么樣的家園，農民最有表達權，也最有參與權。《綱要》實施過程和新中國鄉村建設實踐表明，如果農民主體地位被弱化，乃至被忽視、被取代，那么鄉村發展規劃就很難真正滿足農民需求，更談不上得以順利實施。只有充分激發農民主體意識，尊重農民主體地位，保證農民“不掉隊”，才能真正激活鄉村建設的內生動力。尊重農民主體地位，要體現在鄉村建設的各環節和全過程，也就是說，要體現在“怎么建”“如何建”“建成什么樣”等重大問題上。具體而言，關于“怎么建”問題，就是要在鄉村規劃中讓村民“說上話”。大到產業的融合發展，小到院落的規劃整修，都要通過完善農民參與的程序和方法，引導農民參與決策，激發農民的主動性，防止農民參與流于形式。關于“如何建”問題，要發揮農民的能動性，政府重點做農民干不了、干不好的事；做到農民期盼干的抓緊干，農民應該干的盡量交給農民干。關于“建成什么樣”問題，要滿足農民需要，不能憑著想當然規定和改變農民的生活方式，真正為農村群眾創造宜居宜業的村落形態。

（四）凝聚內外合力建設鄉村

毛澤東關于城鄉互相支援建設鄉村的基本思路，在新中國鄉村建設和工業化戰略實施過程中發揮了重要作用。目前，中國城鄉關系進入新的發展階段，但如何凝聚內外合力推動鄉村建設的問題仍然值得重視。首先，要吸引國內外人才建設鄉村。人才是鄉村建設的關鍵，鄉村建設內容豐富，所需人才多種多樣。為盤活更多人才要素回饋和建設鄉村，應探索建立鄉村工匠培養和管理制度，并制定有效激勵機制，加快培育各類技術技能和服務管理人員。其次，要吸引國內外資本投資鄉村。資金是鄉村建設的支撐，一方面，要以建立穩定完善的利益聯結和利益分配機制為抓手，激活農村自由資本；另一方面，以營造良好環境和打造服務平臺為著力點，撬動更多社會資本投資鄉村。最后，要以改革為引領激活農村土地要素。換言之，要持續深化農村集體建設用地改革和農村宅基地改革，總結試點經驗，強化土地要素賦能。

作為一個出身農民家庭又高度重視“三農”問題的領導人，從建黨之初到改革開放前的幾十年間，毛澤東都與我們黨對農業農村問題的認識和處理緊密聯系在一起。新中國成立后，百廢待興，鄉村面臨著全面建設的重任，特別是國家工業化戰略確立后，推進鄉村建設不僅是農業農村發展的內在要求，也成為工業化建設的重要保障。為此，毛澤東親自主持制定了《1956年到1967年全國農業發展綱要》，試圖為全面改造農業農村落后面貌規劃遠景目標，并謀劃基本路徑。

對于鄉村發展問題的思考，毛澤東早已有之，新中國成立后，這些思考逐漸明確清晰。為了進一步將這些思考具象化，并用以指導農村實踐，毛澤東為《綱要》的起草與修訂付出了大量心血。從起草到草案通過與公布、從修改到修正草案通過與公布、從再次修改到《綱要》正式通過，他無不親自參與。但這絕不意味著，《綱要》是毛澤東個人意志的產物，相反，為了增加《綱要》的科學性，全黨各級干部幾乎都參與了《綱要》的制定過程，甚至全國人民都加入了《綱要》的討論與修改。因此，《綱要》深刻體現了毛澤東關于鄉村建設的基本思路，但同時，其也是集體智慧的結晶。

毛澤東對于鄉村建設的規劃是全面而系統的，他主張從生產力、生產關系和各項社會事業等多方面入手，全方位改造農業農村。《綱要》的核心內容——在農業合作化基礎上，發展農林牧副漁等生產事業以及科教文衛等社會事業，就深刻體現了這一點。同時，《綱要》也反映了毛澤東關于鄉村建設的基本思路：以農業生產合作社為組織依托，以發展農業生產為經濟基礎，以農民共建共享為基本原則，以工農城鄉互相支援為重要保障。

客觀而言，由于對社會主義建設的長期性與復雜性認識不足，《綱要》中也存在著一些與實際情況存在偏差的要求和指標；特別是在《綱要》實施過程中，受黨對經濟社會發展形勢的判斷影響，其存在著忽視經濟規律、以政治命令方式開展建設的情況，這也是《綱要》的內容和指標幾經修改的內在原因。但不可忽視的是，《綱要》中內含的毛澤東關于鄉村建設的基本思路是科學而全面的，它不僅對社會主義革命和建設時期農業農村的全面發展具有重要指導作用，也為工業化戰略的順利實施提供了重要支撐。放眼于今天，在舉國大力實施鄉村建設行動、加快建設宜居宜業和美鄉村的大背景下，其思想火花仍未在歷史中湮滅，甚至因新征程下與其“異曲同工”的發展任務而顯得更加珍貴。