改革完善財政科研經費管理的理性思考

楊曉惠

〔內容提要〕本文回顧了我國自2016年以來關于中央財政科研項目資金管理的一系列改革政策，提出改革的核心在于采取“信任+激勵”原則，簡化管理流程，增強科研人員的自主權和責任感。通過提升間接費用比例、實施績效與貢獻掛鉤、推廣科研經費包干制試點等措施，可以有效激發科研人員的創新潛力和主動性。未來應進一步清理改革中的障礙，優化監管機制，確保科研管理的高效和科研資金的合理利用，同時繼續擴大改革的深度和廣度，以實現科研管理體系的根本優化和科技創新能力的全面提升。

〔關鍵詞〕科研經費；經費管理；績效評價；科研管理

財政科研經費管理程序繁瑣、過細過死、重物輕人等問題，是科研人員長期以來面對的煩心事、揪心事。改革完善財政科研經費管理是深化科技體制改革的重要內容，也是加強改進人才培養的重要措施。

近年來，國家先后發布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（2016年）、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（2018年）、《關于改革中央財政科研經費管理的若干意見》（2021年），從頂層設計角度，以問題為導向，推進解決財政科研經費管理過程中不科學、不合理、不完善的問題。這些改革舉措取得了實際成效，提升了財政科研經費的使用效益，為科研人員潛心研究創造了良好的政策環境。在取得成效的同時，也存在著地方改革跟進不夠、部分改革主體主動不夠、改革舉措覆蓋面不夠大的實際問題，一定程度上有“上熱中溫下冷”的現象。因此，要瞄準關鍵環節和突出問題，清理改革推進中的卡點堵點，著眼于科研人員的獲得感和滿意度，進一步加快推進財政科研經費改革完善有關工作。

一、要準確把握“信任+激勵”的邏輯起點

改革完善財政科研經費管理機制，必須準確把握兩個重要基點。一是要以“信任”為前提，二是要以“激勵”為目標。“信任”與激勵“這兩個關鍵詞，構成了改革的邏輯起點，一定要兩者統一在財政科研經費改革完善的機制設計、政策制定、工作推進的全過程各方面。“信任”的力量是無窮的。對于財政科研經費管理，應當建立在充分相信絕大多數科研人員是誠實、正值、可信賴的基礎上，進而把具體的管理制度、管理措施構筑在“信任”的基石上，不能因為極少數違規科研人員的行為而在改革邏輯上出現偏差。不以“信任”為前提的管理，往往會處處呈現“堵”和“防”的特征，給科研人員“松綁”就會落為空話。因此在“信任”的前提下要賦予科研人員更大的自主權。在“信任”的前提下采取更有效激勵，就會在“放活”上取得實效，實現倍增效應。要通過普遍性提高間接費用比例、因地制宜差異化設定間接費用比例、擴大推行財政科研經費包干制試點、實行科研績效與科研實際貢獻掛鉤、擴大穩定支持財政科研經費提取獎勵經費試點、合理核定績效工資總量等有效措施，全方位調動科研人員的科研積極性和主觀能動性。

二、要統籌做好“自主”和“監管”的有機結合

賦予科研人員更大技術路線決定權和經費使用權，是改革完善財政科研經費“一體兩面”的主旋律。要本著應放盡放、放權徹底的原則，從中央各部門到地方各部門、項目牽頭單位和參與單位，再到項目團隊和項目主要負責人等各層次各方面主體，都需要進行與職責相對應的放權，特別是管理部門要減少分錢、分物、定項目等直接干預，要把技術決定權和經費使用權最大程度地交給科研人員。

在強調“自主”的同時，也必須強化“監管”。而這種“監管”要通過事前、事中、事后的若干配套機制來實現：一是要建立健全財政科研經費使用負面清單制度。對于負面清單要進行有針對性的宣傳解讀，讓管理人員和科研人員都熟悉掌握，知道什么不能做、紅線在哪里。這個負面清單，可以在通則性規定外，由各項目依托單位結合實際情況具體化。負面清單是剛性約束，是重要監督。二是提高過程管理的針對性和有效性。強調落實自主權，絕不是放松甚至放棄財政科研項目的過程管理。同過去相比，這種過程管理不是步步為營的審批，而是突出在關鍵環節上做好指導和調控，提倡不見面的管理，推行備案等單向度管理。要通過建立財政科研項目預算執行率或經費使用率指導線的辦法，推動經費使用與項目進度基本保持同步，引導項目結余處于一個合理水平。要通過設立里程碑式節點考核的辦法，推動項目進展呈現一個良好的序時狀態，為圓滿完成科研合同的任務目標提供支撐。要通過對項目管理費、科研績效提取比例設定控制線的辦法，解決好科研人員關心的問題，確保在規范的框架內運行。三是要做實做優財政科研項目的績效評價。績效評價是與負面清單同等重要的監督，要真刀真槍地開展。績效評價要真實客觀反應項目的完成水平，要真正成為檢驗科研人員履職盡責的“金標準”。在此基礎上，績效評價可以作為科研管理的信用基礎，成為后續科研人員申報財政科研項目、爭取連續支持的重要參考。

三、要壓緊壓實各管理主體的改革責任

改革完善財政科研經費涉及各層次、多方面的管理主體，這些管理主體包括改革設計者、改革推動者、改革參與者、改革受益者、改革監督者等，都必須在保證改革實現既定目標的軌道上落實各自責任。這里面科技管理部門、項目依托單位、項目負責人的責任擔當最為關鍵：一是科技管理部門的主要職責是強化職能轉變、抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務，在財政等部門支持下制定改革完善財政科研經費的各項制度，指導下級部門和項目依托單位履行好管理監督責任。二是項目依托單位要針對來自不同層級、不同部門的財政科研項目，統籌制定和執行既符合上級要求又聯系自身實際的管用好用措施，保證科研人員在規章制度框架內更充分地享有自主權，做到賦權徹底、管理暖心、監督到位。項目依托單位還要按照“業財融合”的思路，以建設統一信息化平臺的手段，著力打通科研管理系統和財務管理系統、資產管理系統、人事管理系統，實現數據交換和信息共享，讓數據多跑路、科研人員少跑腿，實現“網上辦”“一次辦”“馬上辦”。三是項目負責人要嚴格堅守科研誠信、學術道德和財經紀律，自覺接受監督。對于項目負責人違反科研經費管理的，要嚴肅查處，必須讓給絕大多數科研人員抹黑的害群之馬付出巨大的違規成本，才能達到懲治和警示作用。

四、要大力推進財政科研經費“包干制”試點

同“預算制”相比，“包干制”是更加體現“信任”和“激勵”功能的財政科研經費管理模式：一是在財政科研項目申報時無需編制具體的經費預算科目及金額，不僅節省了科研人員大量的時間和精力，而且符合面對不確定性的科研內在特點，避免了“未做先知”現象存在。二是在財政科研項目實施中，將科研經費使用、變更的自主權交給項目負責人，項目負責人無須再向項目管理部門做預算調整審批手續。三是在財政科研項目結束后，合理結余經費不再收回，在一定期限內由項目負責人根據其科研活動需要，在直接費用范圍內自主安排。結余資金也可以由項目依托單位統籌后用于科研活動。實行這樣的辦法，可以有效減少“突擊花錢”“小設備重復購置”以及為保有指導研究生導師資格而主動延遲項目等問題產生。

推進“包干制”試點，應當采取漸進式路徑：一是可以選取點多面廣、經費額度不大的項目啟動試點，這樣做風險小，但受益面大。二是選取少而精、高水平、經費額度大的項目啟動試點，這樣做科研人員獲得感更強烈，項目依托單位管理難度小。三是采取項目“依托單位+財政科研項目”的雙試點方式，就是先從歷史上承擔項目數量多、財政科研經費管理基礎好的項目依托單位做試點，給予不同類別、不同經費額度的項目，呈現“一個單位、多類項目、較多經費”的“包干制”局面。四是關注財政科研項目結余經費的管理，如前所述，要有效推動項目經費的使用，避免形成不合理的結余，避免形成占項目經費比例較大的結余，更要避免為結余而結余的逆向選擇問題產生。項目結余經費的使用也要貫徹使用效益優先的原則，確立以績效為導向的管理制度。五是實行“包干制”只是相對于“預算制”而言的，不是不需要科研人員由資金使用計劃獲方案（這也是開展科研活動的內在要求），只不過這個計劃或方案是由項目負責人根據有關規定完全自主制定的，同時，這一計劃或方案的變更也是自主完成的。管理部門可以通過自動備案方式參與監督，一般不進行干預（負面清單除外）。實踐表明，“包干制”是深受科研人員歡迎的經費管理方式，為科研管理人員找項目、抓成果、引人才、促轉化節省出大量時間。

五、要扎實推進財政科研項目組織方式的配套改革

科研項目組織方式涵蓋了科研項目立項、科研經費撥付、績效評價方式等多維因素，因此，在改革完善財政科研經費管理時，要研究推進財政科研項目組織方式的調整創新，使兩者相銜接、相配套。對于實行“揭榜掛帥”方式的財政科研項目，科研經費管理是組合式的路徑選擇：經費撥付渠道可以是直接撥付發榜方、分別撥付發榜方和揭榜方，經費撥付時間可以區分不同情況實行先補助、后獎勵、獎補結合等方式。對于高水平科學家或高質量新型研發機構，賦予其在國家戰略方向或地方主導產業方面定題、選人、用線的自主權。對于實行“賽馬制”方式的財政科研項目，要事先明確科研經費支持強度和撥付進度，逐步實現由“多點開花”普遍支持到“集中優勢兵力干大事”擇優支持的良好過渡。對于有培養潛力的青年科技人才和重點發展的基礎研究領域，可以采取科研經費滾動支持的辦法，在已有科研項目取得非常好的績效評價結果后，經過同行評價，給予下一周期財政科研經費的穩定支持，鼓勵潛心研究、長期研究。對于通過聯合基金、聯合計劃方式支持企事業單位方式的財政科研項目，可以明確財政科研資金和企事業單位自行投入的總量、比例和結構，使兩個來源資金在基礎研究、技術攻關、人才培養、平臺建設等方面同向發力，發揮財政科研經費的杠桿效應和引導作用。

六、要形成上下左右協調協同協作的改革合力

改革完善財政科研經費管理，是牽一發而動全身的體系化任務，需要涉及各層次、各部門、各主體之間的協調協同協作。一是要解決好“不想改、不愿改”思想認識問題。這方面認識問題不僅存在與科技管理部門，而且存在于項目依托單位，求穩怕亂思想和擔心“翻舊賬”的顧慮在不同程度上都是存在的。要堅持在解放思想中統一思想，消除思想顧慮，克服畏難情緒，增強改革自覺性和緊迫感。要充分認識財政科研經費放管服改革的重大實踐意義，從建設高水平自立自強科技強國高度，主動研究改革，主動推動改革，主動深化改革，主動參與改革，主動服務改革。二是要解決好不會改、不知改的方法路徑問題。上級部門要加強完善財政科研經費改革的頂層設計，但不能停留在出臺政策的工作層面上，要樹牢改革舉措落地見效的行動自覺，防止“一放了之”，要把“放得下、接得住、管得好”作為貫穿改革全過程的主線；要一級示范一級、一級帶動一級，堅持重大改革試點先行，自上而下推動改革完全到位；要總結基層單位改革的好經驗好做法，加強系統集成，及時做好推廣工作，以點帶面地推動改革擴大覆蓋面，讓更多科研人員享有改革紅利。要加強對各類管理人員和科研人員的政策解讀和宣傳闡釋，讓他們知曉政策、熟悉政策、掌握政策、運用政策，增強管理人員落實政策的主動性，真正讓科研人員有獲得感，對科研人員有激勵性。三是要解決好不敢改、不好改的預期管理問題。改革完善財政科研經費是件大事好事，更是細事實事。不僅需要各層級、各部門堅持從自己改起，而且要在彼此之間形成對改革的共識和對政策的一致性理解。科研管理部門要打頭陣、敢于擔當負責，財務管理等部門要干細活、主動對接和鏈接，審計等部門要從支持改革、完善改革的角度做好監督。要區分有意而為和無心之過，提倡履職盡責前提下的容錯糾錯機制。要在懲處極少數違規人員的同時，多從案例中查找完善政策、改進工作的舉措。

（作者單位：沈陽市科技創新服務中心）