陜西省自然資源的治理現代化研究

摘 要：推進自然資源的治理現代化是實現全面建設社會主義現代化國家偉大目標的必要路徑。要實現國家治理現代化，就要堅持黨的集中統一領導，要推進治理體系和治理能力的現代化，實現國家制度和執行能力的現代化。為了合理開發自然資源，實現資源、經濟可持續發展，自然資源管理，必須實現治理現代化。首先必須轉變思想觀念，轉變治理理念；其次需要重構制度體系，全面完成自然資源系統機構改革，構建起自然資源各項工作科學規范、運轉高效的制度體系。陜西在自然資源治理現代化方面已經取得了顯著成績和一定的經驗，今后還需要從治理現代化與自然資源管理相統一的內在邏輯、把握好自然資源治理現代化和經濟社會發展的三個原則、重點處理好四對關系等三個維度持續深化陜西自然資源的治理現代化。

關鍵詞：國家治理現代化；自然資源管理；自然資源治理現代化

中圖分類號：F424.1;X171.4 文獻標志碼：A

文章編號：1008777X（2024）01006005

國家治理現代化是實現全面建設社會主義現代化國家這一偉大目標的必要路徑。作為國家治理現代化的重要內容之一，推進自然資源的治理現代化勢在必行。

一、治理現代化與自然資源管理

（一）治理現代化

國家治理現代化是治理理論在中國的發展與延伸，是中國共產黨運用馬克思主義世界觀和方法論，把人類社會治理文明和先進經驗與中國實際相結合，走出的一條具有中國特色的社會主義國家治理現代化道路，是中國式現代化的重要組成內容。［1］國家治理現代化的總體目標是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括各個領域的體制機制、法律法規，是各個領域行使國家權力、治國理政方略的綜合體現。國家治理體系現代化強調的是國家治理的機構，包括政府治理、市場治理和社會治理應該達到制度體系的科學性、制度環境的適應性、體制運行的順暢性等目標。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協調、共同發展的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面的能力。［2］國家治理能力現代化強調的是順應社會主義現代化的發展要求，掌握先進的治理理念、動員多元的治理主體、建設良好的治理制度和運用有效的治理手段，［3］是為了全面提升政府部門的決策能力、執行能力、發展能力、分配能力、保障能力和統籌能力，實現國家治理的制度化、法治化和高效化。

要實現國家治理現代化，首先必須始終堅持黨的全面領導和中國特色社會主義制度。理論和實踐都表明，中國共產黨的領導是推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保障。［4］中國特色社會主義制度是實現國家治理現代化的顯著優勢，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。［5］其次要推進治理體系和治理能力的現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。［6］105實現國家治理現代化就是要在治理理念、治理制度、治理主體、治理過程、治理績效等方面發生根本性改變，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理（國家事務、經濟社會文化事務、自身事務）各項事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化［6］104，把制度優勢轉化為國家治理效能［7］。

（二）推進自然資源管理的治理現代化

長期以來，因為生產力水平和自然資源管理的現代化治理水平相對滯后，我國的經濟發展模式主要是粗放型發展模式，對資源消耗大、環境破壞大，嚴重影響了經濟社會的高質量發展。為了合理化開發自然資源，實現資源、經濟的可持續發展，必須解決自然資源管理中存在的各種問題，如所有者不到位、空間規劃重疊等，實現統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，實現自然資源管理的治理現代化。

隨著自然資源系統機構改革的完成，自然資源部門肩負的職責使命發生了深刻變化，組織結構、管理模式等都有了重大變化。原來分散在發展改革委、農業、水利等部門的國土規劃、資源管理與測繪等相關職責統一在新組建的自然資源管理部門，職能覆蓋了全部國土空間，自然資源管理工作進入一個全新的時代。

要實現自然資源管理的治理體系和治理能力現代化，第一必須轉變思想觀念，轉變治理理念。以大視野、大格局、大空間來審視自然資源管理工作，認識自然資源管理在經濟社會發展中的重要性、主導性，實現自然資源管理向統籌協調、資源的價值管理、生態化方向轉變。第二要重構制度體系，從管理體制、組織結構、工作機制和隊伍建設等基礎領域抓起，推動自然資源治理由“單向治理”向“系統治理”躍升。第三要明確職責，構建起自然資源各項工作科學規范、運轉高效的制度體系。通過科學配置，做到分工合理、權責明確，更好地發揮各自的職能作用。第四要提升自然資源管理的現代化治理能力。在職能上要做好國家所有自然資源資產管理的轉型，實現將自然資源由單一的實物管理轉向價值和實物的統一管理。管理模式方面由單純的行政管理模式轉向產權管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。通過實施自然資源用途管制的統籌協調和分等級管理制度，加強對自然資源的管理。

二、陜西省自然資源的治理現代化

（一）陜西自然資源治理現代化取得的成績

1.圓滿完成新一輪機構改革任務

十九大后黨和國家機構進行了深化改革，自然資源和生態環境管理體制進行了重大改革，組建了自然資源部。2018年11月14日，陜西省自然資源廳正式掛牌成立，至今已全面完成了省、市、縣機構改革，明確了各部門的工作定位和主要職能，有效整合了自然資源管理的相關職能。

2.穩步推進各項改革試點，取得眾多亮點

一是全面深化不動產統一登記改革。不動產登記信息平臺全面運行，實現了國、省、市、縣四級互聯互通，在全國率先完成“發新停舊”目標任務，實現全域頒發不動產權證書。2020年底農村宅基地和集體土地發證率達90%以上。二是扎實推進行政審批事項改革。出臺一系列法規制度，從源頭上理順和規范審批行為。扎實推進中央設定地方實施的自然資源管理領域八項涉企經營許可事項審批制度改革。與省文物局聯合印發文件，在全省復制推廣“文勘前置”工作模式。三是延安市治溝造地工程建設任務全面完成，建設規模55.48萬畝，超額完成國土部、財政部批復的50.67萬畝建設任務，被列入中組部編寫的習近平生態文明建設典型案例。四是在全國交流我省涉法涉訴項目整治工作經驗。

3.創新探索自然資源權益管理

一是加強自然資源的保護與合理開發利用。在西安、銅川、漢中、西咸和神木等5個地區開展自然資源資產清查統計、儲備土地資產負債表編制、自然資源資產委托代理等三項試點工作，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責構建實踐基礎。以陜西省引漢濟渭工程為樣本，啟動對生態產品價值實現機制研究的前期準備工作，創新探索自然資源所有者權益維護新路徑。二是提升建設用地審查報批的質量和效率，建立并規范建設用地二級市場，加強全省土地市場建設和土地供應。完成銀西高鐵、東莊水利樞紐工程等國家和省級重大項目用地審批，服務全省高質量發展大局。

4.構建礦產資源保護開發新格局，全面推動礦業經濟發展

大力推進綠色礦山建設，全省51個礦山入選首批全國綠色礦山名錄，在西北5省區排第1位。開展地質項目共1 546項，投入資金22.78億元。形成中型以上礦產地64處，“十三五”末，全省共有煤礦392處，年產能達到5.75億噸。

5.統籌國土空間生態修復，全面開展綜合修復治理

一是全面推進國土空間生態修復工作。啟動陜西省國土空間生態修復規劃編制和黃河流域生態保護修復規劃編制工作，爭取自然資源部、財政部支持我省渭河平原礦山生態修復專項經費8 973萬元、黃河流域礦山生態修復專項經費5 746萬元。二是礦山地質環境治理體系不斷完善。建立生產礦山和歷史遺留問題“一礦一點一檔”臺賬，督促礦山企業落實基金制度，實施了秦嶺地區、渭河平原等重點區域的歷史遺留礦山生態修復工程，礦山地質環境治理面積累計超過9 000公頃。三是完成陜西省地質災害防治信息平臺一期和二期建設，在全國率先建成平戰結合技術支撐體系，不斷提升地質災害綜合防治水平。

6.充分發揮國土空間用途管制職能，確保重點工作順利進行

一是加快編制國土空間規劃。出臺了《陜西省生態保護紅線評估調整工作報告》《陜西省生態保護紅線評估調整技術報告》《陜西省生態紅線劃定方案》等方案，初步形成了省級國土空間規劃數據庫。二是基本完成違建別墅問題清查整治。利用衛星遙感影像技術加強排查，發現疑似違建別墅圖斑3 040個并逐一核實，361個項目納入違建別墅清查整治范圍，省級已全部審核銷號并上報國家。三是積極整治農村亂占耕地建房問題。四是扎實開展國土三調。

（二）陜西自然資源治理現代化經驗

1.必須始終堅持黨的全面領導，堅持中國特色社會主義制度

歷史和實踐一再啟示我們，始終把堅持黨的領導置于國家治理的首要位置，既能保證國家治理具有堅強的組織保障，又能很好地貫徹落實黨對推進國家治理體系和治理能力現代化的各項主張。［8］國家治理能力現代化的基礎在于黨的全面領導，優勢在于中國特色社會主義。陜西要推進自然資源治理體系和治理能力現代化，就不能脫離這兩大優勢，只有在這一基礎上建設的治理體系和治理能力現代化，才是符合國之大者、符合民情需要的現代化。

2.努力踐行綠水青山就是金山銀山的理念，行使好生態環境守護者的職能作用

綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念是做好自然資源管理工作的根本遵循。陜西自然資源領域深入學習領會習近平生態文明思想，落實總書記對陜西的殷切期望，堅決守牢看住以秦嶺、黃河為重點的美麗陜西生態屏障，涌現出了秦嶺“山水工程”、延安治溝造地、綠色礦山建設、礦山生態修復等一批工作亮點，有效行使了全民所有自然資源資產所有者職責。

3.做好自然資源領域的系統謀劃頂層設計

推進國家治理體系和治理能力現代化是一項復雜的系統工程，需要統籌布局、全面協調推進。必須始終堅持推進國家治理體系和治理能力現代化的系統謀劃頂層設計。一是與堅持和完善中國特色社會主義制度緊密結合在一起，［8］二是著力打造科學合理的治理體系。

4.堅持改革創新，勇于擔當擔責

改革創新是推動一切事業發展的根本動力。陜西全面深化機構、執法、管理等各項改革，加快理念創新、制度創新、政策創新、技術創新、服務創新，破除體制機制壁壘障礙，有效推進了自然資源治理體系和治理能力的現代化。比如高陵農村土地制度改革三項試點取得豐碩成果、省地建集團治沙造地技術榮獲國家科技進步二等獎等勇于創新敢于擔責的改革創新成果。

三、陜西省推進自然資源治理現代化需要解決的重點問題

自然資源管理工作現階段已經完成了體制改革、機構設置、職能配置等基礎工作，下一步還需要進一步完善自然資源管理的治理體系和治理能力建設。從現階段的發展來看，在推進自然資源管理走向治理現代化的道路上仍有一系列難題需要破解，要實現自然資源管理領域的治理體系和治理能力現代化，還需要從三個維度對自然資源治理現代化有一個清醒的認識。

（一）深刻認識治理現代化與自然資源管理相統一的內在邏輯

一方面，自然資源治理現代化是國家治理現代化的重要內容。對自然資源管理進行的改革重組，實現自然資源的治理現代化，其實就是國家治理現代化的一部分，是治理現代化理念和制度在自然資源管理領域的落實。國家治理體系要求從政府治理、市場治理和社會治理三個方向實現制度體系的科學性、制度環境的適應性、體制運行的順暢性，在治理能力現代化方面要加強決策能力、執行能力、發展能力、分配能力、保障能力、統籌能力。相應地，在自然資源管理領域就一定要把治理現代化的制度設計落實到自然資源管理的體制改革、機構設置、職能整合上，全面提升自然資源管理的制度能力和制度績效。推動自然資源治理體系和治理能力的現代化。

另一方面，自然資源治理現代化是對國家治理現代化的完善。自然資源領域的改革是我國歷次機構改革中力度較大的，目標是為了統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題［9］，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等問題。十九大之后的機構改革將原來分散在八個部門的職責整合到新組建的自然資源部。改革的速度快、涉及范圍廣、對國家治理體系的影響深。這次改革不僅新組建了自然資源管理部門，改變了組織管理結構，相應地推動了國家治理的管理理念、管理模式、管理機制的變化，完善了國家治理體系的構建，充實了國家治理能力的內容，對于國家治理體系和治理能力現代化是一次全面的深化和創新。

（二）把握好自然資源治理現代化和經濟社會發展的幾個原則

1.生態優先原則

生態優先原則主要體現在生態價值理念下生態保護優于經濟發展，要求以剛性約束的形式守住生態紅線，保護人類生存發展最基本的自然生態基礎和生產生活環境。但是，生態優先不只是強調生態保護，其最終目標還是為了實現高質量發展、高品質生活，所以在生態優先原則下生態保護與經濟發展是統一的，就是在生態承載能力和環境容量界限內實現綠色發展。因此，自然資源管理部門應該在生態保護紅線、國土空間開發保護、資源總量管理和全面節約等方面發揮作用。

2.分區治理原則

分區治理是治理現代化一個比較普遍的治理方式，主要包括分類施治、分區治理。陜西從北到南按自然地理分為三大區域，其中又有陜北長城沿線的荒漠化、黃土高原的水土流失溝壑區、關中的大氣質量、陜南的水源地保護區等多元自然生態類型，每個地區都有各自的側重點，自然資源管理部門必須根據各地區的自然條件、現實特點和發展需要進行針對性的分區分類治理。

3.點面結合原則

在自然資源管理中既要關注重點區域，也要重視重點工程，在系統觀念指導下妥善處理重點與整體、局部與全局的辯證關系，將秦嶺、黃河流域等重點區域與退耕還林還草、天然林保護、水源地保護等重大工程有機結合起來，統籌協調陜北、關中、陜南等地區的礦產、林業、水資源等自然資源管理與當地的經濟社會發展。

（三）需要重點處理好四對關系

1.協調保護與發展的關系

處理好保護與發展的關系，處理好人與自然的關系，是習近平生態文明思想的重要組成部分。生態保護與經濟發展是生態文明建設中需要處理的最基本關系。陜西自然資源豐富，正處在從工業化中期向后期跨越的關鍵時期。但是陜西的生態環境脆弱，陜北長城沿線風沙區、黃土高原溝壑區、關中平原、陜南南水北調水源地保護區等都是陜西自然資源管理、生態環境保護的重點地區。因此，在保護和開發中必須處理好資源開發邊界與經濟開發底線的關系。既要堅持節約優先、不斷提高資源本身的節約集約利用水平，也要考慮人的發展、滿足經濟社會發展的合理需求。在保護好陜西自然生態環境的同時，實現經濟社會的高質量發展。

2.處理好統籌協調與具體業務的關系

新的自然資源管理部門成立后，面臨著職能和管理方式的急速轉變，首先要處理好業務與統籌的關系。這一次機構改革后，新組建的自然資源管理部門整合了原有國土、發改、林業、住建、水利等八個部門的業務和職能。在職責上明確了“兩個統一”，在原有業務基礎上增加了相關的行業協調、職能統籌等責任。因此，自然資源管理部門一方面需要繼續做好原有的土地、礦產等資源的審批、管理工作。另一方面還必須注意自然資源用途管制的統籌協調和分等級管理。與其他部門協調、統籌，做好規劃與實施。

3.傳承與借鑒的關系

作為新組建的部門，自然資源管理部門不但面臨著如何繼續原有業務工作的要求，同時還要面臨如何開拓新業務、開創新機制的挑戰。這就是傳承與借鑒的問題。自然資源管理工作對原有業務要傳承，但不能固步自封，要自我創新還要善于借鑒其他國家、其他地區的經驗。利用現代信息技術，推動自然資源管理機構向綜合化、產業化與生態一體化方向發展，不斷優化自然資源管理職能，實現資源管理、產業管理、生態管理和資產管理等職能的融合。在傳承與借鑒中創新發展適合中國特色社會主義基本國情和發展階段的現代化自然資源治理體系和治理能力。

4.職能劃轉與機制磨合的關系

新一輪機構改革已經全面完成，相應的職能也都整合完成，但在實際運轉中還存在著自然資源管理體系不一致、機制不順暢、職能不完整等問題。比如陜西省近20%的自然資源所（原國土資源所）完全交由鄉鎮管理（職能、編制、資產全部移交），上下政令不通，導致許多違建、違采等都不能及時發現。加之，自然資源所部分為行政機構、部分為事業單位，管理“二元化”問題突出，也不利于基層自然資源管理工作的開展。必須從體制入手，統一縣級自然資源所的機構屬性、設置方式及管理機制等，加強自然資源所建設，充實自然資源所工作力量，才能健全制度、理順機制、完善機構，實現部門之間的統籌協調，才能有效消除部門整合過程中可能衍生出來的機制磨合上的不順暢問題。

【參考文獻】

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［5］ 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定［EB/OL］.新華網.2019-11-05.http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm.

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［7］ 歐陽康.中國式現代化視域中的國家制度和國家治理現代化［J］.中國社會科學，2023，（4）：48-62+205.

［8］ 夏錦文.國家治理體系和治理能力現代化的中國探索［J］.理論導報，2019，（11）：37-39.

［9］ 深化黨和國家機構改革方案（摘要）［EB/OL］.自然資源部官網.https：//www.mnr.gov.cn/jg/jggg/201806/t20180620_1798741.html.

［責任編輯 朱小琴］

Study on the Modernization of Management of Natural Resources in Shaanxi Province

Tao Gang

（Party School of Shaanxi Provincial Committee of C.P.C [Shaanxi Academy of Governance]，Department of Ecological Civilization[Shaanxi Development Research Institute]， Xi’an 710061 China）

Abstract： Promoting the modernization of natural resources governance is the necessary path to realize the great goal of building a modern socialist country in an all-round way. To realize the modernization of national governance， it is necessary to adhere to the centralized and unified leadership of the party， to promote the modernization of governance system and governance capacity， and to realize the modernization of national system and execution capacity. In order to develop natural resources reasonably and realize the sustainable development of resources and economy， the management of natural resources must realize the modernization of governance. First of all， we must change our ideas， change our ideas of governance， and secondly， we need to reconstruct our system and complete the reform of natural resources institutions， we should build up a scientific， standardized and efficient system for natural resources work. Shaanxi has made remarkable achievements and gained some experience in the modernization of natural resource management， in the future， it is necessary to deepen the modernization of natural resources management in Shaanxi from the following three aspects： the internal logic of the integration of the modernization of natural resources management and the management of natural resources， the three principles of the modernization of natural resources management and the development of economy and society， and the four pairs of relations.

Key words： Modernization of State Governance; Natural Resource Management; Modernization of Natural Resources Management

基金項目：陜西省社會科學基金項目：陜西傳統工業綠色轉型發展政策體系研究（2019D021）階段性成果。

作者簡介：陶 剛（1973—），男，甘肅蘭州人，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）生態文明教研部（陜西發展研究所）副教授，主要從事生態經濟、區域經濟學研究。