媒介化城市治理：全媒時代城市治理現代化的新范式

敖淼

城市作為人類生產和生活的重要場所，在中國式現代化進程中具有重要地位，城市治理現代化則是中國式現代化的重要一環。當前，技術進步和產業變革使城市的發展方式、生活模式以及治理理念面臨巨大挑戰。大數據、元宇宙、VR直播、AI沉浸式體驗等各種新媒介技術和傳播形態正在滲透城市治理的每一個過程和環節，使主流媒體的權威性面臨更多挑戰。輿論主體多元化促使城市治理主體向多元化轉型，輿論價值的偏移對城市治理提出更高要求，輿論時空界限的消弭加速了城鄉治理時空的融合。媒介作為一種制度化要素，正逐漸獨立作用于城市的政治、經濟、社會和文化變革，媒介邏輯成為形塑城市治理體系的制度性力量，媒介在城市治理的互動實踐中形成全媒時代下獨特的作用機理和實踐路徑。通過媒介共治可以實現多元主體治理，通過媒介賦權幫扶輿論弱勢群體可以促進城市社會公平、增進社會包容，通過提高社會媒介素養可以提升治理效率，通過發揮媒介監督可以保障全過程人民民主在媒介化城市治理中的落實。在全媒時代，媒介化城市治理已成為一種新城市治理范式。

一、全媒時代城市治理面臨新要求

（一）輿論主體多元化加速城市治理主體多元化

從歷史進程來看，我國傳統的城市治理理念經歷了多個階段的發展和演變。新中國成立初期，我國推行高度集中的計劃經濟體制，出臺嚴格限制城市人口過度增長的政策以減輕城市發展壓力。改革開放以后，我國政府學習國外先進的城市管理經驗，采用科學管理的理念，在城市治理中突出政府的管理職能，更多地強調“城市管理”。新世紀以后，隨著我國經濟的高速發展，我國城市化工業化進程不斷加快，大量外來務工人員涌入城市，城市的醫療、教育、公共基礎設施、住房、交通等面臨諸多挑戰，社會矛盾滋生，我國政府開始嘗試從管理型城市治理模式逐漸向多方合作的城市治理新模式轉變。在這一過程中，政府不再是單一和單向的治理主體，社區自治類組織、社會機構、行業協會等各種社會主體開始以各自的方式參與到社會治理中并逐漸掌握一定話語權。一種重視合作與協商、以多元治理主體為特征的新城市治理理念開始孕育。在城市治理理念和模式的更迭過程中，媒介技術的發展是隱蔽其后的重要線索。在近幾十年的城市治理發展史背后，媒介經歷了報紙雜志的大發展、廣播電視的黃金年代、移動互聯網的技術變革，媒介技術出現嬗變，媒介形態發生躍遷。傳播環境的巨大變化，使我們的城市治理亟待變革。互聯網自媒體的出現使用戶生產內容（UGC）模式逐漸成為主流，發帖、跟帖、轉貼、輿論集會、輿論呼吁等方式制造了一個又一個輿論沖擊波，網絡請愿、網絡呼救、網絡群體沖突等行為引發了輿論的共振效應。在“萬物皆媒”的全媒時代，人人掌握麥克風和擴音器，每一個人都在成為輿論的主體，輿論主體多元化的發展正在促使城市治理主體走向多元化。

（二）輿論價值偏移對城市治理提出更高要求

輿論價值是輿論給公眾帶來的社會效益，是客體對主體施加的影響和產生的作用。在傳統媒體時期，輿論主要由官方媒體主導，引導公眾形成社會認同。隨著互聯網技術的發展，與過去相比，全媒時代的媒介環境發生了翻天覆地的變化，信息生成眾包化，信息來源多元化且源頭追溯困難，信息受眾群體極化，信息傳播生態有時甚至呈現出后真相特征。在全媒時代下，輿論價值出現了偏移。對常態的偏移到一定程度后，輿論價值便不再單純是一種“價值”的常態表現，而是“非正常”的病態表現。在城市治理中，常態下的輿論價值表現為媒介憑借自身的中介性和工具性，以某種符合媒介邏輯的輿論生產方式對城市治理實踐產生積極意義。輿論價值的偏移將拉大民間輿論和傳統媒體輿論之間的“鴻溝”，如果這種偏移達到無法彌合的程度，輿論價值就會發生變異，使民間輿論場和傳統媒體輿論場對立，甚至是沖突。因此，城市治理目標應該堅持“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”，城市治理的多元主體應通過媒介加強溝通和聯系，使觀點的“自由市場”在不觸犯法律和道德的前提下充分流通，糾正偏移和變異的輿論價值，推動輿論價值真正回歸和復原，從而維持城市治理目標的合理和全面，確保城市治理取得實效。

（三）輿論時空界限消弭導致城鄉治理時空融合

過去的城市治理和鄉村治理是兩個不同的治理體系。城市和鄉村是兩個封閉的生產系統，生產要素之間不能自由流動，因此城市戶籍的居民和農村戶籍的居民享有不同的權利和機會，城市治理和鄉村治理在時空上形成巨大分割。全媒時代下，媒介技術得到空前發展，媒介產生了深刻變革，城鄉二元結構的藩籬被打破，時間和空間的界限逐漸消弭。大眾傳媒在新世紀以來得到迅猛發展，尤其近十年，媒介技術已經發生從萬物互聯到萬物互媒的深刻轉變，我們正在進入全媒時代，城市治理不再局限于城市的時空領域，鄉村和城市的時空界限正在消融。遠距離（時間上和空間上）的事物和事件通過媒介突破時空界限融入我們的日常生活，對城市治理體系中主體之間的互動產生了結構性影響。這些潛在的微妙的時空變化使傳統的城市治理理念猝不及防、難以適應。通過各種現場直播和彈幕互動，城市居民和鄉村居民通過媒介實現了一系列的儀式傳播，并建構了共同的記憶和情感紐帶，生成共同的文化表征。媒介無限拓展了城市生活的半徑，將千里之外的人和事連接起來，突破了空間的限制。媒介連接過去、現在和未來，超越了時間的線性發展，將記憶留置、歸檔、發酵（加工）以備隨時提取，突破了時間的限制。媒介消弭了空間和時間的界限，徹底消融了時空關系，變革了過去傳統的時空觀念。全媒時代下，城市治理和鄉村治理不再是兩個單獨的封閉系統，治理體系的諸要素在新的時空關系下高速流動，人們的城市生活也完全沉浸在傳播之中。

二、媒介化城市治理的內在邏輯

（一）作為中介工具的媒介

媒介是一種傳遞信息或價值觀的中性工具。城市治理中的一切互動都是中介化了的過程，其治理本身也基于中介機制。在城市治理中，媒介搭建出治理主體和治理客體溝通的橋梁，使治理體系中諸多要素、行為和進程之間相互連接。媒介作為信息載體具有工具性。城市治理實踐中遇到的許多問題是工具理性和價值理性的沖突。在傳統的城市治理過程中，工具理性以其對效率至上的推崇和目的理性的精確計算對傳統城市向現代化城市發展和轉型產生過積極意義，但是也造成了城市化轉型中的典型問題和突出矛盾。治理主體在治理實踐過程中的內向性將城市治理體系切割成一個個以自我利益為中心的集合，作為連接的媒介，其工具屬性被放大，使城市治理趨于碎片化、低效化。從媒介權力本質的角度來看，作為工具和中介的媒介，治理主體自身權力還常常被其他權力滲透、侵占和利用，導致輿論價值發生偏移和變異，出現各種輿論事件的分歧沖突。全媒時代下，媒介充斥在我們城市社會生活的每個角落，跨時空性、流動性和實時交互性成為治理實踐的新挑戰和新機遇。媒介已成為我們生活中不可或缺的中介物，對媒介中介工具性質的把握是全媒時代城市治理的必然要求。在城市治理中，過度強調工具理性產生的諸多社會問題在全媒時代只會愈演愈烈，而媒介化城市治理強調價值理性的回歸，只有通過完成治理體系中工具理性和價值理性的統一，才能完善我們的現代化城市治理體系。如果媒介的工具性和中介性在城市治理實踐過程中被忽視或濫用，往往會帶來突出的社會矛盾和激烈的社會沖突。在城市的文化治理方面，媒介化城市治理通過正確把握媒介的工具性和中介性，可以在城市的治理體系中培養高密度的情感連接和高頻率的情感互動，塑造穩定、共同的城市生活價值觀念，形成具有高度凝聚力的文化認同。城市治理主體在有效運用媒介的基礎上進行媒介化治理實踐，常常能夠達到四兩撥千斤的效果。

（二）作為互動場域的媒介

根據布迪厄的觀點，一個場域是由附著于某種權力或資本形式的各種位置間的種種客觀歷史關系構成的。每個場域被規定了各自特有的價值觀和調控原則，這些原則界定了媒介化城市治理運作的空間。在深度媒介化的城市社會中，媒介場域和治理場域的相互依存度顯著提高。媒介化城市治理的參與者根據自己所處的空間位置，采取行動并與他人或組織產生互動，以維持或改變空間位置。作為互動場域的媒介，擁有獨特的輿論引導方式和權力生產方式，通過施加一種獨立于個人意志之外的關系制約影響城市治理參與者在空間中所處的位置。全媒時代下，數據鴻溝、信息不對等、資源分配不合理等問題進一步加劇了社會分化，而社會分化促進了場域的分化。在城市治理體系的互動場域中，每一個參與者在經濟資本、社會資本和文化資本方面呈現不均衡、不平等、分化的特征。在經濟資本、文化資本和社會資本上有優勢的群體可以通過媒介實現資本優勢的轉化，而不具備優勢的群體，因為全媒時代的到來被動加劇了當下所處的困難處境。媒介化城市治理強調通過關注城市體系中政府部門、企業團體、社會組織、公益機構以及居民和團體的空間博弈，分析場域內治理體系主體的利益訴求、觀念表達、空間位置及各自所處的現實處境和潛在要求，對處于弱勢地位的群體提供更多關照，對處于支配性位置的權力濫用行為進行預警和限制。這樣，城市治理才能實現合理的目標治理，切實保障人民群眾的廣泛利益。

（三）作為邏輯本身的媒介

隨著大數據、人工智能和新媒體技術對城市治理領域的強勢介入，一種內嵌于城市治理體系的媒介邏輯得以逐漸顯現。無論是宏觀層面中媒介與城市社會的相互作用，還是微觀層面中城市生活的人際互動、中觀層面中的組織關系和機構協同等，都遵循某種邏輯指向。相互分離的城市生活和文化在發展演變過程中漸次性地趨向選擇適合于媒介再現的形式，在這一過程中，媒介因自身具有的自主性和權威性，在城市生活趨向媒介化過程中發揮著重要作用。在城市治理領域，媒介邏輯不是天然嵌入城市的治理模式之中的，而是媒介化程式向城市社會各個領域滲透的結果。媒介的符號權力和符號資源具有對現實的建構能力，在城市治理中深刻影響人們的認知、行為和互動。當前，城市越來越依賴媒介對治理主體資源分配產生的影響，媒介在城市治理場域中發揮著關鍵作用。媒介化城市治理監測傳播環境、挖掘新聞價值、捕捉社會情緒，通過議程設置的方式將城市治理中各個議題與社會公眾的情緒進行整合，運用先進的傳播技術和扣人心弦的故事情節，以適合媒介再現的方式，增加治理議題關注度、獲取輿論支持、形成廣泛認同。隨著全媒時代下媒介技術嬗變和傳播生態變革的進一步深化，媒介邏輯逐漸強化并與政治邏輯、社會邏輯、空間邏輯、風險邏輯等相互作用，形成媒介化城市治理建制化的實踐邏輯。

三、媒介化城市治理的實踐路徑

（一）媒介共治打破單一主體治理

全媒時代拓寬了參與城市治理的主體范圍，使人人有機會通過媒介參與城市治理。同時，在影響城市治理的要素中，媒介越來越以獨立個體和制度化要素影響城市治理的邏輯建構和路徑成效，媒介化城市治理也越來越被人們關注。媒介化城市治理的實現路徑需要治理網絡的有效運行，而治理網絡需要依靠各類治理主體通過媒介形成廣泛的媒介共治局面，讓個體的聲音能夠通過媒介被聽見，保障個體的“被聽見權”。在共治網絡中，參與主體通過對特定議題自由闡述觀點，形成觀點的“自由市場”，產生默契穩定的共同體認同，從而推動城市治理向現代化方向發展。近期，一些電視臺推出的“網絡問政”節目，如貴陽市融媒問政平臺、北京衛視“向前一步”和山東衛視“問政山東”，就是媒介化城市治理通過媒介共治推進治理主體多元化實踐的典型。政府通過媒體平臺，特別是“兩微一端”（即微博、微信、客戶端）等互聯網新媒體，在宣傳政策時收集和了解輿情和民意，貫徹“以人民為中心”的宗旨，創新共治善治新機制，拓寬了民情民智新平臺，豐富了城市治理的內涵和外延，促進了城市治理決策的科學性和民主性。

（二）媒介賦權維護社會公平正義

城市治理領域中的媒介賦權，是指通過媒介賦予城市治理主體增強行動能力、維持或改進現狀的力量。互動場域的媒介有自己獨特的運作規則和原則，全媒時代對這種場域分化的加速，使部分群體處于弱勢地位，從而產生了不平等。在傳統媒體時代，處于弱勢地位的群體的“弱勢”主要表現在輿論層面上，他們在信息的接收、處理、傳播等方面往往被動、低效，甚至是不知所措。全媒時代媒介技術的變革和傳播形態的改變，給城市里的每個人提供了“麥克風”和“聚光燈”，形成各種民間輿論場域。傳統媒體時代中官方輿論“音量大”、民間輿論“嗓門小”的格局顯然已經改變。隨著民間輿論場的不斷擴大，兩種輿論場正在并行發展。媒介化城市治理通過媒介賦予個人或組織“權力”，使其參與到場域空間的博弈之中。各種大眾媒介是民間輿論場賴以運用的重要資源，它對文化資本、議程設置、社會關系網的建立、資源積累等所產生的作用，是媒介賦權個體在權力不平等上的幫扶。民間輿論場通過媒介賦予的“權”得以直接性、便捷化參與社會公共議題的治理，使權力不平等、權力上的弱勢地位通過媒介賦權得以一定程度的補償。例如，住宅小區中的業主在小區治理場域中往往是較為弱勢的一方，為了讓利益訴求更快達成，存在諸如制造輿論事件的無奈之舉。媒介化城市治理結合公告欄、新聞墻報等傳統媒介與網絡直播、業主群內云參會等新媒介，通過參與式傳播為小區治理網絡中的弱勢群體賦權，使其以更積極和更有建設性的方式參與小區治理全過程，促進社區共建共治共享。媒介賦權加強了社會協同，激發了公眾參與的活力，促進了社會融合，增進了社會包容性和群體的同情心，維護了社會的公平和正義。

（三）以媒介素養提升城市治理效率

媒介素養既包括人們獲取和收集信息的能力，也包括處理、解讀、傳播等使用信息的能力。所謂“使用”是指如何利用信息來促進個人進步與社會發展。全媒時代下，媒介技術的發展使人人都可以成為輿論的生產者和消費者，但因為生產者和消費者處理信息和應用信息的能力不同，使其媒介素養存在差異。從個體上來看，提高對信息的理解，可以減小公眾對謠言的輕信和傳播力度；提高對信息的利用，可以更好地獲取正確的科普知識、宣傳政策，正確地宣傳和理解城市治理相關政策，更好參與城市治理。從整體上來看，媒介素養的提高可以營造健康的傳播生態環境，減少輿論的盲目性和混亂性，糾正偏移的輿論價值，使變異的輿論價值回歸正軌。提高媒介素養能夠提升城市治理效率，但我國城市居民媒介素養教育還沒有完全普及，未成年人群體和老年人群體的媒介素養還有待提高。從前，媒介素養的相關課程主要開設在部分大學的新聞傳播學院，近年來一些學校將媒介素養納入選修課課程設置，讓所有在讀學生都可以通過公共選修課或通識教育課程的形式進行研習，促進了媒介素養教育在青年大學生群體中的普及。然而，目前開設媒介素養課程或開展相關講座的中小學仍然較少，許多未成年學生缺乏辨別網絡真假信息的能力，沉迷于短視頻帶來的短時刺激和即時滿足。此外，老年人群體由于區域發展不平衡、進入全媒空間的經濟成本不均衡所帶來的“接入鴻溝”等客觀存在和學習能力較弱所帶來的“數字排斥”等主觀因素，導致其成為“數字失能失權”群體和全媒時代的“局外人”。所以，需要通過推廣中小學的媒介素養課程，鼓勵電視、廣播等傳統媒體推出宣傳和講解媒介素養的電視節目，以及省、市、區各級圖書館等事業單位通過大力開展媒介素養公開講座和知識沙龍等方式，實現老年人群體和青少年群體媒介素養的有效提升。

（四）以媒介監督落實全過程人民民主

全過程人民民主是新時代人民民主的新形態，要致力于支持和確保人民當家作主，讓媒介化城市治理通過輿論監督切實保障和落實全體人民全鏈條、全方位、全覆蓋地參與城市治理。全媒時代下，輿論一方面出現結構化分層，另一方面表現出彌散性特征。在城市治理場域，輿論的結構化分層主要表現在官方媒體話語和民生市井話語的不同，官方媒體話語因其具有的權威性和嚴肅性為媒介監督提供了話語解釋，民生市井話語因其天然的草根性、親近性，有助于促進城市居民共同體的構建。輿論的彌散性體現為輿論的分散化、去中心化。全媒時代下，主流媒體獨占輿論場的現象已不復見，傳統的官方權威在一定程度上遭遇更大挑戰，不同職業、團體、共同體都仰賴媒介表達想法和意見主張。微博、抖音、小紅書等新媒介平臺成為繼報紙、廣播和電視之后的重要監督資源，“微博反腐”“抖音舉報”等形式成為全媒時代媒介監督新形態。在媒介監督中，治理主體可以即時互動，治理過程能夠精耕細作，城市秩序和社會心態得以有效引導和疏解。媒介豐富了全過程人民民主實現方式，人民民主的參與感和獲得感顯著提高。然而，媒介監督如果沒有正確的引導和把控，將產生諸如非理性傳播、公眾情緒化解讀等負面效應，甚至出現干擾司法等極端現象。此外，在城市治理過程中，一些個體與機構可能存在迎合、取悅以互聯網為代表的各類新型媒介平臺的傾向，如部分職能部門在通過平臺展示和公眾評價獲取認可的過程中推動產生重視表演性和戲劇效果的“形式治理”。只有正確引導媒介充分發揮城市治理主體性作用，把準“定盤星”，用好“探照燈”，強化執行媒介監督等相關行為規范，才能夠確保全過程人民民主落到實處。

新型城市化發展需要新的城市治理理念。隨著我國城市發展進入新時期，城市治理面臨建立現代化治理體系的新要求。解決當前城市治理的困境，迫切需要在政府、公眾與社會之間建立協作有效、溝通流暢的平臺和機制，構建起民間輿論表達完整、規范的安全渠道。在全媒時代下，人工智能、虛擬現實、物聯網、云計算、大數據等新技術的出現，不僅豐富了傳播方式、拓寬了傳播渠道，更塑造了全新的媒介形態。媒介正日益成為城市治理領域不容忽視的重要資源，不斷滲透入城市治理的實踐之中，在與政治、社會、經濟、文化、生態等系統的相互作用和深刻交融中進一步形成建制化的城市治理新范式。建立媒介化城市治理新范式、建立科學有效健全的媒介化城市治理體系是化解現存城市治理困境、推進城市治理在全媒時代下適應性發展的有效路徑。

基金項目：本文系哈爾濱工業大學哲學社會科學高質量發展計劃項目“不確定性背景識別與我國社會治理現代化對策研究”（項目批準號：HIT.HSS.ESD202323）階段性研究成果。

作者系哈爾濱工業大學社會科學學院博士研究生。

責任編輯：鄧衛紅 汪雪蓮