國企改革三年行動收官后國企改革重點方向思路研究

劉方

［摘?要］?國企是推進中國式現代化的核心主體，是實現中華民族偉大復興和有效應對世界百年未有之大變局的重要力量。文章重點描述國企改革三年行動取得的主要成績，通過三年行動破除了一批體制機制障礙，有效解決了一批長期沒有解決的難題，在許多重要領域和關鍵環節實現重塑、重構；同時，闡述了當前國企改革存在的問題，在支撐企業核心競爭力提高和核心功能增強方面還有不足，在支撐中國式現代化建設中還存在諸多體制機制障礙；最后，提出了未來進一步推進國企改革的主要思路。研究得出，要繼續通過實施更具戰略性、系統性、突破性、實質性的國企改革提升行動，建設中國特色現代新國企，充分發揮在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐、國計民生、公共服務功能與作用。

［關鍵詞］國企改革；三年行動；重點方向；思路

［中圖分類號］??F272［文獻標識碼］??A［文章編號］?1673-0461（2024）06-0053-09

一、習近平經濟思想是新時代深化國企改革的根本遵循

黨的十八大以來，習近平總書記統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，站在黨和國家事業發展全局的戰略高度，就新時代國有企業改革發展和黨的建設發表一系列重要講話，系統宣示了新時代我們黨領導和發展國有企業的大政方針、根本原則和重大舉措。

（一）習近平經濟思想旗幟鮮明確立了新時代國企改革的方向

習近平總書記強調，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量，在為實現中華民族偉大復興提供堅實物質基礎方面具有不可替代的重要作用，必須做強做優做大。同時強調，國有企業也需要改革優化，但絕對不能否定、絕對不能削弱，這關系公有制主體地位的鞏固，關系我們黨的執政地位和執政能力，關系我國社會主義制度。這深刻揭示了國有企業在黨和國家事業發展全局中的戰略地位，為新時代堅定不移做強做優做大國有企業提供了總依據，具有重大的戰略意義、理論意義和實踐意義。

（二）習近平經濟思想準確明晰了對國企改革的根本要求

習近平總書記關于國有企業改革發展和黨的建設的重要論述，即確保黨的領導、黨的建設在國企改革中得到體現和加強，確保國企改革遵循“三個有利于”標準，系統宣示了新時代我們黨領導和發展國有企業的根本原則和要求，是新時代國有企業改革發展和黨的建設的科學指南。

（三）習近平經濟思想與時俱進賦予了新時代國企改革新使命

習近平總書記從新時代黨和國家事業發展需要出發，因時因勢賦予國有企業改革新使命，主要用“六個力量”來表現：國有企業要成為黨和國家最可信賴的依靠力量，要成為堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，要成為貫徹新發展理念、全面深化改革、落實國家戰略的重要力量，要成為實施“走出去”戰略、“一帶一路”建設等重大政策的重要力量，要成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，更要成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量［1］。

（四）習近平經濟思想整體性擘畫了國企改革的重大任務

黨的十八大以來，習近平總書記親自部署完善中國特色現代企業制度、加強國有資產監管、發展混合所有制經濟等重大改革任務。在我國進入新發展階段的大背景下，適應貫徹新發展理念這一關系我國發展全局的深刻變革需要，多次強調要做強做優做大國有資本和國有企業，發揮國有經濟戰略支撐作用，加快建設世界一流企業。在“兩個大局”深刻演變、新一輪科技革命和產業變革加速發展的新形勢下，圍繞實現高水平科技自立自強，習近平總書記強調，中央企業等要勇挑重擔、敢打頭陣，勇當原創技術的“策源地”、現代產業鏈的“鏈長”，重點要切實發揮國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐作用，為全面建設社會主義現代化國家作出更大貢獻［2］。

（五）習近平經濟思想全面系統明確了新時代國企改革的科學方法

新時代國企改革是習近平總書記關于改革方法論的生動實踐。習近平總書記堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀和方法論，深刻把握改革規律，強調改革要抓好制度建設、改革要堅持問題導向、改革要突出系統思維、改革重在抓落實、改革要鼓勵基層創新，這既部署了“過河”的任務，又指導解決了“橋或船”的問題，為新時代國企改革提供了科學方法，不斷推動新時代國企改革走深走實。

二、國企改革三年行動實施情況及效果

國企改革三年行動目標明確、系統集成、扎實推進、綜合成效顯著，國企改革三年行動已經開始促使充滿生機活力的現代新國企加速涌現。

（一）中國特色現代企業制度和以管資本為主的國有資產管理體制正在定型

一方面，中國特色現代企業制度建設取得重大進展，全面貫徹落實“兩個一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，積極探索扎根中國土壤、彰顯中國智慧、體現中國風格的國有企業治理機制，為企業高質量發展提供堅實保障。另一方面，通過健全“三統一、三結合”國資監管職能體系，加強專業化、體系化、法治化監管，加強對地方國資監管的指導監督，以管資本為主的國有資產管理體制改革取得明顯成效，與我們黨集中統一領導優勢相適應、與社會主義市場經濟體制相協調的國有資產監管新模式加快形成［3］。

（二）重點問題攻堅突破，國有企業活力動力進一步激發

一是以增強企業活力、提高效率為中心，強化國有企業獨立市場經營主體地位，推動關鍵環節實現“三個歷史性突破”。當前央企層面全面完成公司制改革、全面開展國有企業功能界定分類，較好解決國企辦社會和歷史遺留問題。二是長期困擾國企的“三項制度”改革實現大范圍破冰破局，中國特色國有企業新型經營責任制初步成型，經理層成員任期制和契約化管理全面推開，用工市場化全面推進，薪酬分配和中長期激勵機制進一步完善。三是按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的總體要求，堅持“三因三宜三不”原則，各級國企分層分類穩妥推進混合所有制改革，一批治理優、機制活、發展好的混改企業典型相繼涌現。截至2022年，中央企業和地方國有企業混合所有制企業戶數占比分別超過70%和54%。

（三）推動國有經濟布局優化和結構調整成效顯現，國有經濟布局結構實現優化

一是大力度重組整合促進行業結構優化。以市場化方式推進戰略性重組和專業化整合，目前在船舶、鋼鐵、能源、建筑、水運、裝備制造等領域打造了一批具有較強競爭力的行業領軍企業，稀土、物流、通信鐵塔、油氣管網、電氣裝備等領域資源整合取得重要成果，國有資本進一步向主業企業和優勢企業集中，國有經濟在關鍵領域的競爭力、控制力、影響力大大增強，國有資本整體功能有所提升。二是現代化產業體系建設加快步伐。實施現代產業鏈鏈長制度，推動央企堅決當好現代產業鏈的“鏈長”。大力推進傳統產業數字化智能化綠色化改造，發展智能制造、交通、建造、商貿等傳統產業“升級版”。打造新能源汽車、北斗等一批數字協同創新平臺，新型基礎設施建設加快推進，電網電力等裝備領域形成完整產業鏈條，集成電路、高端機床等細分領域實力明顯增強。戰略性新興產業布局步伐加快，三年行動以來中央企業在戰略性新興產業領域年均投資增速超過20%［4］。三是創建世界一流企業加快推進。緊緊圍繞產品卓越、品牌卓著、創新領先、治理現代目標要求，加快推進創建世界一流示范企業工作，通信、電力、建筑等行業企業有關效率指標達到世界一流水平。一批先進制造業集群培育形成，專精特新“小巨人”企業和單項冠軍企業不斷涌現，產業鏈供應鏈韌性和競爭力切實增強。

（四）創新發展的體制環境前所未有

中央企業以積極承擔基礎研究、牽頭集中攻關、實施多元激勵、自建創新生態等路徑不斷完善科技創新體制機制，使得創新能力不斷增強，創新活力不斷被激發。一方面，中央企業普遍主動承擔國家重大科技攻關任務，積極參與國家實驗室組建和全國重點實驗室重組，建立一批創新聯合體，在關鍵材料、核心元器件、基礎軟件、基礎零部件等領域突破一批短板技術，在航天、深海、能源、交通、國防軍工等領域涌現出一批重大成果，建成港珠澳大橋、白鶴灘水電站、深海一號油氣田、華龍一號核電機組、石島灣高溫氣冷堆示范工程等一批標志性重大工程［4］。另一方面，積極實施年度考核加分、研發費用視同利潤加回、資本金注入、重點核心研發團隊工資總額單列等一攬子支持政策，全面激發了央企創新主體活力。推行“軍令狀”“揭榜掛帥”“賽馬”等機制，對于重點科技領軍人才和高水平創新團隊，賦予更大自主權、給予更大容錯空間，科研人員創新創造潛能有效激發。

三、中國式現代化新征程下國資國企體制機制尚存不足

雖然國企改革三年行動取得了一定的成績，但是也要清晰地看到，諸多改革還有深入推進的空間，在支撐企業核心競爭力的提高和核心功能的增強方面尚有不足，在支撐中國式現代化建設中還存在體制機制障礙。

（一）中國特色現代企業制度建設仍存不足

當前，部分企業黨委前置研究的界限不夠清晰，有的國有企業特別是子企業存在黨建與公司治理兩張皮的問題，有的企業只注重黨委（黨組）前置研究的內容和程序的合規性，企業黨委（黨組）決策的質量和效率不夠高；有的企業前置研究清單不夠結合實際，甚至出現重大經營管理問題事項決策前置泛化，將“前置”變成“代替”。另外，有的企業董事會建設不健全、職權落實不到位。有的董事會成員構成不夠科學，目前國有股權董事管理機制不健全，外部董事來源渠道比較單一，多以兼職為主，履職能力有待提升［5］。此外，有的董事會對經理層授權不科學，存在將董事會法定職權授予經理層決策或董事會授權不足的情況。

（二）國有經濟布局不優以及尚未在科技創新和關鍵領域發揮引領作用

一是國有經濟布局和結構調整仍需深入推進，產業引領力需持續增強。雖然國有經濟布局優化和結構性調整一直在進行，但由于過于強調“保值增值”，國有經濟布局調整結果不及預期，仍過多地分布于一些市場化程度比較高、競爭比較激烈的加工工業和一般競爭性服務行業，在一些需要國有經濟發揮重要作用的前瞻性戰略性產業領域，如在戰略性資源、戰略性新興產業、關鍵基礎設施、關鍵技術等重要領域布局不足，也尚未系統全面開展全球范圍投資合作，面向全球的資源配置和整合能力不足，無法有效提升企業引領力和核心競爭力。二是有的國有企業科技創新體制有待突破，自主創新能力需進一步提升。有的國企科研投入機制不健全，基礎性前瞻性研究投入不足。科技管理體制不優，多層級項目審批制度束縛國企創新活力釋放。部分國企考核和評價過度強調保值增值，不利于企業積極參與“卡脖子”技術研發。有的國企科技創新人才培養機制不健全，缺乏自主科研人才培養的長期規劃，未能很好解決企業內部頂尖科技人才和高水平創新團隊匱乏問題。部分國企激勵機制不健全，有的企業薪酬績效仍按職按崗分配，對現有面向一線研發骨干的激勵仍有不足，部分企業職務科技成果權屬權益改革滯后。有的國企協同創新的深度和廣度不足，科研需求與高校和科研院所的研究結合不夠緊密，在內部體制上也沒有系統和全面建立起與民企協作攻關的協同體系。

（三）混合所有制改革有待提質、市場化的經營機制尚未系統性建立、壟斷行業改革力度不足

一是混合所有制改革有待提高質量和效率。有些地方和企業對混合所有制改革還存在一些認識誤區，目前一混了之、混而不改的現象時有發生。有的混改企業股權結構設置不合理，混改后企業“一股獨大”的局面仍未解決，導致民營企業中小股東權益得不到有效保障，制衡有效的法人治理結構依舊無法形成。有的混改企業治理主體退出渠道不暢。對國有相對控股的混改企業仍沿用絕對控股乃至獨資國企監管的方式。二是部分國企市場化經營機制改革不足導致企業活力有待增強。目前部分國有企業經理層選聘考核市場化程度有待提升，職業經理人制度實施范圍較窄，管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出比例仍較低。部分企業推行經理層成員任期制和契約化管理時，契約質量仍然有待提高，契約內容不規范、指標設置不科學、考核結果與薪酬掛鉤的規則不明確等問題仍然存在。部分國企員工晉升、流動和退出機制不健全，缺乏市場化退出的標準和渠道。當前激勵機制不健全，薪酬倒掛問題普遍存在，中長期激勵機制還不完善，中長期激勵政策的覆蓋面、靈活性和匹配度不足，相關政策要求過高，激勵主體行權難度大。三是壟斷行業改革仍有較大空間。當前，電網、鐵路、石油、天然氣等自然壟斷行業改革力度仍需進一步突破，目前仍存在“該放的沒放到位，該管的沒管到位”“一網獨大”等問題，自然壟斷行業國企的核心功能尤其是保障能力和保障質量有待提升。

（四）尚未構建完善和統一的國有資產監督管理機制

一是國有資產集中統一監管任重道遠，中央經營性國有資產仍未實現統一監管。二是國有資本所有權管理與部門行政管理協調不足，企業市場化運作束縛較多，甚至有時來自不同管理部門的要求存在沖突，讓企業無所適從。三是地市國資監管仍存在較多薄弱環節，一些地方國資監管機構雖已制定權力和責任清單，但也未能根據國資國企發展的階段性目標和任務實施動態調整；部分地區清單管理尚未充分體現差異化分類，授權放權精準性仍待提高；地方國資國企實時在線監管信息系統尚未實現監管信息系統全覆蓋。四是“兩類公司”職能定位及管控模式仍處于探索階段，與國資監管部門、出資企業等利益相關者的關系尚未完全厘清，職能作用尚未完全發揮，且存在被虛化或回歸行政化的風險。一些試點企業改組為投資運營公司以后，并沒有按照投資運營公司的要求去深入推進企業內部改革，成為“換湯不換藥”的翻牌公司。

（五）部分國有企業風險管理不到位

目前，部分國有企業負債率高是我國非金融企業負債率高的重要原因，且地方政府性債務多以國有資本企業債的形式存在。此外，國有經濟在國家戰略安全保障方面還未系統性發揮“穩定器”作用，在能源資源糧食供應保障、國家骨干網絡和數字經濟等關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業領域的控制地位仍不強。另外，部分國企對外投資風險管控不完善，境外經營風險意識不強，缺乏十分有效的風險管理措施。

四、堅持社會主義市場經濟改革方向推進國企改革的總體思路

（一）“兩個大局”時代背景下推進國企改革的緊迫性和必要性

國企是推進中國式現代化的核心主體，是實現中華民族偉大復興和有效應對世界百年未有之大變局的重要力量，通過國企改革構建中國特色現代企業制度，加快建設世界一流企業，提高核心競爭力和增強核心功能，對我國有效應對國內外格局嬗變和風險挑戰具有重大意義。

第一，世界秩序顯著變化和國際規則加速調整，國企改革是我國引導和適應全球經濟治理體系嬗變的核心因素。近年來，國企和壟斷條款逐步從雙邊經貿規則關注議題拓展為多邊經貿規則關注重點，高標準的多邊經貿規則將國企條款作為重要磋商議題逐步成為主流趨勢。我國正致力于加快推進參與的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和積極推進簽署的《中歐全面投資協定》（CAI）都將國企主體劃分界定規則、商業考慮和非歧視義務規則、非商業援助規則、透明度規則，以及例外國企條款規則作為談判焦點。通過加快國企改革積極對接高標準國際經貿規則，不但有利于我國穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，同時有利于我國切實塑造負責任大國的國際形象，在全球治理體系改革中占據主動權。

第二，全球科技競爭和大國博弈趨于激化，國企改革是我國增強競爭力、發展力、持續力的重要路徑。世界范圍內新一輪科技革命和產業變革的趨勢日益明顯，科技創新已逐漸成為大國博弈的主戰場。以美國為首的發達國家，為了遏制我國和平崛起，加強對我國實施“技術打壓”。國企具有很強的創新優勢、創新實力和創新能力，通過深化改革提升國企原創技術需求牽引、源頭供給、資源配置、轉化應用能力，打造原創技術策源地，有利于我國發揮“新型舉國體制”優勢，跨越“引進—落后—再引進—再落后”的技術陷阱，突破“卡脖子”難題，不斷開辟發展新領域新賽道，持續塑造發展新動能新優勢，在新一輪大國技術博弈中占得先機、逐步突破、實現超越。

第三，我國經濟進入高質量發展階段，國企改革是進一步調整生產關系促進生產力發展的重大舉措。高質量發展是實現中國式現代化的本質要求，通過生產關系調整進一步促進生產力發展是實現高質量發展的首要任務。社會主義基本經濟制度是社會主義制度屬性的重要經濟基礎，是實現共同富裕的基本保證。通過國企改革有利于優化公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，有利于推動國企在關鍵領域和關鍵行業中發揮控制力和影響力作用。同時，推動國企在產權制度、經營體系、治理機制等方面的改革，不斷調整自身內部的生產關系有利于促進國企做強做優做大和形成一批世界一流企業，不斷激發國企發展活力，釋放先進生產力，這是事關經濟社會發展和民生改善的重要命題。

第四，我國加快推進完善社會主義市場經濟體制，國企改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵領域。國企是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，既是我國國家治理能力現代化的參與者，更是實踐者和促進者。深入推進國企改革，有利于進一步彰顯我國集中力量辦大事的社會主義市場經濟體制突出優勢，有利于培育更多充滿活力的經營主體，有利于筑牢社會主義市場經濟有效運行的體制基礎，有利于加快建設統一開放、競爭有序的市場體系［6］，有利于創新和完善宏觀經濟治理體制，有利于優化收入分配格局和健全可持續的多層次社會保障體系，有利于不斷完善社會主義市場經濟法治體系，有利于把黨領導經濟工作的制度優勢轉化為治理效能，最終有利于將公有制制度優勢轉化為國家治理效能。

（二）正確認識中國特色現代新國企主要特點和性質

國企作為推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，更需要圍繞黨的中心任務，圍繞以中國式現代化推進中華民族偉大復興，充分履行在推進中國式現代化建設中的使命任務，以“功能使命新、創新動能新、公司治理新、經營機制新、國資監管體制新”為特色，積極打造中國特色現代新國企，不斷提高企業核心競爭力和增強核心功能。

功能使命新——緊緊圍繞黨之大計、國之大計謀劃推動國企改革，切實發揮在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐、國計民生、公共服務的功能與作用，真正實現經濟屬性、政治屬性和社會屬性的有機統一，為鞏固黨的執政地位、堅持我國社會主義制度提供堅實基礎。

創新動能新——具有較強的創新能力和健全的內部創新生態環境，為中國式現代化建設奠定物質基礎。現代新國企是國家戰略科技力量的重要組成部分，應積極發揮在新型舉國體制中的重要作用，強化科技創新主體地位，健全完善的科技創新激勵機制，集中力量打好關鍵核心技術攻堅戰，牽頭建設更多高效協同的創新聯合體，促進新技術產業化規模化應用，加速融入全球創新網絡，企業創新活力全面激活，企業效益效率實現全面增強。

公司治理新——具有多元化的產權結構和有效制衡的公司法人治理結構，形成中國特色的現代企業治理模式。現代新國企通過積極引入戰略投資者，真正實現產權結構多元化。而且，非公有制資本確實能夠在治理中發揮應有的決策作用。同時，不斷完善中國特色現代企業治理模式，堅持和改進黨對企業的領導，真正形成權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制，各治理主體不缺位、不越位，不相互替代、不各自為政。

經營機制新——具有真正市場化的運營機制，為增強企業核心競爭力奠定堅實的制度基礎。圍繞激發活力、提高效率、增強效益，不斷深化三項制度改革，構建形成適應市場競爭需要和自身特點的經營管理模式。現代新國企的市場經營主體地位得到凸顯，經營決策的自主權得到放大，有效解決傳統國企機構臃腫、機制僵化、效率低下等通病。

國資監管體制新——監管更加健全更廣覆蓋，中國特色國資監管體制更加成熟定型。分類改革更加完善，分類考核、分類核算、分類監管與企業功能定位、使命擔當更加精準適應，國資監管與國企治理、國企活力更好銜接。完成中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管，健全以黨內監督為主導，出資人監督與紀檢監察監督、巡視監督、審計監督、財會監督、社會監督等各類監督貫通協調機制。國資監管信息化水平較高，數字化智能化監督體系全面構建。

（三）主要思路

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹黨的二十大精神，在構建高水平社會主義市場經濟體制、高水平對外開放的部署下，結合新發展階段國有經濟的功能和定位，以實現更好服務中國式現代化建設與做強做優做大國有資本和國有企業的辯證統一、有機結合與循環促進為根本目標，在堅持黨的領導、強化改革系統性整體性協同性、突出問題導向、統籌服務國家戰略與自身高質量發展的基本原則下，以實現功能使命新、創新動能新、公司治理新、經營機制新、國資監管體制新為著力點，以更高站位、更強責任、更大力度實施新一輪國企改革提升行動，建設中國特色現代新國企，不斷提升企業核心競爭力和增強核心功能，確保國資國企在中國式現代化建設新征程中、在全面建成社會主義現代化強國中勇當先鋒，真正成為堪當時代重任的大國重器、強國基石（見圖1）。

圖1?下一階段國企改革邏輯圖

五、打造中國特色現代新國企，深化國企改革實施路徑及配套措施

（一）加快國有經濟布局優化、結構調整和專業化整合，充分發揮戰略安全、產業引領、國計民生和公共服務等核心功能

一是圍繞提高安全支撐力深化改革，鞏固國有經濟在國家安全和國民經濟命脈的重要行業領域的控制地位。國有經濟應更多投向國防軍工、能源資源糧食供應保障、戰略性物資儲備、重大金融基礎設施等關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業，增強對國家骨干網絡安全和數字經濟安全的維護力，發揮國有資本在油氣、煤炭、核能資源開發和電力保障供應領域的基礎性作用。二是圍繞提升產業引領力深化改革，強化在產業鏈循環暢通中的支撐帶動作用。國企作為建設現代化產業體系的主力軍，應持續推動基礎固鏈、技術補鏈、優化塑鏈，加快在航空發動機、集成電路、生物技術、元器件、基礎軟件、關鍵戰略材料等重要領域和節點實現自主可控，提升供應鏈保障能力和產業體系抗沖擊能力；積極鞏固優勢產業領先地位并加大對新一代信息技術、人工智能、新能源、新材料、生物技術、綠色低碳等前瞻性戰略性產業和未來產業投入，推動傳統產業數字化智能化綠色化轉型升級，促進加快形成自主可控、安全可靠、競爭力強的現代化產業體系。三是圍繞提升公共服務能力深化改革，增強國有經濟對公共服務體系的支持保障能力。國有經濟要扎實履行社會責任，充分發揮公益性、保障性作用，在保障供應、穩定價格、提供優質服務方面發揮關鍵性作用。四是圍繞優化資源配置深化改革，強化采用市場化方式推進專業化產業化重組整合。堅持以市場化為手段，突出主責主業，推進國企整合重組、有序進退、提質增效。完善主責主業動態管理制度，堅決遏制部分國有企業盲目多元化、“鋪攤子”傾向。重點在新一代信息技術、人工智能、生物技術、裝備制造、檢驗檢測、醫療健康、礦產資源、工程承包、煤電、清潔能源等領域大力推進中央企業和地方國企內部業務的專業化整合，提高企業集中度和產業競爭力，增強集約化管理。積極推進煤炭與火電、冶金與機械、商貿與航運等上下游行業協同重組。

（二）打造創新型國企，積極健全有利于國有企業創新的體制機制

一是建立健全國有企業開展基礎研究的新機制。優先支持生物醫藥、新材料、新能源等與基礎研究有密切聯系的行業的國有企業優先開展基礎應用研究和應用基礎研究，把兩類研究的投入水平納入國有企業創新考核事項。加快戰略性領域的“卡脖子”攻堅，對電子信息、高端裝備、化工新材料、醫藥、綠色低碳等領域的有條件有能力的國有企業實施“卡脖子”攻關專項計劃，通過“揭榜掛帥”“掛圖作戰”“聯合攻關”等方式構建科技創新的新型舉國體制。二是深化國有企業職務科技成果權屬權益改革。構建“定向轉化+自主轉化+強制轉化”新體系。分類有序推進國企職務科技成果所有權改革，允許國有企業探索“先使用后付費”“先投后股”“先用后轉”，形成面向成果完成人的多種“權益讓渡”方式。探索企業按照內部管理制度自主決定科技成果轉讓、許可或者作價投資等事項的，不需要報主管部門審批或者備案。三是深化國有企業牽頭協同創新的機制改革。建立健全國有企業牽頭攻關協同創新機制，通過“揭榜掛帥+訂單匹配+失敗補償”的方式支持各類經營主體參與協同創新。依托“鏈長制”推動“聯合體”改革升級，以產學研用、大中小微、國有民營、軍工民口、國內國外的協同創新為重點，推動協同創新效能提升。健全國有企業融入全球創新網絡的體制機制。四是深化國企人力資本積累使用機制改革。積極打造強有力的領軍人才梯隊。優化科技人才培養使用機制，擴大國有企業與高校院所雙向交流范圍，完善任用聘用機制，在體制內打通人才流動渠道。全方位培養、引進、用好高技能人才。五是健全國有企業科技創新激勵機制。豐富創新激勵工具箱，以價值貢獻為導向，根據科研人員工作實際、科研項目研究類型、科研單位成果產出，構建以價值貢獻為導向、具有科研特色的差異化“精準激勵”體系。六是進一步健全國有企業的創新考核評價和容錯制度。增大科研投入及科技成果產出和轉化在國有企業績效考核中所占的比例，加大科技獎勵在考核當中的加分力度。強化對國企帶動民營企業創新的評估考核。對國有企業的重大創新項目和投資實施跨周期跨項目考核。對重點領域的專項投資實施容缺容錯專門機制，免除針對創新的終身追責制，在績效指標確定、強化虧損治理方面予以區別對待。

（三）加快完善中國特色國有企業現代公司治理，提升企業治理效能

全面落實“兩個一以貫之”，堅持和改進黨對企業的領導，動態分層分類優化國有企業黨委（黨組）重大事項決策的權責清單、前置研究討論重大經營管理事項清單。分層分類落實董事會職權，鼓勵董事會設立戰略與投資、薪酬與考核、審計與風險等專門委員會。健全董事會履職評價制度，完善職工董事制度，及時調整履職不合格的董事。強化外部董事規范管理，提升外部董事素質和履職能力。充分發揮非國有股東在公司治理中的積極作用。完善董事會向經理層授權制度，同步健全經理層對董事會負責、向董事會報告的工作機制。深入推進混合所有制改革，推進國有資本投資和運營公司、創建世界一流示范企業、“雙百行動”試點企業、科創示范企業加大混改力度。鼓勵相關企業結合自身戰略規劃及發展定位，合理設置引入戰略投資者數量及釋放股權比例。積極探索混合所有制改革退出渠道，允許混合所有制企業股東在遵循相關規定前提下進行股份增持或減持。以深化機制改革為重點突出“實質性”混改，注重發揮非國有股東的積極作用。

（四）健全更加精準靈活、規范高效的市場化經營機制，激發國有企業活力

一是深化市場化選人用人。加快建立更符合市場經濟規律和企業家成長規律的國有企業家培養、選拔、考核、評價、任用機制；更大力度推行管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出相關制度，分類明確并優化員工市場化退出的標準和渠道。二是完善市場化新型經營責任制。全面推行職業經理人制度，暢通現有管理者和職業經理人的轉換渠道，持續提升經理層成員任期制和契約化管理質量，推進契約化管理從經理層向職能部門負責人等其他管理人員拓展延伸。三是健全更加精準靈活、規范高效的薪酬分配機制。加大收入分配向基層關鍵崗位、生產一線崗位和高技能人才傾斜力度，對企業核心研發、技術團隊及骨干人員薪酬實施特殊工資管理政策，對國有資本控股的科技型混合所有制企業、規模較小的科技型企業探索更具靈活的工資總額決定和增長機制。四是推動中長期激勵政策更大范圍、更大力度規范實施。構建符合企業經營實際的多元化、系統性、多層次的中長期激勵約束體系，充分利用好骨干員工持股、上市公司股權期權激勵、科技型企業股權和分紅激勵、超額利潤分享、項目跟投等多種中長期激勵工具。如，更大范圍推行管理層和員工持股制度，選擇規模較小的科技型企業，繼續放大單一員工持股比例。五是健全企業風險管理制度。按照統籌發展和安全的原則，引導企業把安全發展貫穿生產經營全過程，增強抗風險的能力。推動企業建立包括風險研判、識別、評估、應對與管理各環節，覆蓋企業戰略、規劃、投融資、市場運行等各領域的全面風險管理體系。進一步規范企業重大經營風險事件報告工作，建立健全重大經營風險管控機制。加強境外項目經營風險防控，有效防范各類風險衍生或外溢。

（五）深化國有資產監督管理體制改革，夯實國有企業獨立經營主體地位

一是完善國企分類改革。完善企業功能界定與分類指引，對現有國有企業涉及的業務在商業類/公益類這兩大類基礎上根據CPTPP有關條款要求、結合國有經濟使命功能進一步分為一般競爭、戰略功能、指定壟斷和公共服務四類。持續推進國有企業分類考核，根據企業功能定位、發展目標和責任使命，兼顧行業特點和企業經營性質，設置更有針對性、個性化的考核指標。完善公益性業務目錄，對國企公益業務分類核算考核。二是實現經營性國有資產集中統一監管。重點推進中央黨政機關、事業單位經營性國有資產集中統一監管。三是深入推進國有資本授權經營體制改革。強化地方國資監管系統精準制定差異化的權力和責任清單，并且進行動態性調整。不斷完善授權放權清單，各級國資監管機構要持續對國有資本投資、運營公司及其他商業類企業、公益類企業等不同類型企業實施差異化的授權放權。定期評估效果，并采取擴大、調整或收回等措施動態調整。進一步完善中央、省、市三級國資監管機構上下聯動的工作機制，不斷加大地方國資在線監管信息系統的建設，實現在線監管全覆蓋。四是深化“兩類公司”改革。重點厘清“兩類公司”與國資監管部門、出資企業等利益相關者之間的關系，處理及平衡授權經營和加強監督之間的關系［7］。進一步改組組建“兩類公司”。優化對“兩類公司”的監管內容和方式，合理制定對“兩類公司”考核和評價體系，切實提升“兩類公司”以市場機制服務國家戰略的能力，加快從傳統產業集團向國有資本投資運營公司的真正轉型。五是建立國有企業綜合監督體系。不斷創新以黨委監督和紀委監督為主導，以內部審計、財務監督、內部控制、風險控制為支撐的監督體系，探索完善出資人、審計、社會監督等外部監督協同機制，推動國有企業內外部監督統籌銜接、有機貫通和相互協調，形成綜合監督體系。六是強化對混合所有制企業實施差異化、精準化管控。基于不同股權比例及實際控制力、不同戰略地位、不同治理水平及管理基礎等因素，強化對混合所有制企業尤其是國有相對控股的混合所有制企業實施有別于國有獨資公司的管控模式。

（六）加快建設有助于新一輪國企改革實施的配套制度

一是完善改革容錯機制，激發改革動力。支持和鼓勵國企探索創新、先行先試，實施推進改革創新的改革舉措，亟須營造敢于創新、適于創新、寬容失敗、允許試錯的氛圍。對深化國有企業改革不力、違規決策企業重大事項、重大經營投資調研論證不充分、對企業發生重大國有資產損失制止不力四種情形明確處罰責任。二是深化自然壟斷行業改革，營造公平競爭的市場環境。推進自然壟斷行業管網企業聚焦主業主責，繼續深化剝離競爭性業務［8］。推進自然壟斷行業可競爭性環節的市場化改革，吸引社會資本擴大競爭性環節投資。促進自然壟斷行業規制與競爭政策體系有機銜接，重點在反壟斷部門與監管部門之間通過簽署信息共享和備忘錄等方式建立互聯互通的工作機制。三是對標國際規則強化制度建設，營造有利于國際化的環境。積極對標CPTPP等高標準經貿規則研究啟動新一輪國企改革，根據?CPTPP有關條款要求、結合國有經濟使命功能進一步分類，針對不同類型的業務提出改革思路和談判策略，最大限度爭取國家整體利益最大化。建立科學合理、公開透明、穩定可靠并且符合國際慣例的補償機制和政策體系。積極主動參與國企議題談判，做好增信釋疑，爭取例外豁免。不斷提升國際規則制定話語權，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。以高質量共建“一帶一路”為重點，聚焦重點國家和重點項目深耕細作，增強資本、技術、人才等各類要素全球化配置能力，提升國際循環質量和水平。四是拓寬國企與民企協同發展路徑，建立起“國民共進”的良好生態。堅持和落實“兩個毫不動搖”，必須加快推動國企與民企協同發展，通過打造協同創新鏈、鞏固中小民企融入大型國企產業鏈、促進中小民企與國企拓展供應鏈合作關系、積極發揮大型國企數字化牽引作用、完善上下游資金鏈、構建大中小企業人才鏈，推進國有經濟與民營經濟全方位、深層次協同共融，建立起“國民共進”的良好生態。

［參考文獻］

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［2］張玉卓.?推動國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局中發揮更大作用［N］.人民日報，2023-09-20（09）.

［3］翁杰明.?國企改革三年行動推動國資國企領域發生深刻變化［N］.?學習時報，2023-02-10（01）.

［4］國務院國資委黨委.?國企改革三年行動的經驗總結與未來展望［J］.?人民論壇，2023（5）：6-9.

［5］黃群慧，張弛，等.?新發展格局下的國有企業使命［M］.?北京：中國社會科學出版社，2022.

［6］祁瑞華，付敏杰.?國有企業與暢通經濟雙循環［M］.?北京：中國社會科學出版社，2022.

［7］項安波.?國企改革理論、政策與實踐［M］.?北京：中國發展出版社，2019.

［8］高明華，王延明.?政府規制與國有壟斷企業公司治理［M］.?上海：東方出版中心，2016.

Research?on?the?Key?Directions?of?Stateowned?Enterprise?Reform

after?the?Threeyear?Action

Liu?Fang

（Institute?of?Market?and?Price?Research，?National?Development?and?Reform?Commission，?Beijing?100038，?China）

Abstract：???Stateowned?enterprises?（SOEs）?are?the?core?to?promote?Chinesestyle?modernization?and?play?a?crucial?role?in?realizing?the?great?rejuvenation?of?the?Chinese?nation?and?effectively?responding?to?the?profound?changes?of?the?world?unseen?in?a?century.?This?article?primarily?focuses?on?the?major?achievements?of?the?threeyear?action?plan?for?SOE?reform.?Through?this?plan，?numerous?institutional?and?mechanistic?obstacles?have?been?removed，?and?longstanding?issues?have?been?effectively?resolved，?which?reshapes?and?restructures?many?key?areas?and?critical?links.?Additionally，?the?article?discusses?the?current?challenges?in?SOE?reform.?There?are?still?deficiencies?in?supporting?the?enhancement?of?core?competitiveness?and?core?functions.?Institutional?barriers?in?supporting?the?construction?of?Chinesestyle?modernization?exist.?Finally，?this?article?presents?the?main?ideas?for?further?promoting?SOE?reform?in?the?future.?The?study?concludes?that，?to?build?modern?new?stateowned?enterprises?with?Chinese?characteristics，?it?is?essential?to?enhance?the?reform?of?SOEs?through?the?implementation?of?more?strategic，?systematic，?creative，?and?substantive?actions.?Moreover，?we?should?fully?give?play?to?the?SOEs?functions?and?roles?in?scientific?and?technological?innovation，?industrial?control，?security?support，?national?economy?and?peoples?livelihood，?and?public?services?to?build?a?modern?industrial?system?and?a?new?development?pattern.

Key?words：stateowned?enterprise?reform；threeyear?action；key?directions；thoughts

（責任編輯：李?萌）