黃河流域生態環境司法保護的實踐困境與優化路徑

劉曉鳴 曹振

［摘要］黃河流域生態環境治理對于促進人與自然和諧共生的中國式現代化實現具有重要的實踐意義。由于現行法律規范限制，黃河流域生態環境司法保護面臨著政策主導司法的政治性困頓、體制改革的合憲性理論難題、集中管轄制度的合理性欠缺以及司法協作機制的規范性不足等實踐困境。在法治軌道上推進黃河流域生態環境司法保護體制變革，應當通過建立司法政策的法律轉化與適用保障機制，修改組織法或者以全國人大授權方式確保改革的合憲性，推進司法集中管轄權的橫向配置和縱向分配，強化流域審判機關之間，審判機關與檢察機關、行政機關之間的多重規范化協作機制，全面提升黃河流域生態環境司法保護水平。

［關鍵詞］中國式現代化；黃河流域生態環境保護與高質量發展；流域治理；司法保護

［中圖分類號］D922.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）03-0128-09

一、問題的提出

黨的二十大報告深刻闡釋了“中國式現代化”的理論命題，指出“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”［1］。在全國生態環境保護大會上，習近平強調“以高品質生態環境支撐高質量發展，加快推進人與自然和諧共生的現代化”［2］。黃河流域生態環境治理作為美麗中國建設的重要一環，近年受到廣泛關注。2023年4月1日起正式施行的《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）不僅要求建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，還明確指出要加強黃河流域司法保障建設，組織開展黃河流域司法協作等，為司法服務黃河流域生態保護和高質量發展提供了規范指引與實踐遵循。但現有研究主要是從理論到實踐的規范主義立場，著眼于黃河流域生態環境保護的法律實踐并進行反思和完善的成果乏善可陳。鑒于此，本文在全面梳理黃河流域生態環境司法保護現狀的基礎上，探討其中存在的司法保護難題，進而提出具有實踐意義的完善方案，為推動黃河流域生態保護和高質量發展、建設人與自然和諧共生的中國式現代化提供理論參考。

二、黃河流域生態環境司法保護的實踐樣態

（一）黃河流域環境司法體制的組織調適

黃河流域環境資源問題具有跨區域的特點，黃河流域司法審判模式對此進行了適應性改革，即打破傳統以屬地管轄為主的流域生態保護案件管轄方式，實行環境資源案件集中管轄制度［3］。2020年以來，黃河流域現有環境資源審判庭、合議庭、人民法院至少793個［4］。案件集中管轄制度總體上可以分為以下兩種：一是專業法院系統管轄模式。河南省、山東省以及青海省以既有鐵路運輸法院系統為基礎，集中管轄所轄黃河流域及其他流域的環境資源民事、行政案件，有的擴大至刑事案件，但均實行鐵路運輸基層法院和鐵路運輸中級人民法院兩審終審制（見表1）。二是專門法院/法庭管轄模式。除上述三省之外的沿黃地區普遍采取在市縣兩級法院以設置環境資源審判庭、成立環境資源審判團隊的方式，集中審理黃河流域內環境資源案件。其中，寧夏進行了基層人民法院跨區集中管轄和銀川中院集中管轄的模式改革；甘肅設置了蘭州環境資源法庭和林區法院（法庭），專門管轄黃河流域甘肅段的環境資源案件。值得一提的是，經最高人民法院批準，河南省高級人民法院于2022年設立了鄭州環境資源法庭，其隸屬于鄭州鐵路運輸中級人民法院，因此將其歸入專門法院模式。

（二）流域司法運作機制的內部優化

1.法院跨區域司法協作增多

隨著環境治理法治理論的不斷深化與長江等流域保護經驗的推廣，有關黃河流域生態環境治理理念也逐漸轉向系統論視角。《黃河保護法》規定的“組織開展黃河流域司法協作”，使得跨區域司法協作成為當前黃河流域司法保護的重要實踐之一。從表2來看，黃河流域跨區域司法協作呈現如下特征：一是隨著黃河流域生態環境保護和高質量發展的政策落實以及《黃河保護法》的出臺，跨區司法協作集中在2023年，占全部司法協作實踐的一半以上；二是跨區司法協作協議的參與法院層級多樣化，涵蓋省（區）、市、縣三級；三是所跨區域范圍，既有省（區）內跨區域協作，亦有跨省（區）協作，以跨省（區）協作為主；四是在跨區域司法協作機制上，多以簽訂正式協作協議來落實協作內容。從內容來看，上述倡議、協議等主要涵蓋聯席會議、信息共享、案件協作、重大案件跨區域協商、生態修復協同等機制，以協商溝通為實踐底色。

2.注重法院與檢察院、行政執法等部門協調聯動

環境資源違法行為大致可以分為侵害私人利益和侵害公共利益兩種類型，都可能觸發民事、行政和刑事訴訟程序。但由于人民法院遵循謙抑性原則，在環境資源違法行為規制方面發揮最終制裁功能，尤其是當環境公益受損時，需要由自然資源、生態環境、水利等行政部門進行調查、處罰。在行政機關怠于履行職責時，檢察院方可進行法律實施上的監督。因此，這就導致流域環境風險治理面臨碎片化困局、呈現單一行政主導特征、側重事中事后監管狀態［5］。實踐中，黃河流域生態環境司法協作多以檢察院和行政機關的“對接型合作”［6］為主，如甘肅、河南、山東等沿黃地區省人民檢察院聯合本省河長辦推行“河（湖）長+檢察長”協作機制；河南省人民檢察院還聯合河南黃河河務局成立協作機構，與省林長辦推行“林長+檢察長”制。總體來看，行政、檢察與審判機關的協同性、合作性逐漸增強，形成了“行政執法+檢察監督+司法審判”的治理模式。

（三）流域環境司法理念的發展革新

1.從懲罰性司法理念邁向恢復性司法理念

傳統懲罰性制裁作為一種靜態法律責任，基本上要求侵權人承擔金錢給付義務，而環境恢復義務則由社會主體或者政府部門承擔，具有責任不匹配的弊端。為此，司法實踐中發展出恢復性的環境侵權承擔責任方式。這種責任方式的優勢在于其不僅考慮到行為的違法性，而且認識到違法性的行為所帶來的危害，關注被害人及社會中受犯罪行為影響的其他成員對犯罪行為的反應［7］。黃河流域生態環境司法責任的追究目標應當是在要求違法犯罪者承擔傳統法律責任的基礎上，責令其履行生態環境的修復責任［8］。目前，黃河流域沿岸已有多家法院采取了恢復性司法治理模式，通過司法公益林、司法修復實踐基地等模式，要求當事人以補植復綠、增殖放流、勞務代償、認購“碳匯”、第三方治理等多種創新方式，承擔動態的環境修復責任，回歸及時修復生態環境的初衷。而檢察院則通過環境公益訴訟、檢察建議、檢察公益生態修復基地等模式，督促行政機關履行生態環境修復的職責。

2.從補救性司法責任邁向預防性司法責任

補救性司法責任源于“權利”與“責任”相關的基本法理，其功能在于填補權利人的損失，但禁止權利人因此獲利，從而壓縮懲罰性賠償的適用范圍。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）所確立的生態損害懲罰性賠償仍以事后制裁為主，這制約了環境治理事前、事中預防作用的發揮。事實上，現代社會風險治理是系統性的，尤其是以預防為重要環節，這恰恰符合黃河流域生態環境風險規制的訴求。倘若遵循原告主體適格、損害結果實在的傳統環境損害救濟思路，無疑會忽視潛在的，但可以提前規避的環境風險。當然，這不意味著當事人的權利義務被置于不確定的法律狀態。相反，經由《民法典》物權請求權、人格權請求權和預防性侵權責任請求權，構成了環境預防性民事責任的請求權基礎［9］，環境預防性司法存在合理的法律依據，并且，結合侵權損害因果關系認定規則，預防性司法責任處于高度可能性的因果關系范疇［10］。據此，黃河流域內的一些法院通過環保禁止令、環境公益訴訟以及檢察監督等形式，促進預防性司法理念的實踐轉化。

三、黃河流域生態環境司法保護的多重困境

（一）政策困境：黃河流域司法保護改革的政治性特征

政策主導體制改革成為當下國家治理的基本方式。《黃河保護法》的制定背景就體現了鮮明的執政黨政策導向。首先，自生態文明建設成為國家發展戰略以來，環境治理被置于與經濟發展同等重要的優先地位，諸如中央環保督察、流域治理、環境資源稅費改革等制度變革均是以中央政策為先導的。其次，在黃河流域治理問題上，黨中央通過召開黃河流域生態環境保護和高質量發展相關會議、出臺《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》等政策文件，關注黃河流域管理體制建設，促進生態保護與修復等事項。再次，基于我國黨政體制，司法權肩負著落實中央政策、指示、精神的政治責任。為此，最高人民法院、最高人民檢察院以及其他司法機關發布了一系列司法文件執行黨中央關于黃河流域生態保護政策，由此形成了以執政黨生態文明政策為主體、流域治理政策為主干、黃河流域生態環境治理為枝干的黃河流域生態環境司法保護政策結構。

然而，最高人民法院、最高人民檢察院發布的一系列司法政策并不完全是依據現行法律法規而為的，而是將執政黨生態文明政策轉化為司法政策運用于司法實踐。由于《黃河保護法》原則性、框架性規定導致其并不足以支撐黃河生態環境司法保護的實踐需求，因此，在《黃河保護法》正式頒布之后，最高人民法院、最高人民檢察院以及沿黃九省區的地方法院、檢察院出臺了該法實施意見，以推動該法的具體執行。但是，黃河生態環境的政策治理特征導致實踐中過度依賴命令控制型規制工具、規制工具運用不均衡等問題［11］，不利于流域法治化治理。

（二）理論困境：黃河流域司法體制改革的合憲性難題

1.黃河流域司法集中管轄缺乏憲法法律依據

根據表1，黃河流域九省區均建立了跨行政區劃的環境資源案件集中管轄法院或者法庭。目前，官方有關跨行政區劃司法集中管轄的正式提法，最早見于黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。不過，根據1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百二十九條第一款，國家設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。盡管《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《人民法院組織法》）第二十七條提出，人民法院根據審判工作需要，可以設必要的專業審判庭，但依照法院設置條款，這也僅是某個法院內部審判機構的設置權限，并非跨區域專業性管轄依據。因此，黃河流域環境資源案件的跨區域管轄模式缺乏憲法法律依據。

此外，學界還有一些主張認為，應當成立專門的黃河流域法院，破解集中管轄存在的地方保護傾向［12］，但這種觀點值得商榷。按照官方解讀，專門人民法院是指國家以法律形式設立的專門審理特定領域或特定類型案件的法院［13］。《憲法》第一百二十九條第一款將專門人民法院列舉為“軍事法院等”。不過，2018年修訂的《人民法院組織法》第十五條第一款將專門法院擴大解讀為“包括軍事法院和海事法院、知識產權法院、金融法院等”，沒有列舉相關法院以外的其他專門法院類型。第十五條第二款進行了細化規定，即“專門人民法院的設置、組織、職權和法官任免，由全國人民代表大會常務委員會規定”。這為專門法院類型擴張留下了組織法的空間。然而，全國人大常委會能否授權其他國家機關改革涉及國家基本制度、應當由全國人大全體會議享有的絕對保留權力，仍有疑問。

事實上，在法院設置流程中誰可以啟動設立一個法院、一個法院設立如何獲得審批、法院設置數量如何控制等事項，這些都是當代中國法院設置中未被充分重視的問題［14］。即便認可《人民法院組織法》對《憲法》法院類型條款的擴張解讀，但也很難看出“等”字具有“等外等”意思表示。換言之，在當前規范條款之下，仍然無法得出鐵路運輸法院建制上的合憲性，部分省區黃河流域環境資源案件由鐵路運輸法院管轄于法無據，而成立專門的流域法院亦欠缺理論基礎。不過，有學者提出可以將海事法院作為黃河流域司法管轄的專門法院，賦予海事法院審理黃河流域水資源開發、水環境污染、水生態保護等案件的權能［15］。這似乎可以回避專門法院設置合憲性問題。但事實上，專門法院不僅存在管理體制上的問題，還存在與黨政機關以及上級法院的外在環境問題［16］。這些尚未解決的問題均對黃河流域生態環境司法保護效能的發揮，形成了事實上的制度阻礙。

2.黃河流域司法協作有悖法秩序統一性原則

司法權從根本上說是中央事權。地方各級法院并非地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院，其司法權直接來源于國家法律的規定或者授權。盡管當前以《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十三條為依據的地方區域協同立法和區域政府協作實踐正在如火如荼地展開，但地方自主權中并未包含司法自主權，僅限于有限的立法自主權和行政自主權。當下學理層面的黃河流域事權配置研究［17］，以及“流域環境協同治理規劃制度”的建議［18］，均是在這個層面展開的。事實上，《憲法》早就明確了“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”的法制統一原則，而法院肩負著落實統治階級共同意志的終極任務，這就導致包括黃河治理在內的流域司法協作面臨司法自主與司法統一的矛盾。

就實踐來看，黃河流域法院司法協作的事項集中在統一司法適用標準、加強信息共享、促進執行合作等多方面，而其中統一司法適用標準的做法，事實上已經超越地方法院職權范圍。依據《立法法》第一百一十九條之規定，最高人民法院享有司法解釋制定權；依據《最高人民法院關于案例指導工作的規定》《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》之規定，最高人民法院享有指導性案例發布權，地方各級法院均無權制定這類約束性文件。當然，維護法制統一并非完全阻斷地方司法的自主性，《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》第九條和第十條就分別規定了高級人民法院和中級人民法院的審判業務指導權。但顯然，這種指導權的前提是不違背法律和司法解釋，因而高級人民法院和中級人民法院只能對司法解釋規定不明的法律適用問題進行解讀，這種解讀并非正式法源，不具有強制適用效力。因此，如何在法秩序統一性原則約束下，提升地方司法機關在黃河流域保護上的積極性、創造性，是未來立法應當重視的重大現實問題。

（三）制度困境：黃河流域司法集中管轄的合理性反思

1.存在司法便宜性與審判經濟性矛盾

對黃河流域司法集中管轄的合理性反思，首先應當考慮司法便宜性和審判經濟性的平衡問題。實踐中，黃河流域環境資源案件司法集中管轄改革的出發點主要在于以下方面。一是黃河流域環境資源案件數量不多。公開數據顯示，2022年，黃河流域經濟第一大省和第二大省的山東、河南，其審理的黃河環境資源案件分別為441件、1010件。而該年度全國受理一審環境資源案件273177件，審結246104件［19］。二是黃河流域環境資源案件審判力量薄弱，且重點關注合同、侵權等傳統民商事領域，環境資源行政和刑事審判力量相對稀缺。環境資源集中管轄也導致一些問題。一方面，增加了當事人的應訴成本。黃河流域省區總體上經濟不發達，交通等基礎設施不甚便利，大多數當事人無力承擔訴訟的時間成本、費用支出等，其權利損害不能及時獲得救濟。另一方面，流域案件的跨區集中審理，會導致調查取證不便利，尤其是可能造成環境資源行政案件和刑事訴訟當事人的訴權受限。此外，即便一些地方設置了環境資源審判庭的巡回法庭或者司法基地，但仍是非制度化、規范化的司法運作模式。

2.具有弱化本級人大監督的現實可能

依照《憲法》第九十五條、第一百零一條之規定，我國地方各級人民代表大會的設置遵循行政區劃基本原則，地方人大選舉本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長，是人民主權原則在地方國家機構事務上的規范表達。因此，地方人大及其常委會（不含鄉鎮）具有監督司法機關的當然職權。由于黃河流域環境資源案件實行集中管轄，事實上割裂了人大和法院之間的確定性監督關系。以河南環境資源案件集中管轄為例，該省沿黃9個地級市及濟源產城融合示范區下轄的44個市、縣（區）和7個開發區等地區環境資源案件由鄭州鐵路運輸兩級法院集中管轄，但依據《河南省人民代表大會常務委員會任免地方國家機關工作人員辦法》第二十二條第三款規定，鄭州鐵路運輸中級人民法院和鄭州鐵路運輸法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員由省高級人民法院院長提名，省人大常委會決定任免。這就造成了人大對同級法院的審判監督與人民主權原則背離現象。依據代議制基本原理，各級人民代表大會代表不同層級的人民利益，本區人大無權跨區監督集中管轄法院。這些法院只能依據現有的組織管理體制，繼續由相應人大及其常委會進行監督，原地區人大因而無法有效真正維護轄區人民群眾切實利益，產生人大監督錯位問題。而實行環境資源案件專門法院或者法庭集中管轄模式，亦存在上述制度困頓。

（四）實踐困境：黃河流域司法協作機制的規范性缺失

1.司法協作的分工合作界限模糊

司法協作協同是流域生態保護的重要手段，是實現流域生態可持續發展的重要保障。在黃河流域司法協作實例中，法院、檢察院以及公安、水務、水利、自然資源等部門協作本身不是職權行為，而是職權輔助性行為［20］。然而，如此協同行為無法獲得充分的規范支撐。其一，我國《憲法》第一百四十條有關國家機構“分工負責，相互配合，互相制約”的關系規范遵循了功能主義分權主場，并非嚴格的權利對抗式架構。不過，司法實務中對公檢法機關之間的關系更多強調“分工”“配合”，而較少關注“制約”。該條款的“以保證準確有效地執行法律”是對“分工”“配合”的實質限制，也是對“制約”的再次闡釋。《憲法》第一百四十條的公檢法關系條款僅限于刑事案件，并不包括民事糾紛和行政爭議案件。其二，即便功能主義的權力配置模式，仍然尊重了不同權力的本質，在既往憲法權力制度基礎上，揚棄式地補強了人大、法院職權，弱化了權力對抗性。因此，在黃河流域司法協作實踐中，行政機關、檢察機關和審判機關過于密切的協同行為會回避權力分工的基本考量，可能出現“未審先定”的結果，損害個人、企業的合法權益。

2.司法協作的規范化運行機制缺失

在中國國家治理的演進歷程中，基本上形成了以法制為主的正式制度和除此之外的非正式制度兩種邏輯。但是，現代國家運行并非全部借助正式途徑，而是以商談、溝通、非官方渠道等非正式方式，對國家決策進行適當補充，以增強決策的科學性與接受度。長期以來，黃河流域司法協作機制被視為非正式機制，《黃河保護法》將其上升為正式機制。值得一提的是，有學者提出了長江流域要建立流域協同機制的立法建議［21］，但《中華人民共和國長江保護法》并未納入這一制度建議。由此看來，流域司法協作實質上面臨雙重困境：一是作為正式制度的規范性缺失，尚未建立起統一的行動框架，僅是各地的自主實踐和宏觀司法政策指引；二是很多協作協議流于形式，實際操作性不足［22］，具有非正式制度的諸多弊端，不僅沒有強有力的法治約束機制，而且缺失爭議解決的官方機制。倘若法院之間因流域司法管轄、司法執行、裁判統一等事項產生爭議，則無法以法治化方式正式解決。

四、黃河流域生態環境司法保護的優化路徑

（一）構建黃河流域生態環境保護政策的司法運用機制

1.推動黃河流域生態環境保護政策司法轉化

政策司法化，即人民法院以司法解釋、司法文件、指導性案例等為載體，把黨的政策轉化為司法政策并運用于司法審判全過程的實踐活動。黨的十八大以來，國家把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，發布了一系列關于黃河流域生態環境保護的政策性文件。最高人民法院的特殊地位和功能，決定了其是法院系統中最重要的政策司法化主體。在黃河流域生態環保政策司法化過程中，最高人民法院將黨的黃河流域生態環保政策通過一定的方式轉化為司法政策以指導司法審判，其所扮演的是一個“政策轉化者”的形象。因此，優化政策司法化的效果，關鍵在于提升最高人民法院的政策轉化能力。具體來說，首先，最高人民法院政策司法化過程中應當進行符碼轉化，將黃河流域生態環境保護政策中的抽象原則，預防性、恢復性治理理念等具體化為法律條文，實現政策語言向法律語言的理性轉化。其次，最高人民法院應當通過制定黃河流域生態環境保護的司法解釋，形成具有確定性、可操作性的個案處理依據，通過法律適用論證方式尋求個案正義。再次，最高人民法院應當發布黃河流域生態環境保護政策司法運用的指導性案例，統一裁判制度，使法律、司法解釋與指導性案例形成“一體兩翼”的政策司法運用裁判規則。

2.建立法官運用黃河流域生態環保政策的容錯機制

宏觀層面，最高人民法院積極響應黨中央提出的黃河流域生態環保政策，將黃河流域生態環保政策司法化，促進形成了黃河流域“生態優先，綠色發展”的司法服務新格局。微觀層面，法官在適用環境法律的同時，將黃河流域生態環保政策引入司法裁判，為黃河流域經濟社會發展全面綠色轉型提供了有力的司法保障。由于流域環境問題具有整體性、綜合性、復雜性，亦具有強烈的地方性和特殊性。流域環境司法中涉及的利益多元復雜，加之新興環境利益訴求不斷出現，使得在流域環境司法中開展利益的識別與權衡困難重重，加劇了法官運用政策的困難。不同的法官對黃河流域生態環保政策可能存在不同的解讀，法官運用黃河流域生態環保政策承擔較大的審查壓力和論證責任風險。黃河流域生態環保政策具有原則性、抽象性，而《黃河保護法》側重行政執法層面，法官面臨如何在審判實務中落實中央“重點治理環境違法行為”要求［23］與當事人權益保護之間的平衡難題。因此，應當以激勵導向建立法官運用黃河流域生態環保政策的容錯機制，破解法官思想誤區，樹立辯證思維，既要堅持嚴格司法，又不能限于機械司法，明確特定情形下免于或者從輕、減輕處罰法官的法律責任或者黨紀、政務處分責任，從而達到加大環境保護治理力度的效果。

（二）完善黃河流域司法保護體制改革的法律控制機制

1.修改有關人民法院建制的組織法條款

在現行法律規范中，有關人民法院機構設置和職權配置的條款主要集中在《憲法》“人民法院”一節，并通過《人民法院組織法》進行了一定程序的擴充，但這些立法文件中并無專門法院、集中管轄以及司法協作的條款依據。當然，法律是對過去實踐的總結凝練，立法者可能受制于特定社會歷史條件無法準確預料到未來發展態勢，因此需要轉向法律的修改乃至制定新法。

由于人民法院建制條款涉及國家基本司法制度，《立法法》第十一條要求針對人民法院的產生、組織和職權事項職能制定法律，實行嚴格的法律保留原則。因此，憲法上有關法院組織和訴訟原則等方面的規定，需要《人民法院組織法》作更富有操作性的具體化規定，而不應徑直采取拿來主義［24］。據此，要實現黃河流域司法體制改革的合憲性合法性，理想狀態是修改《憲法》第一百二十九條和《人民法院組織法》的法院類型條款，調適人民代表大會制度，使之符合黃河流域司法體制改革的實踐需求。不過，立法活動應當維護法秩序統一性與確保法秩序的穩定性，頻繁修改組織法并非最優選擇，相關組織、職權條款應當留存專門法院設置的制度空間。而制度容許度的邊界應當遵循嚴格的實質法治原則，需要從保障人權基本角度出發，建立專門法院設置評估程序，吸納專家學者、社會公眾的參與，避免容許條款淪為無限制的“口袋條款”。

2.由全國人大常委會授權流域司法體制改革

現階段啟動修憲和相關組織法的修改活動時機尚不成熟，有效方式是通過全國人大常委會授權改革機制實現形式合法性。隨著我國全面深化改革進入深水區，授權機制即是動態實踐應對靜態規范的權宜之計。因此，授權機制往往帶有試驗性色彩。比如，授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定、授權國務院開展房地產稅改革試點、授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規等。當然，全國人大及其常委會授權機制應當遵循憲法保留、法律絕對保留之基本要求［25］，所授之權應當明確、具體。就黃河流域司法體制改革而言，應當回歸法治軌道，摒棄司法政策主導實踐的經驗主義做法。全國人大常委會應當盡快授權最高人民法院開展黃河流域司法體制改革工作，明確跨行政區劃司法集中管轄、司法協作、流域法院設置等授權事項，確定授權目的及授權期限，并通過專項監督對授權實踐進行憲法監督，確保改革的合憲性。

（三）調適黃河流域生態環境司法管轄的制度設計

1.優化黃河流域司法管轄權的橫向配置

前已述及，通過全國人大授權或者修改相關組織條款的方式，能夠實現黃河流域司法集中管轄制度的形式合法性，進而應當考慮集中管轄權限的橫向分配問題。事實上，不僅是黃河流域環境資源案件實行了集中管轄模式，全國大多數地方法院也進行了環境資源類案件的集中審理。流域是集環境、經濟、社會有機聯系的巨系統，流域案件集中管轄不能限制在某一方面、某一類型［26］。因此，核心問題在于確定環境資源類案件集中管轄法院的標準。從實踐來看，集中管轄法院的確定考慮因素較多，不僅有當地法院人員配置、受理案件規模等，還有環境資源審判專業性能力程度，更考慮了流域、林區、湖區等地理單元因素。然而，改革方案考慮了上述諸多相關因素卻忽視了起訴便宜的訴訟定位。推動黃河流域生態環境類案件集中管轄改革，需要以人口規模、轄區面積、案件數量等一般性標準，和地理單元、審判人員規模等特殊性標準，綜合確定管轄法院及其派出法庭或者巡回法庭建制。實際上，巡回法庭模式的出現意味著黃河流域部分地區的環境資源類案件數量偏少，但巡回審判可以減輕當事人的舟車勞頓之苦，亦能推動現場審判的普法效果，因而需要推動巡回審判制度化建設。此外，由于司法集中管轄對當事人造成較多不利影響，且黃河流域大多數省區屬于經濟欠發達地區，法院應當通過訴訟費用減免、強化法律援助、引入社會公益組織參與等多種方式，加強弱勢群體訴權保障力度。

2.完善黃河流域司法管轄權的縱向配置

除優化黃河流域生態環境案件橫向層面的基層人民法院與中級人民法院管轄權限外，還應當考慮這類案件的縱向管轄權、審判權配置。按照目前的實踐情況，黃河流域生態環境案件基本上遵循基層人民法院一審、中級人民法院二審，以及中級人民法院一審、高級人民法院二審兩種審判權限設置思路。考慮到沿黃地區地方各級法院在審判黃河流域生態環境案件上具有職能趨同性，結合培養基層人民法院審判力量的現實需要，應當推進黃河流域司法管轄權的縱向改革，各級法院各司其職，落實上下級之間的業務指導與監督功能。具體來說，首先應當遵循一般性縱向管轄權配置思路，將黃河流域環境資源一審案件交由享有集中管轄權的基層人民法院審理；所屬中級人民法院負責上訴案件的二審，高級人民法院則進行第一次再審，最高人民法院對重點案件進行選擇性的再審，突出其法律適用與政策適用的角色定位。通過上述制度設計，推動法律正確、統一實施，將黃河流域生態環境矛盾化解在基層人民法院。

（四）優化黃河流域環境司法運作系統的內外聯動機制

1.完善法院跨區域司法協作機制

流域作為整體性概念，覆蓋范圍往往較大，可以劃分為更為細致的地理區域，據此形成不同的生態環境系統，衍生出不同的環境治理需求。從法院間司法協作實踐來看，基本上形成了基于同一行政區劃，或者相近地理單元的協作模式，以分割式方式達成區域司法保護合作，但也會導致部分流域合作空白。因此，推動沿黃法院跨區域司法協作，首先，應當以流域整體保護為基礎，以流域重點地區協作為擴展，形成最高人民法院主導下的省際合作、各省區高級人民法院主導下的市域合作，專注于環境資源類案件的法律適用標準統一性問題，而基層人民法院則需側重事實查明和法律適用，減少行政性事務的干擾。其次，應當對黃河流域司法機構制定的、有關司法協作的各類規范性文件進行清理，由最高人民法院出臺黃河流域法院跨區域司法協作的司法政策文件，明確常態化的框架機制，適時上升為立法規范。再次，鑒于法院上下級之間僅限于業務指導關系，黃河流域法院跨區域司法協作協議應當向同級人大常委會備案，接受外部監督。

2.規范流域環境司法外部協同關系

受制于功能主義權力分工的憲制要求，黃河流域審判機關與檢察機關、行政機關的司法協同面臨理論上的障礙，因而需要重新理解司法外部協同關系。具體來說，在微觀層面，應當堅持權利功能的原初立場，法院應當側重于對環境資源民事、行政、刑事案件的司法審查，尤其是加強對行政機關履職盡責、檢察機關審查起訴的審判監督，確保職責邊界的清晰明確。檢察機關也應當恪守檢察權的邊界，除依法參與公益訴訟案件之外，審慎提前介入黃河流域環境資源案件；同時需要強化對行政執法部門作為或者不作為的監督，促進其依法、規范行為。在宏觀機制層面，應當由中央司法部門會同沿黃九省區的省級司法部門共同制定司法協同規劃，實現全流域司法保護的制度統一。由于黃河流域生態環境保護的行政主管部門較多，應當在司法協作規劃的制定過程中引入自然資源、水利、水務、生態環境等行政執法部門的參與，確保司法協同規劃與其他規劃的有效銜接。

五、結語：邁向人與自然和諧共生的現代化流域司法

黃河流域生態環境保護是推進美麗中國建設和人與自然和諧共生的現代化建設的重要內容，但是，環境治理是系統工程，需要綜合運用多種手段，法治既是其他手段的基礎，也是其他手段的保障［27］。要實現黃河流域生態環境司法保護機制的法治化，首先，要建立推動黃河流域生態環境保護政策司法化與法官適用司法政策的容錯機制，以增強黃河流域生態環境保護政策司法運用效果；其次，應當通過修改人民法院建制條款或者全國人大授權方式，明確黃河流域司法體制改革的憲法法律依據；再次，通過優化黃河流域集中管轄權的橫向配置以及縱向配置，規范黃河流域環境資源類案件管轄制度；最后，建立省級和市級的跨區域法院協作機制，明確糾紛處置規則，規范法院與行政機關和檢察機關的外部協同關系，強化司法系統的內外部聯動能力，從而真正建立起權威高效的黃河流域生態環境司法保護機制。

［參考文獻］

［1］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［J］.黨建，2022（11）：4-28.

［2］全面推進美麗中國建設 加快推進人與自然和諧共生的現代化［N］.人民日報，2023-07-19.

［3］侯學勇.融貫論視角下的黃河流域生態保護機制審視：以《黃河保護法》相關規定為分析對象［J］.法學論壇，2023，38（3）：105-115.

［4］喬文心. 加強長江、黃河生態環境司法保護 構建新時代流域環境資源審判體系［N］.人民法院報，2021-11-26.

［5］杜健勛，廖彩舜.論流域環境風險治理模式轉型［J］.中南大學學報（社會科學版），2021，27（6）：1-16.

［6］王佃利，滕蕾.流域治理中的跨邊界合作類型與行動邏輯：基于黃河流域協同治理的多案例分析［J］.行政論壇，2023，30（4）：143-150.

［7］丹尼爾·W.凡奈思，王莉.全球視野下的恢復性司法［J］.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2005（4）：130-136.

［8］劉志仁.黃河流域生態環境協同治理司法協作機制的建構［J］.法學論壇，2023，38（3）：97-104.

［9］李雯靜.《民法典》視閾下預防性環境民事責任的適用規則［J］.法學雜志，2023，44（3）：123-137.

［10］馬騰，陳海嵩.論生態環境司法的功能遞進：由補救性司法向補救性與預防性司法轉變［J］.學海，2023（3）：207-216.

［11］馮莉.《黃河保護法》實施背景下流域生態環境規制思路與完善對策：基于法律政策文本量化分析［J］.干旱區資源與環境，2023，37（7）：190-196.

［12］李景豹.論黃河流域生態環境的司法協同治理［J］.青海社會科學，2020（6）：94-103.

［13］楊萬明，最高人民法院研究室.《中華人民共和國人民法院組織法》條文理解與適用［M］.北京： 人民法院出版社，2019：108.

［14］劉忠.我國特別類型法院設置制度史考察［J］.環球法律評論，2023，45（6）：199-216.

［15］周珂，蔣昊君.整體性視閾下黃河流域生態保護體制機制創新的法治保障［J］.法學論壇，2023，38（3）：86-96.

［16］付榮.中國海事法院：問題與出路——兼論其他專門法院［J］.河北法學，2009，27（5）：142-147.

［17］劉尉.黃河流域事權的縱向配置：從學理到規范［J］.青海社會科學，2022（3）：42-52.

［18］徐祥民，孫喜雨.流域綠色高質量發展及其環境法保障：“黃河流域發展會議”引發的思考［J］.河南大學學報（社會科學版），2022，62（1）：35-41+153.

［19］全國法院2022年審結環境資源案件24萬余件［N］.中國環境報，2023-06-06.

［20］肖愛，湯世豪.中國流域環境司法協作機制的經驗邏輯與優化路徑［J］.南寧師范大學學報（哲學社會科學版），2023，44（5）：47-56.

［21］呂忠梅.關于制定《長江保護法》的法理思考［J］.東方法學，2020（2）：79-90.

［22］游勸榮.長江流域環境司法保護的現實困境與發展進路［J］.中國應用法學，2023（3）：18-32.

［23］李國英.關于《中華人民共和國黃河保護法（草案）》的說明［J］.中國水利，2022（21）：13-14.

［24］劉練軍.“人民法院的組織由法律規定”之規范分析［J］.吉林大學社會科學學報，2020，60（3）：125-135+238.

［25］秦小建.授權改革試點應首先遵循法律保留原則［J］.法學，2023（7）：45-58.

［26］秦天寶.我國流域環境司法保護的轉型與重構［J］.東方法學，2021（2）：158-167.

［27］呂忠梅.“人與自然和諧共生”視野下的環境法價值論［J］.政治與法律，2023（7）：2-17.

［責任編輯：向長艷］