政策激活自治：農村公共品有效供給的實踐路徑

王波

[摘? ? 要] 在農村公共品供給中，一些村莊在政策的牽引下，動員村莊精英和普通村民積極參與公共品供給的民主實踐，從而激活了村莊潛在的治理能力，實現了公共品的有效供給。這種現象可稱之為“政策激活自治”。公共品供給政策的靈活性、以村干部為核心的組織動員能力以及以小組為單位的內生性治理能力構成了政策激活自治的政策、組織和社會基礎。基于公共品分類的視角可發現，政策的牽引效應主要作用于與農民關系緊密、投入較少的建設項目上，而對與農民關系松散、投入較多的公共項目作用有限。政策激活自治的存在，啟發我們在公共品供給中掌握政策統一性和靈活性的平衡，區分不同項目與農民的利益鏈接，通過適當的政策激發村民參與的積極性。

[關鍵詞] 公共品供給；村民自治；政策激活自治；村莊社會；人居環境；農村社區治理

[中圖分類號] D638；D668? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）06-0057-11

一、問題的提出

改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的重要任務。黨的十八大以來，國家高度重視改變農村長期臟亂差的局面，實施了一系列改善農村人居環境的政策。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《農村人居環境整治三年行動方案》，并于2021年底印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》。兩份文件為農村人居環境整治提供了目標和措施，有力地推動了整治行動的進行。2024年1月，中共中央、國務院聯合發布了《關于全面推進美麗中國建設的意見》，明確提出要“建設美麗鄉村，統籌推動鄉村生態振興和農村人居環境整治”。這也意味著人居環境整治作為美麗鄉村建設的重要任務將成為未來一段時間內鄉村工作的重點。總體來看，國家發起的人居環境整治行動本質上是為鄉村提供公共衛生這一農村公共品，其全面鋪開與大力推進從根本上改變了農村臟亂差的生活環境，提高了農民的生活質量。不過，從各地的實踐來看，國家在提供“村莊公共環境”這一項公共品時普遍面臨村莊參與不足的困境。不少老百姓將人居環境整治視為國家的事情，出現“政府干、群眾看”的現象，嚴重影響人居環境整治行動的效果。因此，在公共品供給和村莊建設的過程如何調動農民的積極性、發揮農民的主體性成為一個重要的理論和實踐問題。

農村公共品供給是一個成熟的研究領域，相關的研究浩如煙海。本研究側重關注農村公共品供給的村級參與。學界對于這一問題的相關研究大致分為三類：一是從國家與農民關系、項目制等宏觀經濟社會轉型層面探討農村公共品供給變遷及困境；二是專門論述項目制供給方式存在的困境；三是以項目制為背景，討論基層公共品供給中存在的治理困境及改進措施。

第一，從宏觀層面探討農村公共品供給變遷，重點討論稅費改革、項目制等重大制度變遷對農村公共品供給的影響。在稅費改革之前，我國農村公共品供給主要采取“制度外的自上而下決策機制”，即由政府發起、通過制度之外的農業稅、三提五統、組織義務工等成本攤派方式實現公共品供給[1]。其中，共同生產費的使用與農民息息相關，因此農民天然關注供給的有效性，由此形成村莊內部對“搭便車”行為與村干部資金使用行為的監督[2]。取消農業稅后，國家改變過去對農村的資源汲取政策，實行“多予，少取，放活”的政策，通過財政轉移對農村進行資源反哺[3]。稅改之后，我國農村公共品供給實際上采取“制度內的自上而下的決策機制”，即國家采取自上而下項目制供給的方式向基層提供資源。項目制作為一種新型的國家治理體制，試圖繞過科層體制提高資源的利用效率[4]。但從各地實踐看，以國家為主導的供給模式普遍存在資源利用效率低、農民主體性缺失、“搭便車”行為無法扼制的困境，出現了“資源消解自治”的悖論[5-6]。

第二，對項目制運行體制的批判與反思，集中體現在對項目制中缺乏需求表達機制的反思。在項目制體制運行中，國家的資源轉移通過“條條”管理體制下達到基層，這種自上而下的管理體制忽視了農民的需求偏好與農村復雜的情況，導致農村公共品供給中出現了“最后一公里”難題[7]。有學者認為，國家在公共品的供給中沒有滿足農民需求偏好，導致公共品的供給過剩與供給不足并存[8]。還有學者認為由于部門掌握資源分配權，因此提供農村公共品時，部門可能從自己的偏好出發，比如優先建設政績工程、面子工程，造成需求的錯位與資源的浪費[9]。有學者綜合以上因素認為，鄉村組織失語、鄉村組織自利性凸顯以及村莊內部整合能力弱化成為項目化公共品供給中遭遇到的組織困境[10]。總之，學界普遍認為自上而下的項目制供給方式并未與自下而上的村莊民主決策結合起來，致使公共品供給在村莊層面無法實現有效對接。

第三，以項目制為背景，討論基層公共品供給中存在的治理困境及改進措施。李祖佩從鄉村關系的角度觀察到，項目體制中“鄉政”對“村治”的過度干預，鄉村精英壟斷項目資源并通過強力主導鄉村秩序，嚴重擠壓了村民參與村莊政治的空間，進而出現“資源消解自治”的后果[11]。桂華從村干部的角度思考，認為項目管理技術能夠較好地解決項目“監督”問題，但卻容易陷入對代理人的“激勵”不足困局[12]。針對以上治理困境，一些地方進行了公共品供給模式改革，比較典型的是成都的公共服務資金制度。相關研究認為，該制度或將成為下一種新的國家與農民聯結機制[13]，有利于促進村莊善治。

上述成果為進一步的研究提供了豐富的理論和經驗積累。筆者根據調研發現，雖然“資源消解自治”的公共品供給困境普遍存在，但在公共事務缺乏的中西部地區，公共品供給的政策輸入可作為撬動村莊自治的支點，激發村級組織積極參與公共品的自我供給與自我維護，進而出現“政策激活自治”的現象。在此線索下，本文試圖探索政策激活自治的實踐機制及實現基礎，從而試圖彌補現有研究的不足。研究發現，“政策激活自治”的出現，既與政府政策執行中的制度空間有關，又與村級組織的動員能力和村莊社會的內生性治理能力密不可分。

本研究為經驗研究。2023年7月5日-7月25日，筆者于鄂中C村開展了為期21天的駐村調查，本研究以C村的調研為經驗材料。C村為鄂中S縣一個農業型村莊，全村面積15平方公里，下轄15個村民小組，有538戶2399人，其中水庫移民609人。C村在上世紀以傳統水稻種植為主，產業結構單一，是典型的無資源、無特色、無產業的“三無”村。2011年以來，C村借助安置水庫移民的契機，大力發展第一產業，逐步形成了以陽光玫瑰葡萄、翠冠梨為主導的產業布局，帶動村民就業與增收。同時C村借助新農村建設的契機，規劃建設了一處包括94棟建筑的集中居住點。在2022年全縣的人居環境整治運動中，C村通過動員村民自發出資修建附屬物、晾曬桿等，實現了統一規劃和環境整治，讓整個村莊面貌煥然一新。

二、政策激活自治的內涵及表征

筆者以“政策激活自治”來概括公共品供給的政策輸入帶來的村莊治理效能的提升。所謂“政策激活自治”指的是，村莊社會在上級政策的刺激和驅動下，通過組織和調動農民參與村莊公共品的建設方式實現自我組織、自我服務。通過把整個村莊調動起來參與公共事務，沉寂的村莊自治被激活和強化。政策的輸入對村莊社會形成壓力，推動村莊社會為完成任務調動已有的治理資源，從而重塑了既有的村莊治理格局。具體而言，“政策激活自治”主要表現在以下三個方面。

（一）村干部積極能動

村干部位于自上而下的行政與自下而上的自治的交匯處，在村莊治理中扮演代理人和當家人的雙重角色，在組織村民參與村莊治理中發揮重要作用。稅費改革時期，村干部的主要工作是協助上級完成任務和維持村莊基本生產生活秩序。前者主要包括協助收取農業稅費和配合執行計劃生育政策；后者主要包括組織籌資籌勞、通過自治的方式將村民組織起來，提供村莊所需的公共品。此階段，村干部與村民緊密結合，村民自治成為中國重要的民主實踐。

稅費改革之后，國家不再向鄉村汲取資源，實行“以工補農、以城帶鄉”的方針，轉而向鄉村輸送大量資源。在此背景下，村干部的主要工作內容也由協稅、組織農民生產轉變成爭取國家項目資源、協調國家資源下鄉。同時，資源下鄉伴隨著國家權力、規則和監督，為了協助項目下鄉，鄉村干部不得不遵循國家規范，不斷實現正規化。所有這些變化導致了村干部的行政化[14]。過度行政化的結果，導致村干部不再需要與農民打交道，只需要完成上級的任務，因此與農民的關系逐步疏遠，出現“行政消解自治”和基層政權“懸浮”[15]的現象。以筆者調查的C村為例，C村設有正規化的黨群服務中心，村干部實行坐班制，負責對接群眾的各種訴求。從實際運行來看，村干部與村民的接觸較少。一方面，雖然設有黨群服務大廳，但實際上每天來辦事的村民還較少，普通干部主要忙于處理上級下發的各類表格和文字工作。另一方面，村支部書記主要負責跑項目、協調項目進村引發的矛盾以及完成上級的任務（例如圖斑整治）。也就是說在政策推動之前，村干部主要依靠體制資源完成上級任務，并不需要調動村民參與。村干部無契機也無動機組織村民參與村莊治理。

但是，隨著人居環境整治行動的推動，村干部在政策的牽引之下不得不組織動員村民參與村莊建設。村干部組織村民參與決策有兩方面的原因：第一，村干部必須完成上級任務；第二，作為一項公共品，人居環境整治具有全民參與的性質，不可能僅僅依靠村干部完成，必須動員全體村民參與。村干部組織村民參與民主決策主要做了以下幾方面的事情：第一，宣傳政策，收集民意。2022年S縣按照人居環境整治計劃，要求在全縣范圍內全面清理亂堆亂放，特別是房前屋后堆放雜物的現象。政策傳達之后，C村村民反映雜物無處安放，提議建設附屬屋。第二，民主協商，統一方案。建附屬屋的建議提出之后，村民圍繞要不要建以及要不要統一建產生了分歧。少部分人反對建設附屬屋，主要有兩個理由：一是部分人表示不常住村，建設沒有必要；二是屋后空間狹窄，沒地方建。而要不要統一建的分歧在于，村民想要把老房子的門、窗用于附屬屋的裝修以節約成本。為了制定出統一的方案，村里組織了3次大會討論，最后促成村民達成共識：第一，建附屬屋不是強制行為，允許有人不參加；第二，想要建設的村民必須按照統一標準進行建設，村里對附屬屋的長寬高進行了規定，還規定必須按照統一的風格（包括外立面的顏色、屋頂瓦的材料等等）進行裝修。在統一規劃的前提下，既可以統規統建，也可以統規自建1。

（二）村莊權威吸納與激活

在鄉村社會治理實踐中，除村級組織這一法定村治主體之外，還存在原生性村治主體。在傳統社會中，原生性村治主體的代表是鄉紳和宗族長老。他們因其身份和文化屬性在地方享有高度的權威，在引導村民參與村莊治理方面發揮著關鍵作用。但隨著市場經濟的發展、鄉村社會的轉型和個人理性精神的崛起，傳統的村莊權威發生了兩個顯著變化：第一，以地緣和血緣為基礎的傳統宗族權威被削弱，取而代之的是以能力和公心為基礎的新村莊權威，主要代表是“五老”（老村干部、老村民小組長、老黨員、退伍老軍人、退休老教師），他們有經驗、有空閑，也有威望，是潛在的村治主體。第二，由于缺乏公共事務，村莊權威長期處于邊緣位置，參與村莊治理的程度有限。以C村為例，該村設有五老協會，他們主要負責調解村里細小瑣碎的矛盾，最為典型的是鄰里矛盾。這些矛盾發生頻率較少，而且屬于簡單的私人矛盾，調解難度較小。一旦涉及到利益沖突的復雜矛盾，例如征地中國家與農民的利益博弈，五老協會大多不愿參與調解，因為這與村莊的公共利益無關且容易得罪人。因此，除了調解輕微矛盾，五老協會并不參與村莊其他重要事務，參與度有限。C村支部書記甚至表示 “他們（五老協會）只是走個過場，實際上沒啥用2”。

原生性權威參與公共治理的本質是基于權威、出于公心維護公共利益。其中的關鍵在于必須存在公共事務和公共利益，只要是維護公共利益就敢于說直話、敢于得罪人。人居環境整治行動實際上就為村莊提供了重新塑造公共利益的契機。村莊環境涉及所有村民的切實利益，環境整治塑造了村民之間的利益鏈接。為了統一行動，圍繞環境整治就必須樹立規則，懲罰“搭便車”者。原生性權威作為公心的代表，在公共利益的維護上就有了發揮作用的契機。以C村為例，社會權威在維護公共規則上發揮了重要作用。C村在商定好方案之后，新農村居住點除了少數幾戶村民表示不參與建設外，大部分村民同意建設附屬屋。2022年11月，C村的新農村建設點開始集中建設附屬屋。為了監督建設方案的落實，村委動員退休的老干部和老黨員成立了由4～5個人組成的文明建設小組。文明建設小組的任務是監督村民是否按規定建屋。在這一過程中，文明建設小組發現其中一戶建設的面積大于規定面積。當時這戶人家地基已經打下并開始砌墻，但根據村委與村民的事先約定，文明建設小組按規定要求農戶拆掉重建。農戶雖不樂意，但在小組成員和村里的多方壓力下，還是執行了拆除重建。在文明建設小組的監督下，附屬屋的建設順利完成，建設成本在1～2萬元之間3。附屬屋建成之后，村民們有了放置雜物的空間，一改房前屋后亂堆亂放的局面。正是由于存在公共利益、有村民的認可，這些潛在的社會權威才有機會、有意愿參與到公共事務的維護中來。

（三）村民組織起來

村民是村民自治的主體。組織和調動村民自我管理、自我服務、自我教育和自我監督是村民自治的核心內容。在農業稅費時期，國家尚缺乏財力支持農村公共品建設，主要通過農村公共品建設、農業稅費的村級提留、村民出工等內部籌資籌勞的方式完成。例如在20世紀90年代，C村在每年三四月份都組織村民修渠、維修水利。因此公共品的提供是每一個人努力的結果，也就與每一個人的利益休戚相關，于是村莊內部形成公共利益。基于維護公共利益和公共建設事務，村莊內部形成了強有力的村莊規范，也出現了站出來維護公共利益的積極分子。同時村莊內部對不出力的“搭便車”者進行譴責，對釘子戶進行邊緣化。在村民的廣泛參與下，村莊公共品的供給與維護形成了良好的秩序。

稅費改革之后，農民參與村莊治理的意愿大幅度降低。原因主要有二：第一，鄉村的公共品供給不再由鄉村自籌解決，而是通過國家項目的方式進行供給，農民不再參與公共的建設和維護。有學者指出，國家與農民關系變革后，農民與村社缺乏利益連接，資源不再來自農民自身，因此農民將公共建設視為國家的任務，不主動承擔維護公共品的責任[16]。第二，打工經濟興起，大量農民外出務工，圍繞生產的合作需求大幅降低，農民逐步個體化和去合作化。以C村為例，由于大量人口外出務工，C村的空心化十分嚴重，村民之間互動的頻率大幅下降。留守在村莊的村民也從生產共同體轉變成僅僅在一起生活的生活共同體，集體生活和公共參與匱乏。

人居環境整治運動實際上為村民提供了一個公共參與的契機。第一，村民圍繞人居環境整治的方案建言獻策，進行民主決策；第二，圍繞公共利益，村民被調動起來參與民主監督。在雜物堆放問題解決后，接下來就是進行環境日常維護。為了調動村民參與，C村設立了環境衛生督察員，負責對村民房前屋后的環境定期進行檢查。每排房屋都安排有一位環境督察員，他們由村干部從環境模范家庭中挑選并任命，是村民中的積極分子。環境督察員每個月會對本排村民的房前屋后進行檢查，檢查時間不固定。“房前屋后沒有雜草和亂堆亂放現象”的家庭會被認定為“環境清潔”，村委會在他們的門口貼上“清潔”的標識牌，而不合格的家庭則沒有這個牌子。而且這種評價一個月進行一次，一旦發現某戶人家本月表現不好，“清潔”牌子可能會被摘掉。這種可視化的內部評價形式較好地約束了村民的不合作行為。據調查，大部分村民比較在意是否“清潔”，因為他們在意面子，并不想被村里人認為自己家不愛干凈。例如C村的一位60多歲的大爺家里一直有“清潔”的牌子。他認為“清潔牌子對個人是一種榮耀，有面子，表示不比別人差，沒有牌子、臉上無光”4。在此設置下，C村村民養成了自發打掃房前屋后環境的習慣，住宅區的衛生得到了很好的維護。第三，參與公共活動的獲得感激發了村民參與村莊治理的動力。據調研，有了成功策劃附屬屋、維護房前屋后衛生的經驗之后，村民參與村莊管理的熱情高漲。隨后不久，C村有村民提議在房前統一建設晾衣架以解決亂拉線曬衣服的不美觀行為。于是，按照統規統建的方式，C村在2022年12月為所有新農村的居民建設了晾衣架，并按協商決議向每戶收取了150元（另外150元由政府補貼）。

綜上，村干部、村莊權威與普通村民積極參與村莊公共品的建設與維護構成了政策激活自治的三個主要表征。政策激活自治的核心在于通過政策輸入創造事件，激活村莊各主體圍繞新的利益連接展開村莊自治實踐。在這過程中，村民共謀、共建、共享，實現公共品的有效供給和良性運轉。政策激活自治的出現，是政策靈活性、村莊組織動員能力以及村莊社會基礎等一系列因素合力的結果。

三、政策激活自治的生成基礎

國家資源下鄉強化了農村的公共品供給，但在國家與農民關系變革、鄉村社會轉型等一系列因素的作用下，鄉村的公共品供給出現了村干部懸浮化、村莊精英邊緣化和群眾參與弱化等困境。調查發現，通過創造事件的方式，自上而下的政策要求可以激活自下而上的村民自治，達到各村莊主體踴躍參與村莊治理的效果。“政策激活自治”的出現建立在一定的政策基礎、組織基礎和社會基礎之上。具體而言，它既與政府政策執行中的制度空間有關，又與村級組織的動員能力和村莊社會的內生性治理能力密不可分。

（一）政策基礎：人居環境整治的政策靈活性

統一性和靈活性是政策執行中常見的一對矛盾。政策實施的重要任務是在統一性和靈活性之間實現動態平衡[17] 300。在堅持政策原則性不變的前提下，允許各地根據自身實際情況因地制宜，只有這樣才能賦予基層充分發揮主觀能動性的空間，從而為村民自治奠定政策基礎。一旦政策要求過于剛性化和統一化，那么基層在“強考核”的壓力下就容易喪失自主變通的空間。

人居環境整治工作之所以能夠激發村民參與，是因為政策本身具有靈活性，存在因地制宜的空間，允許村級組織發揮自主性。相比于一些考核要求比較突出的政治任務，人居環境整治這一政策從國家層面賦予了地方自主性、確立了農民的主體性地位。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》明確指出，“堅持因地制宜，突出分類施策。同區域氣候條件和地形地貌相匹配，同地方經濟社會發展能力和水平相適應，同當地文化和風土人情相協調，實事求是、自下而上、分類確定治理標準和目標任務”，同時“堅持問需于民，突出農民主體。充分體現鄉村建設為農民而建，尊重村民意愿，激發內生動力，保障村民知情權、參與權、表達權、監督權”。允許基層發揮自主性，不僅是遵循中央規定，也讓文件精神在基層得到貫徹。《S縣鄉村振興戰略規劃（2019-2022年）》提出“建立政府引導、農民主體、社會參與的農村人居環境整治工作機制”，同時規定“各鎮（區）按照細化、量化、具體化、項目化的要求，制定本鎮（區）五年推進規劃和年度實施計劃”。這意味著自主權將被下放，直至鄉村一級。這一靈活性的政策落實到C村所在的W鎮表現為：只規定房前屋后不允許亂堆亂放這一原則性要求；尊重農民需要堆放雜物的空間這一生活習慣；鼓勵農民參與建設美麗鄉村。人居環境政策的執行為鄉村的自主執行保留了制度性空間，這是農民充分發揮自主性的政策基礎。

在政策靈活性的基礎之上，村莊可以通過村民自治將自上而下的政策要求與自下而上的村民需求對接起來，將國家政策轉變成村莊公共事務。在這種對接和轉化中，村民自治主要發揮需求匹配的功能。需求匹配有幾個核心步驟：第一是因地制宜，根據大政方針確定適宜本地的改造方案，通過民意的匯集，把國家政策內化為村莊公共事務，從“要我做”變成了“我要做”，激發村民參與的積極性；第二是統一意志，通過會議協商和內部討論的方式，進一步識別村民的需求，規范了需求的表達方式，村民有參與感且政治效能感高。第三是尊重差異化的需求。村民的建設需求是存在差異的，在確立“統一規劃”的原則基礎上，充分尊重了村民的差異化需求，實行建設統分結合。總之，在政策靈活性的基礎上，通過村民自治發揮需求匹配的功能，人居環境整治被內化為村莊自發的公共事務，實現了公共事務的群眾參與，激活了村莊自治。

（二）組織基礎：以村干部為核心的組織動員能力

村級組織強大的組織動員能力是“政策激活自治”的組織基礎。村級組織位于國家政策與村莊社會的交匯點上，承擔著執行政策與反映村民訴求的雙重職責，在政策執行中發揮重要作用。在村域范圍內，能力強大的村級組織可以通過“文化的權力網絡”[18] 2或群眾工作方法實現對村民的動員與整合，達成村莊的一致行動。

首先，村級組織通過群眾工作方式實現民意的整合。村干部是村民自治的組織者，其核心作用是通過各種工作方式凝聚共識。具體而言包括以下幾種方式：第一，公共化的動員。村級組織通過召開黨員大會和村民大會傳達會議精神、凝聚村民的意見，在全村范圍內進行動員。第二，私人化的勸說。大會只能在大體上達成初步的一致，實際上仍有部分村民無法被說服或者事后反悔，此時就需要村干部進行私人化的勸說以強化村民共識。這種勸說往往是基于關系和面子的曉之以理，具有非結構化和個性化的特征。

其次，組織動員老黨員、老干部等民間權威參與村民自治。老黨員、老干部在村莊治理中具有特殊地位。一方面，他們是曾經的村干部，擁有政治身份，有其特殊的政治地位，在政策理解和對政策的支持力度上遠高于一般村民。因此在身份和認知上，他們天然與國家政策和意志保持一致。另一方面，他們又具有普通村民的一面，自身的利益與改革息息相關，這讓他們更加理解普通村民的想法。同時，他們在群眾中具有社會權威，能夠帶動群眾。因此，老黨員、老干部能夠作為村干部與村民之間的橋梁，發揮中介作用。這種中介作用具體表現為：某些村干部不好出面的事情可以交由老黨員和老干部出面協調解決。如果由村干部出面勸說，個別村民會誤認為村干部不和他們一條心，勸說效果不好；但如果由老黨員和老干部出面，群眾會認為他們秉持公心，能為自己考慮，因為他們本質上也是群眾的一員。正是認識到這種身份差別，村干部動員老黨員、老干部勸說村民配合執行村里的決策，同時讓他們參與村級事務的監督。民間權威的積極參與，極大地增強了村級組織的動員能力。

最后，村級組織動員村莊積極分子參與村莊治理。文明戶是村莊衛生層面的積極分子，村莊通過賦予他們環境督察員這一身份表示對他們的認可，即通過社會性激勵，動員他們自發參與日常的監督。

總之，以村干部為核心的村莊動員體系通過組織動員、社會性激勵等方式將老黨員、老干部、村莊積極分子納入到村莊治理體系中，極大地壯大了村莊建設的力量。

（三）社會基礎：以小組為單位的內生性治理能力

以小組為單位的內生性治理能力是政策激活自治的村莊社會基礎。鄉土生活是一種“面對面”的生活，共同的生活使得村莊產生了內生性的社會規范，通過傳統、禮俗和社會輿論對個人的行為進行約束[19] 66-72。村莊社會基于共同的社會規范而產生的內生性治理能力是政策能夠激活自治的重要因素。離開了內生性的規范，僅僅依靠國家法律進行強制，村莊治理將舉步維艱。以小組為單位的內生性治理能力包括兩方面的內容：第一，村莊存在共同體意識，保留社區記憶，人情、面子等地方性規范能夠約束個人的行為；第二，這種村莊共同體意識是以小組為單位的。

首先，村莊仍保留著村社共同體和熟人社會的底色。C村打工潮興起時間較晚，村社共同體保存相對完好。在村社共同體內，村民對土地形成高度依賴，圍繞土地上的生產以及共同的生活產生了合作的需求，例如建房、放水等事務，基于這些內生性事務，村莊產生了內生自治能力。這種自治能力隨著人口外流和共同生產、合作事務的減少而暫時蟄伏，表現為村級組織消極行政的狀態。但隨著國家資源下鄉之后，這種自治能力被激活，轉化成推動國家政策的重要內生性資源。

其次，內生性治理能力是以小組為單位的。本地村莊是基于地緣聚居而成的共同體。最基本的聚居單位是灣子，灣子指的是當地由于地形和堰塘區隔而相對集中的居住區。灣子有大有小，小的只有三五戶，大的灣子十幾、二十戶。灣子的成員一般不是來自同一個家族，而是包括多個姓氏的成員，他們基于地緣而非血緣相互熟悉，一個灣子也構成一個自然村。數個灣子的集中就成為一個組。灣子之內大家知根知底，互動頻繁，講究人情和面子。例如C村八組辦的紅白喜事全組的都要來，他們之間的暗號是，如果早上放鞭炮是白事，中午放鞭炮就是紅事5。其他村民根據放鞭炮的時間準備好相應的紅包和心情自動參加酒席。小組之內大家十分在乎相互之間的看法，面子也能起作用，而不同小組之間的互動相對較少，熟人社會的約束相對較弱。C村進行環境整治的是新農村建設點，它不是一個自發形成的地緣小組，而是由多個小組成員新組建的小組。據一些村民反映，新農村點的鄰居如果辦紅白喜事，他們也會參與。也就是說，一個新的地緣小組正逐步產生。顯然人情、面子這些公共規則在新農村點也發揮著作用。這也是C村能夠使用面子競爭實現對村民監督的重要方式。例如上文提及給普通村民貼“清潔”牌的舉措，就是通過將村民的衛生表現給公共化和可視化，從而激起村民的羞恥感， 進而推動村民為了維護公共形象而養成自覺愛護環境的習慣。這一舉措在相對陌生化的社區是無法實行的。

綜上，政策激活自治是政府、村級組織和村莊社會等治理主體綜合互動的產物。它既與政策存在靈活空間等外部因素有關，又與村級組織動員能力、村莊社會的共同體意識等內部因素有關。內外因素的綜合作用下，共同產生出“政策激活自治”的治理效果。

四、政策激活自治的實踐效能差異及其分析

從政策激活自治的生成基礎看，“讓民主轉起來”具有相對嚴格的條件：政策、組織和社會基礎缺一不可。從實踐來看，即使三者俱備，政策激活自治的程度因事務的類型不同也會產生顯著差異。按照主流的定義，公共品指的是具有非排他性和非競爭性的公共事務，例如道路、水利建設，村莊環境的維護。公共品是相對私人用品來說的，實際上公共品的內部也存在重要性排序，這種排序主要由公共品在人們生產、生活中的地位來決定。例如在農村社會，水利設施的重要性長久以來高于村莊環境維護，它表現為一種基礎性的村莊公共品。當然，同一個公共品在不同的項目之間也存在重要性差異。例如環境衛生的維護中，對個人來說，房前屋后衛生維護的重要性高于公共道路衛生的維護。由于存在不同重要性的公共項目，因此動員農民參與的難度也存在差異。

以C村人居環境整治為例，人居環境整治可以被理解成村莊環境維護。村莊環境這一公共品至少可以分解為治理生活垃圾、治理亂堆亂放、治理亂貼亂畫、治理私接亂拉等一系列小項目，而不同項目群眾參與的程度也是存在差異的（見表1）。從實踐看，與農民關系緊密、投資較少的建設項目更容易動員村民參與，而真正具有非排他性、非競爭性、投入較多的公共品則很難動員村民自治。

（一）與農民關系緊密、投入較少的建設項目

整治房前屋后的環境和治理私接亂拉屬于與農民關系緊密、投資較少的建設項目，這類政策較容易動員起農民積極參與。從公共品屬性來說，這兩類對于農民是基礎性、具有一定排他性的事務。首先，兩類項目方案分別滿足了農民放置閑置物品和晾曬衣物的需求，這些都是屬于基礎性的需求。其次，雖然統一的附屬物和晾衣桿構成了村莊環境維護的一部分，但從本質上說，這些物品的所有權歸個人所有，村莊環境變得優美只是個人便利基礎上的溢出效果。所以，這兩項環境公共品具有一定的排他性。最后，兩類項目的投入相對較小，并不會給個人造成沉重的負擔。總之，與農民關系緊密、農民個人是主要受益者且投入較小的項目，就容易激發農民參與到村莊自治中去。

（二）與農民關系松散、投入較多的公共項目

村莊公共領域的環境衛生、村莊墻面的美化項目屬于與農民關系松散、投資較多的公共項目，政策很難激發農民參與。從公共品屬性來說，這兩類事務對農民來說是非基礎性、具有非排他性、投入較大的公共項目。首先，這些項目對農民來說屬于非基礎性需求。例如村莊垃圾的清掃，雖然必需，但距離農民日常化的生活較遠且投入高，個人參與的動力明顯不足，需要由村集體承擔。一個表現是，從2023年開始，村集體開始收取每戶100元的垃圾費，許多村民不愿意繳費。再說墻體美化，該項目滿足的是農民高品質的環境追求，屬于投入大而對個人收益較小的項目，農民參與的意愿不強。所以該項目最后采取國家項目資金的方式開展，農民實際上并無參與設計，這也導致部分農民不滿繪畫的內容。其次，這兩個項目都屬于非排他性的項目，收益由所有人共享，這也意味著這些項目與農民個人的利益連接較為松散，農民參與的意愿并不強。總之，與農民關系松散、投資較多的公共項目，仍需要政府在結合村民意愿的基礎上進行制度化的資源投入，政策本身并不容易激發農民參與村莊自治。

綜上，在只輸入政策、不輸入資源的情況下，政策激活自治是有限的。政策能夠激發村民投身到與自身關系緊密、投資較少的建設項目中去，但對與農民關系松散、投資較多的公共項目的調動效果較差。對于后一種項目，真正理想的模式是建設“自下而上的制度化”的決策機制，兼顧資源來源與村莊內部的民主決策兩個方面，通過資源激活村莊自治。

五、總結與討論

在國家與農民關系變革和鄉村社會轉型的背景下，如何實現村莊公共品有效供給成為重要的現實問題。以往的研究主要強調在資源輸入背景下如何識別農民需求、組織農民參與公共品的建設和維護。研究發現，在缺乏國家資源輸入的情況下，政策作為事件也可以激發部分村莊積極主動參與公共品供給，出現“政策激活自治”的現象。政策激活自治是在一定的政策、組織和社會基礎上產生的，它僅僅適合與農民關系緊密、投入較少的項目。

政策激活自治生成的條件具有特殊性，但其蘊含的普遍機制仍具有現實價值。對于廣大的中西部農村地區來說，隨著村莊生產共同體的逐步瓦解，共同生活的面向正在得到凸顯。在此背景下如何利用符合農民需求又具有制度靈活性的政策激發潛在的村民自治能力，進而推動村民自己建設美好生活變得極具意義。從這個意義上說，公共品供給的政策需要進一步明晰政府、村級組織與村莊社會的關系，明確不同形式公共品的供給模式。只有這樣，才能實現公共品的有效供給。

總體而言，農村公共品供給的基本原則是自上而下的資源和政策必須經過轉化與自下而上的村莊自治相銜接。一方面，政府在公共品供給中既是資源和政策的掌握者，主導著公共品供給的決策；又因為與基層距離較遠而缺乏對農民需求偏好的準確把握。這種自上而下的遠距離決策模式容易導致公共品供給的偏離，特別是在人居環境整治領域，當前部分地區的政策存在剛性化執行和層層加碼的情況，嚴重影響村級組織靈活性的發揮，導致各種跑偏走樣現象的出現。因此，在資源供給和政策制定過程中，政府應保留政策彈性，給予基層一定的自主行動和因地制宜的空間。另一方面，村級組織是農村公共品供給的中間層級，擔負著將政策進行轉化以符合村莊需求的職責。同時，村級組織的優勢在于直接面對廣大群眾，面對農民的生產生活實際，對村莊的公共品需求有清晰的認識。因此，村級組織既要執行上級命令，又要根據村莊實際，發揮村莊民主，明晰農民需求、動員群眾共同參與建設。這一方面，成都市曾探索出“村級公共服務資金”制度，村民自己商議決定村莊公共品供給方案，湖北近些年推動的“共同締造”試點也與之相似。總之，各地區應主動探索適應本地區實際建設“自下而上的制度化”的公共品供給方案，實現農村公共品的有效供給。

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