適用條件審查 前置手段運用 程序公正保障

何汝云?周慶?楊建

扣押是行政強制措施中的一種，在市容秩序執法中，主要用于制止違法行為或防止證據損毀。成都市城市管理委員會樹立審慎包容監管理念，堅持平衡執法的力度與溫度，制定《成都市城市管理現場執法操作實務工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），建立“適用條件審查、前置手段運用、程序公正保障”三套機制，在法律規定的基礎上，對扣押措施進一步予以更加嚴格的規范，力爭少用甚至不用扣押措施，以及更加人性化地運用扣押措施，確保當事人的合法權益和執法部門的威嚴都能得到有力保障，盡最大可能讓當事人感受到城市管理的溫暖。

一、建立適用條件審查機制，保證扣押依法審慎行使

（一）執行更加嚴格的審批程序

城管執法部門實施扣押措施的，應當依照法律法規規定的條件、程序和期限執行。針對違反《城市市容和環境衛生管理條例》的違法行為特點，在《中華人民共和國行政強制法》規定基礎上，成都實行更加嚴格的扣押審批手續。要求行政執法人員實施扣押前必須向行政機關負責人書面報告并經批準，若情況緊急，需要當場實施扣押的，應當首先向行政機關負責人電話報告，經批準后再實施，并在24小時內補辦書面手續，避免了不及時實施扣押可能影響公共利益或者案件查處的窘況。

（二）設置更加嚴謹的前置條件

嚴格扣押涉嫌違法的工具、物品的4種情形：（1）適用先行登記保存不足以防止當事人銷毀或者轉移證據的；（2）當事人拒不改正或者有證據證明其轉移財產逃避義務的；（3）有可能危害人身健康、威脅公共安全、破壞環境資源的；（4）有法律、法規規定的其他情形的。針對大多數違反市容和環境衛生管理的違法行為危害不大的實際情況，成都明確規定，為制止違法行為而實施扣押的，應在扣押前進行兩個前置判斷：一是緊迫性判斷，即該違法行為是否必須立即制止，否則將發生更加嚴重的、不可逆的后果；二是唯一性判斷，即是否除了扣押，依靠行政處罰等其他行政管理手段均不能立即制止該違法行為。只有當這兩個判斷在邏輯和事實上均成立，才可考慮實施扣押。

（三）明確更加細致的限制條件

針對違反市容和環境衛生管理的絕大多數違法行為均能通過錄像、拍照等檢查手段獲得充分現場證據的實際，成都明確了為防止證據損毀而實施扣押的限制條件：當證據存在損毀風險，且確實無法通過錄像、拍照、勘測、檢測等手段現場取證時，優先采取證據先行登記保存的辦法取證；只有在證據先行登記保存仍然不足以固定證據，如就地封存證據存在證據損毀轉移風險、違法行為發生地不具備封存條件、當事人缺乏保管證據能力、7天時限太短無法取證等情形，才可考慮使用扣押措施。

二、建立前置手段運用機制，力爭把問題解決在扣押前

（一）堅持宣傳勸導先行

成都要求各級執法隊伍在扣押啟動前，要主動占領法治高地、發出輿論先聲、凝聚執法共識，為后續的具體實施做好氛圍鋪墊、爭取群眾支持，推動當事人自行整改。在宣傳內容上，充分講清違法行為的危害，法律法規的立法目的、涉及的具體條款，以及正確的做法等，說好“什么不能做”“為什么不能做”“能怎么做”三個關鍵問題。形式上，在違法行為多發點位、潛在點位和擬采取扣押的點位，通過擺牌子、拉標語、放喇叭、貼公示、設勸導員等方式進行針對性宣傳。在宣傳對象上，在普遍性宣傳的同時，重點針對違法行為當事人點對點教育勸導，在當事人無法有效交流時，應采取迂回策略做通思想工作。

（二）堅持源頭治理先行

在嚴格落實《中華人民共和國行政強制法》第五條“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制要求”，成都積極開展“城管隊員進社區”試點，建立微網實格化的城管綜合治理服務隊，打通末端城市治理的“最后一公里”，廣泛收集民意，及早發現問題，運用“721工作法”化解違法行為背后的矛盾，力爭“小事不出小區，大事不出社區，難事妥善解決”，實現源頭治理。進一步細化審慎包容監管措施，對因配套設施不足、具有合理性的擺攤設點，通過設置便民服務點位加強管理并予以規范；對確因營生技能有限、家庭收入較低而擺攤經營的違法行為人，指導街道辦事處聯合相關部門、機構積極加以幫扶，協助其解決具體困難。

成都市城管執法人員現場檢查? 作者提供

（三）堅持手段循序漸進

成都要求各級執法隊伍按照方法可控、力度遞增的原則治理違法行為，固化、程序化前置手段，把扣押作為非必要不使用的最后手段。能通過宣傳勸導和源頭治理制止違法行為的，不得直接實施行政處罰；能通過賦予整改機會和實施行政處罰停止違法行為的，不得直接實施物品扣押。對未開展宣傳勸導、未實施源頭治理、未嘗試通過行政處罰等其他力度較低的手段制止違法行為，徑行實施扣押措施造成執法糾紛的，予以問責，確保扣押的前置手段真正落地運用、化解問題，切實杜絕扣押“第一個上”。

三、建立程序公正保障機制，確保扣押全過程公平合理

（一）努力維護當事人利益，減少扣押損失

成都設定“一線一條”兩個扣押“門檻”，防止過度扣押、為扣押而扣押，最大限度地減少當事人的利益損失。一是設定扣押財物的“范圍線”。扣押的財物以能制止違法行為或達到取證目的為限，不得扣押與違法行為無關的財物，不得扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品，能扣押部分財物即可的不扣押全部，能扣押小額財物即可的不扣押大額財物。二是設定扣押程序的“進度條”。在扣押實施前，做最后努力，促使當事人自行整改，力爭不用扣押；在扣押實施過程中，若當事人自愿整改，則中止或終止實施；在扣押完成后，若目的已經達到，立即解除扣押。

（二）主動適應“陽光下執法”，做好攝像留證

《工作指引》規定，扣押時要全程錄像拍照，客觀反映執法過程，監督執法行為，以“鐵”的事實消除可能的爭議。錄像拍照時，在時間上做到全程錄、錄全程，執法不停不中斷，若因故障等因素中斷，則予以文字說明；在方式上體現好場景、人員、動作、對話和證據、文書、相關物品，全景、近景與特寫相結合，最大限度地還原現場情況，確保看得清過程、聽得清對話。同時，以規范的言行正確面對執法相對人和旁觀者的合法拍攝，主動接受群眾監督。

（三）嚴格落實流程化步驟，規范權力行使

《工作指引》進一步細化、規范了扣押執法程序，以此約束執法權力，保障執法公正。一是細化準備程序。明確扣押預案制定、人員編組建立、現場情況判斷、臨場行動調整的內容要求，細化準備工作，確保執法準備有條不紊、細致周到。二是規范實施程序。在法定程序基礎上，將扣押程序細化為進場、實施、簽字三個階段20個具體步驟，確保扣押言行規范、形象良好、程序嚴謹。三是明確兩條禁令。嚴禁臨時起意，不了解現場，不熟悉實情，無工作方案，無足夠力量，倉促決定實施扣押；嚴禁以快速制止違法行為為理由，簡化工作程序，貿然、突然實施扣押。

為確保三套機制落地落實，成都市城市管理委員會在制定印發《工作指引》后，召開會議多次提出落實要求，并采取現場集訓、網上培訓、法律服務周講堂，以及拍攝制作執法示范片等方式，確保規范扣押措施的三套機制真正進入基層一線執法人員的頭腦，轉化為規范的執法行為。從反饋情況看，各級執法隊伍治理市容秩序更加規范有序，杜絕了粗暴扣押、任意扣押、違法扣押的發生，為成都再次進入“中國最具幸福感城市”榜單作出了積極貢獻。

（責任編輯：榮榮）