如何為鄉鎮人大賦能提質

一、提升鄉鎮人大履職工作水平現實意義

（一）豐富全過程人民民主實踐內涵，夯實基層民主基礎。鄉鎮人大作為最基層國家權力機關，處在民主法治的最前沿，是發展全過程人民民主的重要踐行者。在全國五級人大代表中，鄉鎮人大代表占比為73%，鄉鎮人大履職工作水平的不斷提升，將更好地發揮鄉鎮人大代表的作用，更好地完善人民代表大會制度，更好地推進全過程人民民主在最基層的實踐。

（二）推動人民代表大會制度理論和實踐結合創新，形成可復制可推廣的經驗。鄉鎮人大行使職權不充分、會議舉行不規范、監督工作不到位等，是阻礙更好地堅持和完善人民代表大會制度“最后一公里”最直接最現實的客觀存在。進一步推進鄉鎮人大工作與時俱進，要堅持問題導向，敢于破除因循守舊的思維障礙，在破解工作難題中求創新，更好地加強和改進新時代人大工作。本文的廣東省臺山市人大常委會實踐案例——創新探索建立鄉鎮人大工作目標量化評價機制，有效破解新時代鄉鎮人大履職行權“虛化”問題，為人大工作“脫虛向實”提供了理論與實踐相結合的經驗，也為人大工作績效評價提供了成功范例。

（三）強化縣級人大責任意識，提高鄉鎮人大工作的整體水平。人民代表大會制度是個有機整體，縣鄉人大是其中的重要組成部分，應把縣鄉人大作為堅持、完善和發展人民代表大會制度的一個整體來研究。要促使鄉鎮人大工作提水平上臺階，縣級人大常委會必須站在依法治國、推進社會主義民主政治建設的高度，深化對鄉鎮人大地位和作用的認識，深化對法律所賦予縣級人大責任的認識，清除認識上的障礙，突破思想誤區，進一步強化政治意識、法律意識、責任意識、指導意識，進行系統謀劃，加強上下聯系，形成合力共為的工作格局，提高鄉鎮人大工作的整體水平。

二、提升鄉鎮人大履職工作水平的“臺山實踐”

臺山市人大常委會“‘規范+’為鎮街人大工作‘賦能’提質”獲評為第五屆廣東省縣鄉人大工作創新案例，該案例立足縣鄉實際，以規范鄉鎮人大工作和建設為突破口，積極拓展新思維、探索新路徑，有力推進了全市鄉鎮人大工作整體水平顯著提升。基本做法是：

（一）以“規范+績效評價”為引領，鎮人大工作由軟任務向硬指標轉變。臺山市人大常委會從規范鎮街人大工作和建設入手，2018年探索制定《臺山市人大常委會規范鎮（街）人大工作和建設評價標準》，經過6年來的實踐，由原來的六大方面19項指標細化為十大方面41項指標，在加強黨的領導、自身建設、代表工作、監督工作、創新等方面，依據法律法規，制定了規范的、具體的、可量化的績效評價標準，每年通過績效評價，促進鎮人大工作整體實效全面提高。評價標準使鎮人大有了工作的“規定動作”，有效化解了鎮人大工作不同程度存在的“等、靠、看”思想，由原來等待上級人大的工作部署和指導，轉變為對照評價指標積極主動工作的良好局面。

（二）以“規范+品牌創建”為抓手，鎮人大工作由墨守成規向百花競放轉變。臺山市人大常委會在充分發揮績效評價標桿和導向作用的同時，積極開展“一鎮街一品牌”創建活動，指導各鎮人大強化開拓創新意識，通過理論聯系實際打造本鎮人大工作亮點和特色。如川島鎮、三合鎮打造了全省首個“海上人大代表聯絡站”和“人大代表游客聯絡站”，拓寬了站點延伸；水步鎮人大組建起“五級小平臺”實現了建議辦理快速響應等。經過幾年來的努力，臺山市已形成17個鎮街“一鎮街一品牌”的鎮人大特色工作品牌，推動鎮人大履職和監督創新邁入“快車道”，形成了百花競放、你追我趕的工作氛圍。

（三）以“規范+資金效益”為保障，鎮人大工作由表面化向實質性轉變。為加大鄉鎮人大工作和建設保障力度，省人大爭取省財政自2021年起連續5年對欠發達地區鄉鎮人大每年予以30萬元的經費支持。臺山市人大常委會嚴格專項資金管理使用，充分發揮資金杠桿作用，指導各鎮制定鎮人大經費管理辦法，加強指導督促，確保專款專用。在鎮預算經費和省補助經費強力保障下，各鎮人大機制不斷健全，代表聯絡站“三化”建設不斷優化，監督工作實效性不斷提高，有效化解了原來鎮人大工作“有錢的鎮人大多做點，沒錢的鎮人大少做點”的不平衡、工作虛化現象。

（四）以“規范+激勵機制”為手段，鎮人大工作由被動應付向爭先創優轉變。近年來，臺山市人大常委會不斷在強化鎮人大激勵約束機制上下功夫，通過抓實對績效評價結果的運用以及開展創新案例評選活動等，推動鎮人大主動作為、創先爭優。在績效評價結果運用上，將評價結果分為“優秀”“良好”“合格”三個檔次，對評為“優秀”等次的鎮人大進行通報表揚，對評為“合格”等次的鎮人大進行提醒，并要求抓好整改。同時，將評價結果向當地黨委反饋，并向市委報告，將評定結果納入鎮級經濟社會高質量發展考核指標之一，有效化解了鎮人大“做不做一個樣”的二線思想，充分激發了鎮人大爭先創優的內生動力。

三、當前影響鄉鎮人大履職工作水平提升存在的問題與原因

近年來，各級黨委、人大都加強了對鄉鎮人大工作的領導和重視，各地鄉鎮人大工作也在規范中不斷提高，在創新中高速發展，但在干部隊伍配備、經費保障、工作規范、創新能力等方面還有一定的差距，工作中還存在著一些“短板”。

（一）“二線”干部隊伍配備，難以適應新形勢下民主政治發展。近年來，黨委全面加強縣鄉人大建設，對縣鄉人大工作的領導更加具體化、規范化、機制化。但有的地方黨委、政府對人民代表大會制度的認識還比較模糊，沒有真正落實各級黨委人大工作會議精神，把人大干部作為“二線”來配備和使用，鄉鎮人大主席年齡普遍偏大，一些仍參與鎮黨委或政府的其他分工，一些表現優秀、能力突出、年輕的干部難以安排到人大工作崗位上。這與新形勢下要求處于基層一線的鄉鎮人大，要以“一線”狀態投入工作，達到“一線”的作為還有一定差距。

（二）經費不足額撥付，難以保障鄉鎮人大工作全面開展。個別鄉鎮沒有把人大工作擺在應有的位置，認為基層人大工作沒有硬指標，在鄉鎮財政普遍緊張的情況下，經費保障先保運轉，后保發展。一些鄉鎮人大工作和代表活動經費雖然列入財政預算，但不是難以落實，就是預算偏低，開了人代會就無代表活動經費，從而影響代表活動的正常開展。而經費不足也造成了鄉鎮人大工作條件不如人意、活動質量下降等諸多問題。

（三）缺乏工作績效評價，難以激發鄉鎮人大的內生動力。實踐中人大工作內容的選擇性較多、履職彈性較大，憲法和法律對鄉鎮人大行權履職有著“剛性”規定，但實際上鄉鎮人大開展工作沒有規范的操作規程和成型要求，給人們一種容易“務虛”的感覺。長期以來，缺乏科學的、具體的、量化的績效標準來規范和評價鄉鎮人大工作，導致鄉鎮人大工作隨意性較大，干多干少、干好干差、有效無效一個樣。

（四）創新能力不強，難以克服當前鄉鎮人大工作相對被動的局面。人大工作政治性、法律性、程序性很強，很多都是“規定動作”。一直以來，由于鄉鎮人大不敢于破除重規范輕創新的固有思想，針對當前鄉鎮人大工作面臨的許多新情況、新問題，沒有在思想認識和工作理念上實現“要我創新”向“我要創新”的轉變，導致鄉鎮人大在開展工作時墨守成規，按部就班地根據程序、按照慣例開展工作，工作方式缺少新變化、新氣象。

四、新形勢下提升鄉鎮人大履職工作水平的對策和建議

新時代鄉鎮人大工作和建設要有新作為，需要科學謀劃推動人大工作的務實之策，形成上下聯動的合力機制，用創新的機制來規范工作流程，在講政治、顧大局的大前提下，實現新作為、開創新局面。筆者就新形勢下如何提升鄉鎮人大履職工作水平提出以下幾點建議。

（一）加強聯系和指導，營造鄉鎮人大良好的履職環境。縣級人大常委會指導好鄉鎮人大開展工作，加強鄉鎮人大工作建設，是法律賦予縣級人大及其常委會的職權，是縣級人大常委會義不容辭的責任。一是提高對鄉鎮人大工作重要性的認識。縣級人大常委會要善于發揮自身的優勢，采取各種措施，積極爭取黨委對鄉鎮人大工作的重視和支持，依法促使落實中央省市的政策保障，主動支持鄉鎮人大依法行使職權，為鄉鎮人大開展工作營造一個良好的社會環境。二是加強鄉鎮人大的組織建設。縣級人大常委會要加強與黨委組織部門的銜接，結合日常工作中了解和掌握的情況，提出合理化建議，力求適應新時代要求，合理配備鄉鎮人大主席及副主席，專業化、年輕化、知識化配備鄉鎮人大干部。三是加強對鄉鎮人大干部的理論和實務培訓。每年有目標、有計劃、有重點、有主題地組織開展各種形式的培訓，要具體到工作程序里、具體到實際工作中、具體到焦點問題上展開學習，不斷提高人大干部的履職能力。

（二）著力解決經費問題，保障鄉鎮人大工作全面順利開展。保障人大工作經費和代表活動經費， 是法律和各級黨委有關文件的強制性規定。近年來，省人大推動省財政加大對經濟欠發達地區的鄉鎮每年補助30萬元人大工作的財政支持，江門市、臺山市財政也相應每年進行資金補助，有效填補鄉鎮人大經費不足的實際問題，這是一筆保障人大全年有效運作的關鍵資金，一舉改善了辦公條件，提升了履職規范化水平，激發了人大干部履職積極性主動性，鄉鎮人大面貌起了翻天覆地的變化。實踐證明，只有將人大經費列入同級政府財政預算并按時足額撥付，才能從根本上解決困擾鄉鎮人大多年的經費問題， 使鄉鎮人大的工作經費有一個長效的、可靠的保證，才能真正保障鄉鎮人大工作全面順利開展。

（三）建立規范化建設工作機制，激發鄉鎮人大工作內生動力。要堅持結合現階段鄉鎮人大履職不規范、權力行使不到位、實際功效與角色定位存在差距等問題導向，以鄉鎮人大工作規范化建設為基礎，制定一套科學的、具體的、量化的績效評價標準，規范和評價鄉鎮人大各項工作，把無形的指導管理變為有形的目標管理。要加強績效評價結果的運用，推動評價結果納入黨委綜合考核的內容，要及時向黨委反映評價結果，以便黨委在人大干部考核獎懲、提拔使用中得到體現，形成既有動力又有壓力的激勵約束機制。縣級人大也要依據績效評價結果，對績效優良的鄉鎮人大給予獎勵，對績效存在嚴重問題的鄉鎮人大嚴格追究責任。

（四）積極開展探索實踐，激發鄉鎮人大改革創新活力。要推動人民代表大會制度在最基層煥發蓬勃生機和活力，不斷與時俱進，歸根到底還是在創新。一是樹立創新意識，理清創新思路。鄉鎮人大作為基層國家權力機關，處在民主法治的最前沿，直接面對豐富多彩的社會生活，在實踐方面更有優勢，具有豐富的創新土壤，監督工作、代表工作等方面都有求創新、求突破的空間，要勇于破除重規范輕創新的固有思想，立足實際，創新載體、優化機制，敢于實踐，在實踐中不斷總結、完善和提高，營造良好的創新氛圍。二是加強鄉鎮人大創新實踐的統籌指導。縣級人大要注重對鄉鎮人大工作創新實踐的調查研究，對于法律有依據、實踐效果好、具有推廣價值的鄉鎮人大工作好經驗、好做法，通過理論研討會、各級人大交流會、現場觀摩等方式，及時將可復制、可推廣的經驗制度化、法制化，以實踐創新推動制度創新，以制度化方式推動形成“創新—深化—再創新”的良性循環，永葆基層創新活力。

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