鄉村振興戰略背景下農民工返鄉創業的困境與解決方案

羅洪東

摘要：農民工是實現鄉村振興戰略的關鍵人才，農民工返鄉創業對貴州省Z市統籌城鄉協調發展具有重要的意義和價值。目前，Z市農民工返鄉創業已取得一定的成效，但仍存在鄉村公共服務體系不完善、返鄉農民工創業能力差距大、返鄉農民工創業信息不對稱、返鄉農民工缺乏創業資金等問題。通過調研，筆者提出強化基礎設施建設；多渠道擴充農民工返鄉創業資金扶持；加強信息化平臺建設；強化創業培訓等對策建議。

關鍵詞：農民工；返鄉創業；鄉村振興戰略

2017年，習近平總書記首次提出鄉村振興戰略，并強調人才振興在該戰略中的重要作用。2018年，黨中央發布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確要把人才培養放在首要地位，吸引更多人才返鄉推動家鄉發展。2022年，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，“要引進一批人才，有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，創造機會、暢通渠道、營造環境，幫助解決職業發展、社會保障等后顧之憂，讓其留得下、能創業”。

“三農”問題的核心是解決農民問題，農村地區經濟、文化、社會等方面建設相對落后，高質量勞動人口較少，需要通過引導、引進、引流的方式來滿足人才缺口[1]。農民工在城市地區的務工經歷使得他們掌握了先進的生產技術和豐富的工作經驗，能夠為農村地區帶來更多的創新因素。因此，推動引導農民工返鄉就業創業是人才振興的一項重要措施。

1 Z市政府決策與政策支持

Z市作為國務院出臺農民工返鄉創業相關政策的緣起地，催生了國家層面的第一個農民工返鄉創業政策性文件。2008年，Z市率先出臺《關于促進農民工返鄉創業的意見》，意見提出拓寬準入領域、統籌安排創業用地、金融扶持政策、政府服務、加強創業培訓等政策舉措，意在積極鼓勵、扶持農民工返鄉創業，加快農民工返鄉創業步伐。2013年，《Z市人民政府關于進一步推動創業擴大就業工作的意見》出臺，意見從規范行政管理、放寬市場準入條件、完善金融服務、建立返鄉創業基地、開展返鄉人員培訓項目等多個層面鼓勵農民工返鄉創業、返鄉就業，帶動家鄉經濟發展。意見要求落實微型企業“3個20萬元”扶持政策，落實小額擔保貸款政策。此外，在人才培訓方面，Z市提倡將返鄉人員納入職業培訓計劃、“陽光工程”“雨露計劃”“青年培訓計劃”等培訓項目，提高返鄉創業人員的技術能力和知識素養。2016年，Z市印發《關于進一步促進農民工返鄉創業就業的意見》，意見中明確拓寬創業就業空間，即依托產業發展、互聯網行業和旅游業帶動創業發展。實施返鄉農民工創業就業示范縣行動，建立健全創業服務體系，加強平臺建設、創業孵化基地建設、建立專家指導服務隊伍，對返鄉創業農民工實施專項培訓計劃，加強職業教育。同年，《Z市全民創業行動計劃》中進一步強調整合創業資源，強化公共創業就業服務，加快建立多層次多樣化的返鄉創業就業格局，激發農民工返鄉創業就業熱情，促進農民工增收致富。2019年，《市人民政府關于做好當前和今后一個時期促進就業工作的通知》對首次創辦小微企業或從事個體經營，且所創辦企業或個體工商戶自工商登記注冊之日起正常運營1年以上，并帶動就業的離校2年內高校畢業生、就業困難人員、農民工、復員退伍軍人，按規定給予5 000元一次性創業補貼。此外，農民工返鄉創業的“雁歸圓夢”計劃對按規定認定為市級創業孵化基地、市級農民工創業示范點、市級創業服務示范窗口的企業，給予5萬～20萬元不等的一次性補助，為農民工返鄉創業提供經濟支持。

2 Z市農民工返鄉創業基本情況

Z市人口800余萬人，其中，鄉村戶籍人口為

455.60萬人，截至2022年底，農村勞動力累計在外務工人員167.66萬人。為鼓勵農民工返鄉創業，Z市積極開展創業培訓。2022年，累計開展各類農民工技能培訓11.68萬人（次），在Z市建筑施工企業使用本地農村勞動力新增6 600余人，全市298個就業幫扶車間（基地）共吸納就地就近就業7.48萬人。

截至2022年末，Z市共有各類市場主體750 251戶，

注冊資本達13 947.01億元，企業161 452戶，注冊資本達13 316.51億元，個體工商戶581 370戶，注冊資本485.16億元，農民專業合作社7 429戶，注冊資本

145.34億元。

在農民工返鄉創業園區、創業專家團隊等扶持措施方面。截至2021年5月，Z市成立了1個市級勞務公司、15個縣級勞務公司、244個鄉鎮級勞務分公司（合作社）、1 953個村級勞務合作社。截至2020年，全市返鄉創業農民工達14萬人。落實農民工各項創業補貼3 554萬余元、惠及10 790人，開展農民綜合素質培訓115.4萬人次，開展職業技能提升培訓6.2萬人次，已建成創業孵化基地15個，農民工返鄉創業園（點）

16個，其中，國家級創業孵化基地2個，省級創業孵化基地8個，省級農民工創業示范園8個，省級農民工創業示范點3個。2020年8月到2022年3月，Z市創業擔保貸款服務平臺線上申請貸款4 775筆，已審核通過2 727筆，

發放金額4.6億元，帶動就業10 472人。2022年，Z市共有1所農民工創業就業園入選省級農民工創業示范園，3家公司入選省級農民工創業示范點。

3 Z市農民工返鄉創業現實困境

3.1 鄉村公共服務體系亟待完善

Z市良好生態環境和返鄉政策吸引著農民工返鄉創業，但返鄉農民工創業大多是舍棄了原本工作的城市的良好公共服務體系和基礎設施，選擇自主創業，如果鄉村地區公共服務設施水平存在欠缺，不利于農民工返鄉創業。

結合返鄉創業主體返鄉動因來看，子女教育、老人醫療、照料家庭等因素是大部分農民工返鄉創業的動機所在，讓廣大鄉村創新創業主體扎根于鄉村，鄉村基本公共服務也是關鍵一環。Z市農村尤其是民族地區公共衛生服務體系亟須完善，主要表現為醫療設施不完善，鄉村教育資源不均衡，網絡通信設施建設相對落后。部分農村地區缺乏醫療設施等高水平的醫院和醫療機構，同時，供水、供電、網絡設施等村莊基礎“硬件”服務需要提檔升級[2]。

3.2 返鄉農民工創業能力差距大

首先，農民工在返鄉創業方面存在著畏難心理，主要表現為缺乏創業欲望和創業勇氣，在創業方面傳統觀念根深蒂固，其中以害怕、顧慮和保守的心態最具代表性。其次，由于綜合素質不高，農民工創業能力存在明顯不足，盡管部分返鄉農民工在外出務工時掌握了一定的技能與經驗，積累了一定的資金，形成了一定的創業意識和思維，但受教育程度和知識的限制，思維方式比較傳統，缺乏工商、稅務、金融、管理、勞動等相關專業知識，市場營銷、經營管理的能力也不強，缺乏創業規劃，無法形成正確有效的創業判斷。最后，農民工創業以注冊餐館、雜貨店、材料加工店的生存推動型創業，種植、養殖業、農產品初級加工等勞動密集型項目和創辦工廠，承接沿海或發達地區的加工訂單三種創業類型為主。這種創業類型的局限性很大程度源于農民工自身的知識素養、工作經歷的限制，因此，加強農民工專業素養和技術素養的培訓成為促進Z市農民工返鄉創業的當務之急。

3.3 返鄉農民工創業信息不對稱

一方面，返鄉農民工在創業項目選擇上普遍存在選擇難的問題，存在盲目性和跟風的現象，對市場定位不準確，對產品銷售缺乏充分的市場調研和分析報告，經營管理觀念欠缺，沒有完整的產業鏈，利潤薄生存發展空間受限。截至目前H區新增創業實體5 929戶，

其中從事食品、百貨、農業等小型實體4 088戶，占創業總量的68.9%；具有一定技術含量、資金規模的有限公司僅有1 534戶，占創業總量的25.9%。Y鎮的楊義華種植食用菌，由于沒有對口銷售渠道，多以零售為主，難以形成規模。造成這一問題的主要原因是缺乏信息資源，返鄉農民工既不知道選擇項目的渠道，又對項目的可行性、市場前景、投資額、工程建設費用缺乏科學論證，大多憑著經驗和簡單的信息經營項目，進而導致創業的失利。另一方面，返鄉農民工在創業培訓上缺乏主動性和針對性。一些年輕返鄉創業者由于缺乏操作技能和實踐經驗，又未經過創業技能的培訓，在創業中遭遇坎坷和失敗，引發創業難與難創業的心理障礙。另一些年紀較大、文化素質較低的農民工，缺乏就業培訓意愿，導致培訓工作參與者少，落實存在困難。

3.4 返鄉農民工缺乏創業資金

融資渠道窄與資金運轉難成為返鄉創業最大瓶頸。在調研過程中，Z市所有縣（區、市）、部門和返鄉創業者都反映存在資金周轉困難的問題。貸款難和難貸款并存。農民工返鄉創業的主體仍然是小微創業者，僅靠自有資金啟動創業，后期發展運轉難以為繼。例如，H區楊老大公司創業者表示：目前，公司新生產線投產流動資金缺口達400萬元，配送車輛、包裝機械、銷售費用等資金缺口達100萬元左右，總流動資金缺口500萬元左右。受金融體制、企業規模、信用條件等因素制約，返鄉創業企業獲得銀行貸款存在較大難度。盡管近年來各級政府通過發放小額貼息擔保貸款和創業扶持引導資金，對農民工返鄉創業給予了一定的資金扶持，但受貼息資金以及貸款條件的限制，部分返鄉人員難以享受政府的資金扶持[3]。主要原因在于多數返鄉創業人員缺乏擔保人和有效抵押物，信譽度不高，無形中提高了貸款門檻，加之貸款手續繁瑣、貸款額度低、期限短，信貸渠道不夠暢通，返鄉創業農民工和小微創業企業無法真正享受到政

策優惠。

3.5 返鄉農民工創業扶持政策不完善

目前，Z市各級政府出臺的返鄉農民工創業政策，多分散于促進就業、推動“大眾創業、萬眾創新”和“三農”工作以及支持小微企業發展的政策中，缺乏獨立系統的扶持政策且扶持措施多變現為資金支持。而農民工返鄉創業，除了資金扶持外，還需要土地、人才、技術、住房、子女教育、社會保險、稅費減免等一系列配套政策的扶持，現有的政策體系有待進一步整合完善。此外，針對科技、工會、婦聯、殘聯等部門發布的創業扶持政策，農民工創業者知

曉率低。

此外，各地政府推進返鄉農民工創業合力不足，各地政府基本采取組建“農民工就業工作領導小組”的方式開展工作。由于領導小組成員來自不同職能部門，各個職能部門管理與服務方式存在差異，導致推進農民工返鄉創業的工作合力不夠，創業平臺服務功能發揮還不夠到位，還不能為農民工返鄉創業提供一站式的政務服務和有效的信息服務。

4 對策建議

4.1 依托存量資源強化基礎設施建設

在美麗鄉村建設的背景下，加強農村地區基礎設施建設有利于提升農村居民生活質量與水平，也是推動農民工返鄉創業的重中之重。在生活生產方面，要加強農村用水用電、網絡通信、交通道路等設施的建設，提供發展創業與平常生活的必要條件，滿足返鄉農民工創業的基本需求。在醫療教育方面，加大資金投入力度，更新農村地區醫療設備，增添必備藥品種類，完善農村地區醫療保障體系，降低農村地區醫療風險。

在返鄉創業方面，Z市加強建立創業孵化基地建設，讓初始創業的返鄉農民工進入孵化基地幫助創業。探索建設小微企業創業創新基地、飛地園區，形成線上與線下、孵化與投資相結合的開放式綜合服務載體。同時依托現有各類開發園區、農業產業園，盤活閑置廠房等存量資源，支持和引導地方整合發展一批重點面向初創期“種子培育”的返鄉創業孵化基地、引導早中期創業企業集群發展的返鄉創業園區。

4.2 強化創業培訓，建立導師指導制度

結合Z市返鄉農民工文化水平、年齡、創業就業需求和地域經濟特色，編制實施專項培訓計劃，例如，針對返鄉農民工文化水平層次較低、觀念相對落后的現狀，通過開辦新型農民夜校、職業技能培訓等方式，提高返鄉農民工的素質；對有創業意愿且文化素養相對較高的農民工，開展休閑農業、鄉村旅游、電商等新業態和新模式培訓；對年齡偏大、返鄉滯留的農民工，開展綠色農產品加工、畜禽和水產養殖等農業實用技術培訓；對農村勞動力，開展維修電工、挖車駕駛員等培訓。

建立健全創業輔導制度，加強創業導師隊伍建設，從有經驗和行業資源的成功企業家、職業經理人、電商輔導員中選拔創業導師或職業經理人，為返鄉創業農民工提供創業輔導和創業見習、實習、實訓服務[4]。針對返鄉創業建立公司的農民工群體展開定期培訓和輔導，針對初創公司可安排指導人員參與1～2個月的企業運營活動，傳授農民工創業者法律、管理、市場營銷等知識培訓，熟悉企業運營和項目發展流程，幫助創業企業獲得盈利。

4.3 加強返鄉農民工創業信息宣傳

加強信息化平臺建設，開設關于返鄉農民工就業創業的微信公眾平臺，進行就業信息、創業項目發布、政策咨詢、問題解答等，公布行政審批、核準、備案事項和辦事指南，及時提供法律法規、政策和各類市場信息服務，不斷拓寬就業渠道，助推返鄉農民工更好地就業創業。除此以外，政府還可以在農村地區的公共場所設立宣傳點，安排線下工作人員為農民工講解返鄉創業政策，在節假日農民工返鄉高峰時期開展集中宣傳活動等，也可以適當 以設立獎品的方式來吸引返鄉農民工學習相關知識。

除了發揮政府的主體作用外，Z市可以引導社會工作者創建創業者線上交流平臺，通過微信群、QQ群等線上社交平臺和渠道，把各行各業的返鄉農民工創業者聚集起來。通過該平臺，創業者們可以分享創業經驗，分享政府創業信息和政策信息，共享創業資源，相互借鑒，優勢互補，成為彼此創業路上的同行者。

4.4 多渠道擴充農民工返鄉創業資金扶持

擴充農民工返鄉創業資金扶持可以從4個層面展開，分別為政府、市場監管、金融機構和社會層面。政府層面可以通過發放“電子創業券”據實補貼、將創業扶持資金納入財政的年度預算，擴大返鄉農民工創業貸款貼息范圍和金額，對返鄉農民工從事的農業適度規模經營或者農業產業化活動，適當降低貼息審批條件優先給予貼息。市場監管層面出臺實行“零成本”注冊，放寬名稱登記條件，放寬產業限制等系列優惠政策。金融機構層面積極鼓勵金融機構創新，降低貸款門檻，為借款人提供更多擔保方式和手段，對信用較高的返鄉農民工發放免擔保、免抵押創業貸款。提高貸款限額，簡化審批流程，縮短貸款審批及發放時間，解決返鄉人員創業貸款難、擔保難問題[5]。社會層面通過推動民間資本合法運作，科學引導民間信貸的合法、規范經營，為農民工返鄉創業提供多渠道資金扶持。

4.5 完善政策體系，加大政策整合力度

細化和完善扶持政策，突出用地支持、住房保障、社會保險、稅費、租金減免和資金補貼等扶持政策，放寬用電用水標準，以吸引、鼓勵更多農民工創業。同時優化營商環境，營造濃厚的農民工返鄉創業氛圍和環境，各級政府部門要形成合力，明確職責，分工協調。人力資源和社會保障部門負責統籌規劃返鄉創業農民工的相關創業實施工作，暢通農民工利益訴求表達渠道。金融部門對返鄉農民工實施政策傾斜，對返鄉農民工創辦、運行、扶持小微企業及民營企業等給予政策扶持和傾斜。教育部門開展創業農民工相關培訓，鼓勵社會培訓機構等完善培訓方式。公安機關及司法部門也應依法采取措施，保護創業者合法權益。

加強創業示范點建設，在市區和社區建設創業園、創業街等，為返鄉農民工免費或低價提供創業場地及相應的配套設施和服務，形成開放式綜合服務載體，為返鄉農民工開辦的小微企業創業興業提供低成本、便利化、全要素服務。

參考文獻

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[2] 歐陽忠明.新型職業農民職業化學習研究[M].北京：人民出版社，2019．

[3] 賀雪峰.農民工返鄉創業的邏輯與風險[J].求索，2020（2）：4-10.

[4] 胡雯.農民工返鄉創業的現實困境及政策取向——基于制度變遷與博弈視角 [J].內蒙古社會科學（漢文版），2014，35（2）：102-106.

[5] 張帆.鄉村振興背景下河南省農民工返鄉創業路徑研究[J].農業經濟，2021（8）：80-81.