堅守農村宅基地制度改革底線：風險問題與優化思路

黃敏 杜偉

摘要：堅持底線思維是應對農村宅基地制度改革風險挑戰、解決復雜矛盾問題的重要方法。農村宅基地制度改革底線包括集體所有權底線、農民利益不受損底線、耕地紅線和糧食安全底線。在“還權賦能”、“財產價值顯化”驅動下，農村宅基地制度改革面臨突破底線的多重風險：一是宅基地使用權的經濟價值實現路徑背后隱藏集體所有權實現危機；二是競價使用、有償退出等試點方案弱化宅基地的社會福利保障功能，使農民利益不受損的底線面臨挑戰；三是宅基地過度支持非農產業用地需求對耕地紅線和糧食安全形成潛在威脅。面對系列風險問題，需進一步夯實宅基地集體治理權，守住集體所有權底線；協調宅基地的多重功能價值，守住農民利益底線；明確農村宅基地制度改革監管職責邊界，守住耕地紅線和糧食安全底線。

關鍵詞：農村宅基地制度改革； 底線思維方法；風險問題

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0409

收稿日期：2023-10-10

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“多重利益均衡的西部農區宅基地三權分置改革試點成效評估與優化”（22XJY017）、農村土地監測與評價四川省哲學社會科學重點實驗室重大項目“新發展階段四川省農地制度改革績效監測與評價”（NDZDSA2023001）、四川省哲學社會科學規劃“四川統計發展”專項課題“城鄉融合戰略背景下四川鄉村治理體系建設研究”（SC22TJ20）的階段性研究成果。

作者簡介：黃敏，女，四川廣漢人，經濟學博士，四川師范大學中國鄉村振興研究院副教授、碩士生導師，研究方向為中國農村經濟，E-mail： huangmin_gh@sina.com；

杜偉，男，四川雅安人，經濟學博士，成都師范學院教授、碩士生導師，研究方向為中國農村經濟。

一 引言與文獻綜述

農村宅基地制度改革作為盤活閑置低效用地、提升集體組織收益、增加農民收入的重要抓手，是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要保障。農村宅基地制度改革關系到6億農村居民和2億往返于城鄉之間的農民工的安居樂業，牽涉面廣，影響面大。黨中央對農村宅基地制度改革的態度一直是嚴守底線、穩慎推進。底線思維是中國深化改革的重要思維方法。黨的十八大以來，習近平多次提及要運用“底線思維”推進各領域改革。黨的二十大報告提出，“我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”【習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第3版。】。

現階段，學界關于農村宅基地制度改革問題的研究主要集中在宅基地產權制度、“三權分置”制度實現等方面。農村宅基地制度是農村土地制度改革中最為獨特、最為敏感， 也是最難以決斷的一項【劉守英《農村宅基地制度的特殊性與出路》，《國家行政學院學報》2015年第3期，第18頁。 】。學界對宅基地權能問題的爭議主要體現在宅基地三項權益界定和相關權責范圍上。在所有權方面，針對宅基地所有權主體虛化與處分權缺失問題，學者們主張在宅基地所有權上強化治理單位和產權單位的關聯性，以有償使用為抓手優化宅基地資源配置【曾旭暉、郭曉鳴《傳統農區宅基地“三權分置”路徑研究——基于江西省余江區和四川省瀘縣宅基地制度改革案例》，《農業經濟問題》2019年第6期，第58-66頁?！俊Ｔ谫Y格權方面，由于資格權的概念與范圍在法律上沒有明確，導致農民居住權益保障渠道欠缺，使用權流轉與宅基地使用權入市存在困境【李濤、楊盛梅、張鵬《“三權分置”背景下農戶宅基地流轉的福利效應研究：基于江蘇省13市的調研》，《中國軟科學》2023年第10期，第177-189頁?！?。在使用權方面，宅基地權利系統的復雜性導致多方利益沖突交錯，實踐中潛藏宅基地用地惡性擴張、強勢工商資本擠占農戶利益空間、集體利益被忽視加劇宅基地無序利用隱患等諸多風險【董歡《宅基地價值顯化的本質要義、潛在風險與改革深化》，《農村經濟》2022年第6期，第10-16頁；林津、吳群、劉向南《宅基地“三權分置”制度改革的潛在風險及其管控》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2022年第1期，第183-192頁。】。在宅基地“三權分置”制度的實現問題上，農村宅基地制度改革試點區域普遍采取引入市場機制的措施，借助其資源優化的調節作用促進實現宅基地的經濟價值和財產價值【楊青貴《適度放活宅基地使用權的理論邏輯與實現進路》，《農業經濟問題》2023年第7期，第64-75頁?！?，但市場機制的引入也帶來諸多現實問題。臺州市的實踐中大量城鄉接合部、城中村農房長期出租和轉讓對現有的房地產市場供需狀況造成影響【束邱愷、鄭扶軍《農村宅基地“三權分置”潛在問題及對策建議——以臺州市為例》，《浙江國土資源》2019年第9期，第44-47頁?！?；杭州農村宅基地制度改革實踐成果顯著，但宅基地“三權分置”仍然面臨著所有權難以顯化、資格權的認定及規范保護模糊、使用權規范流轉和盤活利用的市場機制及法治保障不足等瓶頸【胡大偉《宅基地“三權分置”的實施瓶頸與規范路徑——基于杭州宅基地制度改革實踐》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2020年第1期，第49-55頁。】；孫曉勇對全國40余個宅基地試點和非試點區域進行考察，宅基地“三權分置”的探索取得了階段性的成就，但宅基地的價值實現暫時沒有可供不同區域直接復制的經驗標準【孫曉勇《宅基地改革：制度邏輯、價值發現與價值實現》，《管理世界》2023年第1期，第116-127頁?！??？偠灾?，宅基地總量大、開發使用成本相對較低，但自愿退出難、短期內受惠面不廣泛，宅基地財產價值轉化困難、宅基地治理偏差等都是現階段落實宅基地“三權分置”制度的現實問題【喬陸印《農村宅基地制度改革的理論邏輯與深化路徑——基于農民權益的分析視角》，《農業經濟問題》2022年第3期，第97-108頁?！?。

鄉村振興和農業農村現代化的新發展形勢，呼喚更加適宜新時代任務的農村土地制度。持續深化農村宅基地制度改革既符合當前城鄉人口結構調整的新趨勢，也符合廣大農民群眾謀求發展的新訴求。學界對農村宅基地制度改革的研究集中在權能完善和“三權分置”制度的實現路徑，研究的出發點仍然是如何更好地為農民賦能，但農村宅基地制度改革的復雜性在于宅基地不僅關乎農民財產權益的改進，還關乎農村社會整體福利的改進和農業農村現代化的進程，更關乎社會安定和政權穩定。因此，農村宅基地制度改革必須做到堅守底線。但目前學界對農村宅基地制度改革底線問題的探討卻很鮮見。鑒于此，本文以習近平提出的底線思維方法為指導，梳理當前農村宅基地制度改革試點中的底線風險問題，探討如何堅守農村宅基地制度改革底線，防范改革中的各類系統性風險，以期對推動當前改革有所裨益。

二 “底線思維”內涵與農村宅基地制度改革底線方法的發展脈絡

（一）“底線思維”方法的內涵簡述

所謂“底線”，是事物發展的最低目標，是事物發生質變的臨界點，是不可逾越的紅線。底線思維是一種憂患、防患意識，要“從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結果”【《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為決勝全面小康社會實現中國夢而奮斗》，《求是》2017年第15期，第3頁?！浚笥冒l展的眼光對危機和風險等負面因素進行管控，即“防微慮遠，趨利避害，一定要牢牢把握發展的主動權”【李克強《政府工作報告——2014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2014年3月15日，第2版?！俊Ｉ朴玫拙€思維就是預料最壞的情況、爭取最好結果，贏得事物發展的主動權。

2014年12月，習近平在中共十八屆中央政治局第十九次集體學習時的講話中指出：“要堅持底線思維、注重防風險，做好風險評估，努力排除風險因素，加強先行先試、科學求證，加快建立健全綜合監管體系，提高監管能力，筑牢安全網。”【習近平《加快實施自由貿易區戰略，構建開放型經濟新體制》，習近平《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第145頁。】之后，底線思維方法被廣泛應用于諸多重要工作和實踐領域中，習近平也多次強調堅持底線思維對應對各類復雜風險挑戰的重要性。在政治工作領域，習近平在2018年6月的十九屆中央政治局第六次集體學習時指出：“黨的十八大以來，我多次強調要堅持底線思維，就是要告誡全黨時刻牢記‘安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂?！?【《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第96頁?！吭邳h建工作領域，習近平在2019年1月的黨中央省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調：“我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰?！薄尽读暯秸勚螄碚返?卷，第219-220頁。】在生態環境領域，習近平要求加快劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，“在環境質量底線方面，將生態環境質量只能更好、不能變壞作為底線，并在此基礎上不斷改善，對生態破壞嚴重、環境質量惡化的區域必須嚴肅問責”【習近平《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，《求是》2019年第3期，第12頁。】。在社會治理和外交領域，面對復雜多變的國際形勢和新冠疫情，習近平在中共十九屆五中全會上指出：“我們必須堅持統籌發展和安全，增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風險挑戰，確保社會主義現代化事業順利推進?！薄玖暯健蛾P于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議〉的說明》，《人民日報》2020年11月4日，第2版。】

可見，底線思維方法是一種重要的思維方式，它強調在面對問題和挑戰時，要保持清醒的頭腦，從最壞的情況出發，做好最充分的準備，爭取最好的結果。這種思維方式強調重視發展約束條件的復雜變化，以穩定的戰略定力尋求能夠呼應時代要求和破解潛在矛盾的思想工作方法。首先，底線思維是一種實事求是的思維方式。在面對問題和挑戰時，要堅持從實際出發，認真分析問題的本質和根源，找出解決問題的最佳途徑。只有通過實事求是的分析，才能制定出切實可行的解決方案，避免盲目冒進和決策失誤。其次，底線思維是一種穩健的思維方式。在面對風險和挑戰時，要保持冷靜和理性，不被情緒左右，不被表面現象所迷惑。只有通過穩健的決策，才能避免因決策失誤而帶來的損失和風險。第三，底線思維是一種全局的思維方式。在面對問題和挑戰時，要從全局出發，考慮各方面的利益和影響，做好各方面的協調和平衡。只有通過全局的思維，才能制定出科學合理的政策，推動整個社會的穩定和發展。應堅守底線思維，把著力防范化解重大風險的工作思想貫徹到新時代中國特色社會主義建設的各個領域當中。

（二）農村宅基地制度改革底線的建立與發展

1.宅基地“三權分置”制度的前期探索與宅基地制度改革底線的初建

農村宅基地制度改革作為加快農業農村現代化、全面推進鄉村振興戰略的重要配套政策一直受到黨中央的高度重視。在城鄉產業結構升級、人口分布調整的大背景下，城鄉人地關系發生深刻變化，農民對土地的利益訴求也逐漸轉化。2014年12月中央全面深化改革領導小組第七次會議后，包括宅基地制度改革在內的“三塊地”改革試點工作正式啟動。農村宅基地制度改革在申請條件、有償使用制度、自愿有償退出機制等方面實現“破冰”，極大地激發了地方政府和群眾的改革熱情。在試點改革成果不斷豐富的同時，以賦權、盤活為主要內容的改革實踐使宅基地的多元化主體之間的利益摩擦愈發頻繁，改革效率與制度公平的矛盾逐漸凸顯。面對改革過程中顯現的多重風險與復雜挑戰，2016年4月25日，習近平在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會指出：“農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”【李濤《加大推進新形勢下農村改革力度 促進農業基礎穩固農民安居樂業》，《人民日報》2016年4月29日，第1版?！窟@四個“不能”實際上就是對農村改革劃了紅線，也是不可逾越和必須堅守的底線。在嚴格遵守農村改革四個“不能”紅線的基礎上，結合首輪農村土地制度三項改革試點經驗，2018年中央一號文件提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”【《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年1月2日），《人民日報》2018年2月5日，第2版。】。其中，確保宅基地集體所有權不動搖、保障宅基地農戶資格權是“三權分置”制度改革的前提，也是宅基地“三權分置”制度改革不可觸碰的底線。

2.宅基地“三權分置”制度的實施與三條改革底線的確立

宅基地“三權分置”制度改革的內容包括落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。其中，宅基地資格權發揮社會保障功能，宅基地使用權發揮經濟效用功能，但為了保障農民的居住權益不受損，國家對如何實施宅基地的“三權分置”制度仍然十分謹慎。2019年中央一號文件中關于深化農村土地制度改革的內容明確強調，“穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計”【《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《人民日報》2019年2月20日，第2版。】。按照市場經濟理論，宅基地使用權從原先的權利束中分離，有利于還原宅基地的商品屬性，從而借助市場作用實現宅基地使用權的經濟價值，但試點反映出的實際情況是，農村宅基地制度改革參與主體復雜、牽涉利益眾多、各方爭議不斷，試點成果的可復制、可推廣效果不顯著，立法立規難度極大。相較于征地制度和集體經營性建設用地制度，2020年1月正式實施的新《土地管理法》在宅基地制度方面的突破并不明顯，這反映出國家對待農村宅基地制度改革的謹慎態度，也說明農村宅基地制度改革任務的艱巨。2020年中央一號文件將宅基地管理作為健全鄉村治理工作體系的重要內容，并在關于抓好農村重點改革任務中要求“嚴格農村宅基地管理，加強對鄉鎮審批宅基地監管，防止土地占用失控。扎實推進宅基地使用權確權登記頒證。以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點”【《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，《人民日報》2020年2月6日，第10版?！俊＿@些要求體現了黨中央居安思危的底線思維，既要預判風險、防患于未然，又要掌握主動、防范風險、把握風險走向，還要堅定不移地繼續前進。2020年6月，習近平主持召開的中央全面深化改革委員會第十四次會議指出，“深化農村宅基地制度改革……堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益”【《依靠改革應對變局開拓新局 扭住關鍵鼓勵探索突出時效》，《人民日報》2020年7月1日，第3版?！?。穩慎推進農村宅基地制度改革，要領悟好這三條底線背后的深刻用意。

3.新發展階段宅基地“三權分置”制度改革守住底線任務更加艱巨

新發展階段，中國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，全面推進鄉村振興任務更加緊迫，城鄉居民實現共同富裕的要求更加急切，宅基地資源要素亟待盤活。2020年6月，中央深化改革委員會通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動新一輪宅基地制度改革試點。從理論上來看，宅基地財產價值的經濟學本質在于通過產權交易提升土地要素配置效率，但“市場=效率”的公式往往是難以絕對成立的，“市場自動帶來效率改進”的假說也并非總能如約兌現。宅基地是一種內嵌于鄉村社會關系網絡中的特殊財產，農村集體產權制度又賦予了宅基地多重社會和經濟功能，宅基地財產價值與社會治理價值也存在內在的沖突與矛盾。盡管如此，宅基地作為農民最大的“財產”，雖然制度改革頭緒最多、改革難度最大，但卻是最能釋放改革紅利的一項系統工程。新發展階段宅基地“三權分置”制度進入深水區，2021-2023年中央一號文件都連續提及“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”，并要求規范宅基地管理、開展房地一體宅基地確權登記、保障農民宅基地使用權、化解歷史遺留問題等具體措施堅守農村宅基地制度改革底線，確保宅基地“三權分置”的有效實現。農村宅基地制度的深化改革更需要深入貫徹底線思維，在工作中需保持居安思危的意識，盡可能把各種可能的情況想全想透，把各項措施制定得周詳完善，確保改革工作安全、順暢、可靠。

三 農村宅基地制度改革的底線風險問題剖析

（一）宅基地集體所有權的底線風險問題

追逐宅基地財產價值的實踐路徑導致宅基地集體所有權底線存在突破風險。近年來，隨著宅基地使用權及農民房屋的財產屬性不斷顯化，宅基地流轉交易需求與集體所有權底線的關系越發緊張。從各地宅基地產權制度改革探索的情況來看，在“還權賦能”的改革熱潮下，各試點地區積極探索，形成了多樣化的改革方案，但大多都以實現宅基地財產權益為目標導向。如村集體經濟組織成立理事會，由理事會自主分配宅基地；廢除“一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”的法律限制，改用價格機制來促使農民節約使用宅基地【鄭振源、蔡繼明《城鄉融合發展的制度保障：集體土地與國有土地同權》，《中國農村經濟》2019年第11期，第2-15頁?！?；允許宅基地使用權跨村、跨鎮有償流轉，允許外村人在村內取得宅基地、建房定居等【鄭興明《探索閑置宅基地城鄉共建共享新模式：內在邏輯、困境與路徑——基于城鄉融合發展的視角》，《現代經濟探討》2022年第2期，第25-32頁。】。這些試點方案為盤活農村宅基地注入強勁動力的同時，也使宅基地集體所有權面臨底線風險的挑戰。

1.財產價值的過度追尋增加集體所有制的底線突破風險

宅基地的價值屬性不能單純從商品視角作一般性的判斷。堅守宅基地集體所有權底線實際上守護的是宅基地本身所蘊含的多重價值【魏程琳《財產化還是治理化：宅基地“三權分置”改革的目標厘定與方案構建》，《農業經濟問題》2021年第12期，第37-49頁。】。宅基地的多重價值應包括經濟價值、福利保障價值、鄉村生態價值、公共治理價值以及穩住農業基本盤的核心戰略價值。宅基地產權改革制度改革的目標是最大限度平衡“效率”與“公平”，提升社會整體福利，而絕不僅僅是體現財產價值。過去一段時期，農村土地市場低效率問題使集體所有制度飽受詬病。究其根源還是宅基地集體產權的公有制界定與市場經濟要求產權清晰的邏輯沖突，它們的共同特點是抓住土地集體所有制的某種缺陷，攻其一點，不及其余。這從側面也反映出農村宅基地制度改革過程中各主體為尋求自身利益而沖擊集體所有制度的風險是客觀存在的。在市場經濟改革不斷深入的鄉村地區，堅持農村集體所有制能夠更好地實施鄉村公共治理，確保廣大農民能夠在社會變革洪流與城鄉經濟結構調整中獲得最大限度的平等【黃敏、丁娟、吳曉偉《百年來中國共產黨領導下的農村土地改革歷程與展望》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2021年第5期，第20-27頁。】。這也是習近平強調堅持農村土地農民集體所有，“這是堅持農村基本經營制度的‘魂”【習近平《堅持和完善農村基本經營制度》，習近平《論堅持全面深化改革》，第70頁?！康母驹颉?/p>

2.突破宅基地流轉范圍的實踐嘗試給村集體的宅基地治理埋下隱患

一些試點區域允許宅基地使用權跨村、跨鎮有償流轉的市場價格機制，使集體對宅基地的申請、審批、使用、監督的制度規制效應減弱，宅基地作為農業生產的傳統配套功能價值被打破，新興產業和經濟生態的利益驅動極易改變鄉村原有的農業用地利用布局和鄉村建設用地結構設計，實際上進一步增加了落實集體所有權的難度。以部分工商業欠發達的試點地區為例，由于其市場化程度不及東部，城鄉居民對流轉宅基地的意愿并不強烈，但政府主導的改革試點政策仍然強推宅基地有償退出和使用，導致出現收儲后的宅基地建設用地指標無法消化，且無財力回購退出宅基地復墾指標的現象，造成了極大的財政風險和債務隱患【曾旭暉、郭曉鳴《傳統農區宅基地“三權分置”路徑研究——基于江西省余江區和四川省瀘縣宅基地制度改革案例》，《農業經濟問題》2019年第6期，第58-66頁。】。

3.以市場機制為主導的供需體制沖擊宅基地集體所有權的法律限制

在土地資源總量固定的客觀事實下，宅基地的使用面積是有限的、位置是固定的。在農村宅基地制度改革試點中，個別試點區域突破《中華人民共和國土地管理法》第六十二條關于宅基地使用面積的法律限制，不僅打破了鄉村建設用地的合理布局，還在一定程度上增加了占用農業用地的風險。宅基地“三權分置”的產權制度調整，不論是集體所有權的底線原則，還是保障資格權、放活使用權的試點激勵，都是國家政策對群眾需求的制度回應。設立宅基地資格權，分離宅基地使用權和房屋財產權利，其經濟學本質是對農民宅基地處置權利的強化。價格機制的強勢導入將改變農村居住建設用地格局，群眾的合理用地權益必然受到挑戰。這是農村宅基地“三權分置”制度改革既要釋放宅基地的使用價值，更要強調堅守宅基地集體所有權底線的根本原因。農村土地農民集體所有的所有權制度作為農村改革和發展的根基，蘊含著社會主義性質與產權制度效率的雙重邏輯，二者既相互制約又相互促進。

（二）農民利益不受損的底線風險問題

“以人民為中心”是中國共產黨治國理政的出發點和落腳點，農村宅基地制度改革歸根結底是要讓改革成果普惠到廣大農民群眾。習近平指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系?！薄玖暯健对谵r村改革座談會上的講話》，習近平《論堅持全面深化改革》，第258頁?！拷Y合時代變遷下廣大農民生產生活的需求轉變，國家不斷完善宅基地產權制度，尋求更完善的宅基地政治與經濟功能的統籌方案?！叭龣喾种谩敝贫雀母餅楸P活宅基地使用權、賦予農民財產權益提供了制度前提，但也給農民權益的保障帶來新的風險問題。

1.跨集體組織的宅基地流轉制度容易損害底層群眾居住權益

《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》提出，要探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制，“允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地” 【《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1期，第292-296頁。】。但在基層實踐中，15個宅基地制度改革試點縣（2017年拓展到33個試點縣）普遍打破了在集體內部轉讓的制度禁錮，采取多元化的方式將轉讓范圍擴展到集體外部。如浙江省義烏市允許農戶將宅基地使用權在市域范圍內跨集體經濟組織轉讓，允許農房用于電商、小商品生產等經營性用途【余永和《農村宅基地有償使用的實踐、問題與對策——基于寧夏平羅、江西余江與浙江義烏試點改革的調查》，《學術探索》2022年第1期，第67-72頁。】。跨集體組織的宅基地使用權交易摒棄了通過維護宅基地“封閉性”來保障農民土地權益的傳統思維，開放的市場交易環境擠占了本集體農民的居住生存空間，損害了群眾的居住權益。同時，宅基地資源配置范圍跨越集體的流轉方式還極易誘導市場的投機行為，對集體組織財產和集體成員權利造成侵害，違背了宅基地“三權分置”改革“維護好、實現好、發展好農民土地權益”的政策初衷。

2.宅基地使用權盤活方式不規范容易侵害農民的土地收益權

市場交易并非零成本，將宅基地使用權置于市場機制中是一把雙刃劍，會帶來新的問題。在健全的價值機制和收益再分配機制形成之前，無法確保宅基地使用權的市場交易能夠轉化為農民的收益。例如，為進一步盤活宅基地資源，上海市松江區政府鼓勵村民以作價回購、統一租賃或者農戶入股合作等多種方式參與宅基地盤活利用，盤活后的宅基地主要用于康養、文創、民宿等產業【鄧梅娥、張安錄、陳紅兵《基于集體土地產權權能的農戶宅基地退出意愿：上海松江、金山區的實證分析》，《中國生態農業學報》2017年第9期，第1392-1402頁?！俊＿@種改革方式在一定程度上體現了宅基地的經濟價值，但農民參與市場交易的信息弱勢地位在短期內不會有顯著改變，農民在交易中會面臨信息不完全而導致的利益受損風險。同時，市場環境和交易主體的復雜性，也增加了農民在交易中獲利的難度，合同和契約的簽訂也極易產生信息傳達不到位而導致的經濟利益、居住權益等多方面的利益損失。

3.產業差異下的宅基地市場化改革不具有廣泛的推廣價值

農村宅基地制度是服務農村社會發展的政策工具，宅基地“三權分置”制度改革立足于鄉村振興的現實需求。市場機制對盤活城鄉土地資源要素的意義重大，但需依托于相對成熟的工商業發展體系。從全國范圍看，東部地區的工商業較發達，宅基地使用權的市場化改革經驗多來自于工商業發達、市場化程度較高的東部地區。但工業化、城鎮化程度高的東部地區的宅基地使用權市場化需求并不能代表廣大鄉村群眾對宅基地價值的普遍性功能訴求。因此，必須意識到產業發展和區域差異的背景下，市場機制并不是改進宅基地資源要素效率的“萬能藥”。在更加廣泛區域的鄉村地區，市場化程度不高、城鎮化和工業化進程也尚未完成，進城農民存在多次性和反復性，農村宅基地和房屋基本上屬于季節性閑置，宅基地對農民仍然具有十分強烈的居住價值。此時，倘若不顧宅基地集體所有制度的“兜底”功能而貿然推動宅基地使用權的市場化改革，必然會影響農村社會穩定和農民福祉。

（三）耕地紅線與糧食安全的底線風險問題

中國自古以農業立國，有“倉廩實而知禮節，衣食足則知榮辱”【黎鳳翔《管子校注》，梁運華整理，中華書局2004年版，第2頁?！康乃枷胗^念，以習近平同志為核心的黨中央更是把糧食安全作為治國理政的基礎性戰略【韓楊《中國糧食安全戰略的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯》，《改革》2022年第1期，第43-56頁?！?。民以食為天，糧以地為本，保障國家糧食安全的根本在耕地?，F階段的農村宅基地制度改革雖然有利于快速繁榮鄉村新興產業，但也潛藏著耕地紅線與糧食安全的底線風險問題。

1.宅基地用途轉變對糧食生產形成潛在不良激勵

黨的二十大報告要求“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”【習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），《人民日報》2022年10月26日，第3版。】。在傳統農村農業生產生活中，宅基地的主要功能是滿足農民日常耕作的居住需求，是農業生產的配套用地。伴隨鄉村振興的前行步伐，宅基地的用途不僅是服務農業生產生活的配套建設用地，還是鄉村振興中新興產業用地的后備軍。農業農村部明確表示：“鼓勵農民和農村集體經濟組織依法依規利用閑置宅基地和閑置農房，發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、民俗展覽、創意辦公、康養服務、電子商務等新產業新業態?！薄尽秾κ龑萌珖舜笏拇螘h第1872號建議的答復摘要》（農辦議〔2021〕90號），中華人民共和國農業農村部網站，2021年7月5日發布，2023年9月9日訪問，https：//www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210705_6371026.htm?！楷F階段試點區域的改革方案多集中在體現宅基地使用權和房屋財產權的維度。在工商業發達地區，宅基地被允許用于電商、小商品、自辦企業、自行經營；在工商業欠發達地區，宅基地普遍被用于改建餐館、民宿等鄉村文旅用途【余永和《農村宅基地有償使用的實踐、問題與對策——基于寧夏平羅、江西余江與浙江義烏試點改革的調查》，《學術探索》2022年第1期，第67-72頁?！?。四川省西昌市海南街道辦事處的大石板社區，圍繞古村落宅基地所有權、資格權、使用權探索“三權分置”制度實現的新機制，以特色精品民宿集群為抓手，大力發展鄉村旅游產業。2021年，大石板社區以休閑農業和鄉村旅游為主的第三產業收入占全村總收入的70%，以鄉村旅游為主的第三產業解決就業1200余人次，其中本社區就業人口415人、人均月收入3000元【《西昌市農業農村局關于政協西昌市十一屆二次會議第10號提案辦理情況的函》，西昌市人民政府網站，2023年12月20日發布，2024年1月9日訪問，https：//www.xichang.gov.cn/zfxxgk/zfxxgknr/zdlyxxgk_31369/tayabl/202312/t20231220_2603237.html。此為投稿后增補材料，特此說明?！?。這是鄉村振興與農村宅基地制度改革試點的一個成功案例。但隨著鄉村旅游產業興旺，宅基地使用權交易需求增長的同時，盲目改建、擴建農民房屋，侵占農業用地的現象也呈現增長態勢，同時村民對農業生產的積極性也明顯降低，這對守住耕地紅線、確保糧食安全的底線任務帶來挑戰。

2.鄉村生態治理步伐相對滯后，不利于耕地質量保護

鄉村產業振興背景下宅基地轉為商業用途會帶來新的問題：生產經營活動產生大量用水、用電需求，擠占了原本用于農業生產生活的公共設施資源。更糟糕的是，由于鄉村規劃、基礎設施建設等相對滯后，商業繁榮產生大量的污水、垃圾使自然村落難以負荷，破壞了村莊原始生態系統，加劇了農業生產環境的惡化【田逸飄、廖望科《民族旅游地區宅基地“三權分置”改革的實踐探索——來自云南大理市的例證》，《云南農業大學學報（社會科學版）》2021年第4期，第104-110頁?！?。如若宅基地“三權分置”改革一味追求經濟價值和財產收益將對鄉村治理埋下隱患。現有的試點方案較少提及宅基地對鄉村生態保護的價值，對宅基地穩住農業基本盤、確保國家糧食安全的戰略價值更是鮮見。盤活宅基地，實現農民房屋的財產價值，必須處理好經濟發展與糧食、生態安全之間的關系，不可將短期經濟收益凌駕于長期社會效益之上，“一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，如果因小失大、顧此失彼，最終必然對生態環境造成系統性、長期性破壞”【習近平《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，習近平《論堅持人與自然和諧共生》，中央文獻出版社2022年版，第12頁?！俊?/p>

四 堅守農村宅基地制度改革底線的路徑優化思路

“明者見危于無形，智者規禍于未萌?！薄娟悏邸度龂尽罚腥A書局1971年版，第789頁?！棵鎸r村宅基地制度改革過程中的集體所有權風險、農民利益風險以及耕地紅線與糧食安全風險，堅守農村宅基地制度改革底線，需進一步夯實宅基地集體治理權，協調宅基地的多重功能價值，明確改革監管的職責邊界，確保更為安全、更高質量、可持續的農業農村發展環境，助力鄉村振興的全面推進，筑牢全面建成社會主義現代化國家的安全屏障。

（一）夯實宅基地集體治理權，守住集體所有權底線

1.實化宅基地集體所有權權益，注重村集體多項權益的實現

實化集體經濟組織對宅基地資源的管理權利，以宅基地“三權分置”制度改革為契機，穩慎推進改革措施，因地制宜探索差異化的宅基地盤活方案。在壯大集體經濟的同時，構建科學合理的集體資金獲取、管理和分配機制。用好宅基地資產的“集體身份”，設立集體收益資金管理機制，對超標使用的宅基地實行有償使用，對本村集體的宅基地流轉設立調節資金繳納規則【楊雅婷《“三權分置”下宅基地增值收益分配研究》，《法學家》2021年第5期，第31-42頁?！俊?/p>

2.落實集體治理權利，規范宅基地流轉操作和后期使用管控機制

在農村宅基地制度改革的集體治理形式上，應基于宅基地“三權分置”的產權制度框架，逐步形成以保障集體權益為先，由政府主導、集體規劃、農民參與、企業支持的復合治理模式；強化對宅基地使用權的流轉條件、流轉時限和用途管制的監督；實時管控宅基地使用權的流轉風險，確保宅基地使用權讓渡的合規性和交易契約的穩定性，牢牢守住村集體治理的主動權，決不容許以任何借口、任何形式侵占集體資產、資源、資金，將宅基地集體治理權落到實處。

3.守住農村宅基地制度改革的法律底線，為宅基地集體所有權的實現兜底

在不突破農村土地集體所有權的基礎上，做好鄉村振興的源頭治理，加強宅基地多種用途的后續管理與法律監督。鄉村振興過程中宅基地的多功能用途收益是集體收益，屬于村集體成員共同所有，必須為本集體的發展服務，要保證?？顚Ｓ茫⒓{入集體資金用途管理，保障成員集體成員的收益分配權利，用途明細可按照《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》的相關規定實施，嚴守農村宅基地制度改革的法律底線。

（二）協調宅基地多重功能價值，守住農民利益底線

農村宅基地制度改革的主體是農民，應以絕大多數農民的宅基地價值需求為導向推進改革取得新進展。面對宅基地的多重功能價值，堅守農民利益不受損的底線不僅要守住農民的居住權益底線、財產權益底線，更要守住農民參與農村宅基地制度改革治理的權利底線，需要考慮長期的多重改革目標，反復權衡改革措施的利與弊，并在協調中作出選擇與決策。

1.落實宅基地“資格權”以保障居住權益，給農民吃下“定心丸”

以“一戶一居”為前提，加快農村集體產權交易所的建設步伐，使農村產權交易有章可循、有政策可依。在農村宅基地制度改革過程中要正確處理農村宅基地制度改革“穩定”和“放活”的關系。在保護農民權益、實現居住保障的前提下，結合地域特征適度謀求宅基地的財產功能價值。進一步規范宅基地使用權的產權交易程序，強化信息傳輸和政策普及，確保農民使用宅基地的“資格權”不受損。

2.構建以農民為主體的宅基地盤活機制，確保農民參與、農民獲益

農村宅基地制度改革的深化應注重村情民意，讓村民全程參與宅基地利用方案的制定?？梢杂牲h員干部和村民代表構成閑置宅基地復合利用規劃團隊，由點及面，帶動所有集體成員共同參與?？梢酝ㄟ^構建“集體+農民+企業”的復合融資形式，撬動宅基地的資產功能，并有效規避農村集體產權交易風險和農村信用環境風險所導致的抵押物減值風險和處置風險。在經營模式上，可以利用“村委會＋企業共同投資”、“整體租賃＋制度保障”等聯合經營模式，農民以集體成員的身份參與集體內部的產業經營并按比例獲取收益。允許并鼓勵各項產業經營由集體集中管理，以規?；\營模式替代農戶之間的無序競爭，將農戶的財產權益落到實處。

3.正視改革區域差異，以群眾整體福祉為導向選擇適宜路徑

中國地域廣闊，地區經濟發展存在差異性，因此，各區域必須擺正位置，重視農村宅基地制度改革的整體福利，考慮宅基地的可持續盤活而非短期的實戰業績，要借助宅基地的改革促進區域協調發展、實現農民共同富?！，F階段，對于工商業發展相對落后的區域可以以數字鄉村建設為契機加速縮小區域發展差異，加強農民“互聯網+”技術培養和普及，利用閑置超標宅基地積極創建農村電商平臺、物聯網服務站、直播間等，縮短農產品營銷鏈條，實現產銷一體化，帶動農民及時掌握市場供需信息，科學安排生產，促進鄉村經濟實現內生性發展。

（三）明確農村宅基地制度改革監管職責邊界，守住耕地紅線和糧食安全底線

在深化農村宅基地改革過程中，嚴守耕地紅線事關國家糧食安全的戰略底線，是確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的首要前提。“嚴厲查處違法違規占用耕地從事非農建設”，“穩妥有序開展農村亂占耕地建房專項整治試點”是黨中央落實“長牙齒”的耕地保護硬措施【《中共中央國務院關于做好二〇二二年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（2022年1月4日），《人民日報》2022年2月23日，第1版?！?，這對農村宅基地制度改革的監管工作提出了更高要求。相關職能部門要進一步明確監管職責邊界，激發基層組織者的治理戰斗力，重樹村莊的凝聚力，將農民組織起來，發動廣大群眾成為保護耕地數量和質量的主心骨。

1.明確農村宅基地制度改革監管職責，增強鄉村基層組織的管理能力

在鄉村振興全面推進的背景下，必須重樹基層干部“領頭羊”的組織風范，在鄉村建設規劃布局下，審慎推進宅基地的土地整理、退出復墾、指標占補等工作，堅守耕地數量紅線不突破。農村基層組織必須秉持以綠色發展引領鄉村振興的可持續發展理念，在充分考慮當地環境資源承受能力的前提下，支持發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業。在具體項目中實施宅基地建房的綜合化精準管理制度。在房屋建筑面積、建筑風格、環保設施、安全設施等方面實施規范化的嚴格管控，對休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮等新型文化產業區的新建和改建房屋進行重點監督管理。尤其要加強對休閑農業和鄉村旅游精品工程的規劃設計，細化對地塊位置、用地范圍、用地性質、建筑面積、建筑高度等的建設規劃許可要求。

2.重視生態價值對農村宅基地制度改革推進的底層作用，為耕地紅線“托底”

在宅基地的整理建設和農房改造方面，應充分利用現代科技成果，積極推廣新型節能環保的建設方式，加快新一輪農村電網改造升級，發展風能、太陽能、生物質能、水能、地熱能、儲能和智能電網。在資金方面，將財政惠農補貼資金、土地增值資金、集體經營性建設用地流轉資金有效整合，有效補給鄉村生態治理公共支出。在放活宅基地使用權項目引進方面，優先考慮有利于農村人居、生態環境改善的產業形式，切實保障耕地質量不下降；推進農村可再生能源開發利用，加快建設天然氣、頁巖氣、煤層氣開發設施。在保護意識方面，明確農村基層行政組織的網絡化管理職責，促進政府管理職能在基層的延伸，確保生態保護責任落實到鄉村治理的實踐領域。

［責任編輯：鐘秋波］