自然資源資產收益中央-地方分配機制的規范建構

鄭澤宇

關鍵詞 自然資源資產收益；中央-地方分配；中央-地方關系；規范建構

中圖分類號 F205 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）04-0150-11 DOI：10. 12062/cpre. 20231211

全民所有自然資源資產（以下簡稱自然資源資產）收益分配是我國自然資源資產管理體制改革的重要內容，自然資源資產收益的中央-地方（以下簡稱央地）分配則是收益分配的核心范疇。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出要“完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構”；2022年3月印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》明確了全民所有自然資源資產所有者“落實權益”的詳盡職責要求，即“健全收益管理和分配機制，依法收繳國有土地、礦產資源等收益，并依法納入預算管理”；相關國家政策為自然資源資產收益的央地分配機制改革提供了規范依據。在新時期，自然資源資產收益央地分配機制的建構對于理順央地自然資源收益主體關系、落實自然資源國家所有者權益、提升自然資源開發區域生態補償能力、促成自然資源資產收益在央地兩級層面的規模增長和科學利用具有積極意義。在我國自然資源資產收益央地分配機制面臨諸多問題和挑戰的背景下，本文擬以央地自然資源資產管理關系為視角，釋明自然資源資產收益央地分配的基本范疇和央地互動原理，剖析自然資源資產收益央地分配的機制困境，相應地提出建構我國自然資源資產收益央地分配機制的方法路徑。

1 自然資源資產收益央地分配的現實背景

1. 1 體制依托：央地分權的自然資源資產管理框架

20 世紀90 年代以來，我國分稅制改革不斷深化發展。伴隨著央地財稅關系的厘清，中央政府和地方政府在財政支出責任上的劃分邏輯隨之不斷明晰，并以此為度量形成了中央政府和地方政府在管理事權上的分權化結構［1］。整體上來看，央地分權體制體現了中央向地方放權的國家治理思路：一方面強調中央在國家重大治理事項上的戰略引領作用和統籌地位；另一方面則突出地方的主體責任地位［2］，并賦予了地方更廣泛的行動自主權和決策空間。在自然資源資產管理上，央地分權體制的運作體現在三個方面。

第一，2020年6月，國務院辦公廳印發了《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》明確了在“自然資源有償使用和權益管理”上，依照自然資源資產權屬及法律授權的不同，劃分為中央事權和財政支出責任、央地共擔事權和財政支出責任、地方事權和財政支出責任的分權體系框架。在此框架下，地方性自然資源調查監測、自然資源資產交易平臺、自然資源集約節約利用、中央委托地方代理行使所有權的自然資源資產管理事項的事權和財政支出責任由央地共擔或者直接歸于地方，地方成為履行自然資源資產管理事權、承擔自然資源資產管護責任的當然主體。第二，財稅體制改革背景下的央地分權問題本質上是一個分利問題［3］。為促進地方事權與其財政支出責任相匹配，以央地事權劃分為依據而向地方分配財權，確保其享有充分財力來履行支出責任，由此，除市場主體所享有的用益物權收益以外，因自然資源資產市場交易所產生的所有權收益等主要歸省級地方政府所有。同時，依據《方案》的規定，“各省級人民政府要參照本方案要求，結合本?。ㄗ灾螀^、直轄市）實際，合理劃分省以下自然資源領域財政事權和支出責任?！笔〖壱韵抡碛惺找娴木唧w比例則在省級政府統籌的自然資源資產收益基本盤中，結合市縣擔負自然資源資產管理事權和支出責任的具體情況，依據省自然資源資產收益征管劃轉管理辦法來確定。第三，央地分權問題是一個分責問題。在央地分權體制下，中央應當有廣泛的權責結構使其在自然資源開發利用、生態保護以及協調稅負結構等方面落實統籌責任義務。另外，地方在自然資源資產管理事權上的集中化提升了其對自然資源市場運作的行政干預動力，而行政干預的內容和幅度也應當在中央向地方賦權所確定的地方政府主體責任的限定范疇中，不能有所逾越。

1. 2 范圍界定：通過央地分配的自然資源資產收益

在闡釋自然資源資產收益央地分配的規范體系之前，需要明確央地分配的對象范疇，即自然資源資產收益的內涵范圍。事實上，自然資源資產收益是一個復合概念，是自然資源、資產化的自然資源、資產的收益三個概念的集合，界定自然資源資產收益的范圍就需要對相關概念作出合理解釋。

1. 2. 1 自然資源資產的內涵和范圍

資產的概念早先起源于會計學的研究范疇。依《企業會計準則》的定義，資產是指企業擁有或控制的，包括財產、債務和其他經濟權利在內的能以貨幣計量的經濟資源［4］。同時，Sprouse等指出，資產是與稀缺的經濟資源相關的，其代表企業從交易中獲得未來預期的經濟利益的權利［5］。葛家澍［6］框定了資產所蘊含的價值功能，即資產在獲得經濟利益的過程中，具有的未來服務能力和資源配置能力。上述概念清晰表明了經濟學上資產涵屬的本源特征，即資源構成資產所具有的資源稀缺性、經濟利益預期性、權利性、未來服務性。

自2013年中國首次正式提出自然資源資產的概念以來，雖然自然資源資產一詞廣泛體現在《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等文件中，但是卻鮮見對自然資源資產概念正式的官方闡釋。事實上，自然資源資產的內涵較為廣泛，結合資產的概念可知：其一，構成資產的自然資源必然具有稀缺性，稀缺性是資產化管理的前提。其二，在本土化語境中，除了不在本文討論范疇中的集體所有自然資源資產以外，構成資產的自然資源在產權上必然屬于國家所有和全民所有，這也是我國自然資源資產管理體制改革的邏輯起點。其三，構成資產的自然資源必然具有財富性和增值性，因而其具有收益管理的必要。其四，從收益管理的角度來看，構成資產的自然資源主要包含未經開發利用的自然資源。而經開發利用和市場多次流轉所形成的資源原料、資源產品及其收益的權利歸于市場自由主體，在國家所有權層面不具有計算其收益和進行收益管理的必要性和可能性。綜上所述，全民所有自然資源資產是指全民所有未經開發利用的、具有可持續產生預期經濟效益能力且產權結構清晰，對經濟社會發展和生態環境治理具有積極作用的稀缺自然資源財富。在自然資源資產的種類上，自然資源資產的稀缺性特征限縮了自然資源的范圍種類，空氣、風能、海水、巖石等自然資源因不具有稀缺性而無法包含在自然資源資產的類別之中，《中國自然資源手冊》限定的土地、水、礦產、森林、草原等具有經濟效益的自然資源則是自然資源資產的應然范疇［7］。

1. 2. 2 自然資源資產收益的內涵和范圍

就自然資源而言，一切能夠參與到人類生產生活物質循環、可以資產化的自然資源，都是具有利益性的、都是能產生收益的，因而自然資源資產收益的范圍非常廣泛。那么，如何界定自然資源資產收益的范圍呢？產權是一個適當的視角。產權是資產收益的前提條件和核心基礎，其涵蓋了自然資源資產的所有權、使用權、收益權等權利，并促使相關權利在一定條件下轉化為資產和金融工具，從而獲得基于產權的權利效益，即自然資源資產權益的存在。概言之，產權主體界定了收益主體，產權的行使確定了收益的范圍。同時，產權行使是法律權利的動態范疇，在其動態性中會引發一系列的法律關系變動及法律利益的流轉。如在自然資源資產產權制度改革的背景下，自然資源資產所有權和使用權的分離行使清晰地界定了不同主體依據其享有權利而獲得收益的范圍（所有權人獲得所有權收益、使用權人獲得用益物權收益）；自然資源資產使用權和監管權的分離行使則厘清了自然資源權利和權力的不同邊界，自然資源資產的行政管理主體依其權力框架享有征收、管理自然資源稅費的能力（管理權監管權人獲得規制權收益）?？梢钥闯觯谧匀毁Y源資產形成、存續、利用及配置過程中，不同主體基于不同的權利或者權力樣態可獲取不同位階的自然資源資產收益。具體而言，自然資源資產收益包括三個方面。

第一，所有權收益。所有權收益是國家對其所有的自然資源資產行使占有、使用、收益、處分權能的體現。國家作為自然資源資產的所有者，以《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權編確立的土地使用權、探采礦權、海域使用權等用益物權為權利依據，通過“招拍掛”等方式將用益物權出讓給市場主體，并通過向市場主體出讓用益物權而獲得所有權收益［8］。就所有權收益的表現形式來看，其既包括出讓、出租和作價出資自然資源資產所產生的商品價值收益（經濟價值收益，如礦業權出讓收益、土地使用權出讓金），也包括開發利用自然資源資產所內在的生態收益、社會收益（旅游、教育、扶貧）等服務收益。

第二，用益物權收益。用益物權收益是在自然資源國家所有者讓渡用益物權且用益物權進入市場配置后，市場主體占有、使用自然資源所獲得的收益。自然資源資產的用益物權收益表現為天然收益、法定收益和人工收益三個方面。天然收益是指因自然資源的自然屬性而獲得的收益；法定收益是指因法律關系而產生的收益；人工收益則指通過人力加工和經營運作而產生的收益。值得注意的是，在理想層面，自然資源資產收益理應包括用益物權收益的范疇。但就現實來看，自然資源用益物權收益主要依托于自然資源的市場配置和市場流轉而由市場主體取得，市場主體的經營行為具有自發性，且享有自然資源用益物權的市場主體的產生和變遷也往往基于民事合同關系的多樣化而具有分散性，因而在現行制度體系下難以準確衡量自然資源資產在市場化運作環境下的用益物權收益內容和規模。同時，就我國目前政府收支統計制度來看，自然資源資產用益物權收益很少也很難單獨分離統計。因此，本文研究將自然資源資產的用益物權收益排除在外。

第三，行政規制權收益。自然資源的行政規制權收益是指在公法層面，政府為履行自然資源管護職責、提供公共服務產品、保護資源環境而行使規制權力所產生的收益。規制權收益包含兩個層面：其一是基于規范市場行為、維持生態平衡、遏制過度開發行為等諸多目的所產生的行政收費類收入，如土地資源收益領域中的土地閑置費、礦產資源收益領域中的礦業權占用費、生態資源收益領域中的森林植被恢復費；其二是基于調控級差收入、反映自然資源稀缺價值等目的而在自然資源領域征收的稅收收入，如礦產資源稅、水資源稅。

由上可知，自然資源資產收益，即所有權收益和規制權收益的統稱，其依托于自然資源全民所有權，是全民所有自然資源資產所有者及其代理主體行使自然資源占有、使用、收益、處分權能所形成的利益的集合。通過梳理現行法律規范，所有權收益和規制權收益的實現形式見表1，各類自然資源資產收益是央地分配的主要對象。

1. 3 規制樣態：地方收益為主的央地分配結構

2014年中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確了我國新一輪財稅體制改革要進一步面向調整央地財政關系，理順央地收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任。在自然資源資產收益的央地關系上，我國現行法律制度便在中央向地方分權的自然資源資產管理框架的基礎上，體現了對中央和地方二元收益法律關系的規制和調整。具體來說，就是通過事權劃分，理順央地享有的自然資源資產財權、支出責任以及明確各自的收益占比，自然資源資產收益的央地分配關系是央地分權的自然資源資產管理框架的重要內容。

經過規范梳理，在央地分配上，自然資源資產收益向地方傾斜分配的制度特征顯著（表2）。一方面，除海洋石油企業繳納的資源稅歸中央所有以外，土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、礦產資源稅、水資源稅這五種行政規制權稅類收益均為地方稅的范疇；另一方面，自然資源資產所有權收益和行政規制權行政收費類收益，存在三種央地分配方案：其一，屬于中央享有的收益，如石油特別收益金，中央單獨享有的收益類別較少；其二，屬于地方享有的收益，如土地閑置費、水土保持補償費、森林植被恢復費，地方享有收益是自然資源資產收益央地分配的核心進路且地方收益占據自然資源資產收益的基本盤；其三，屬于央地按比例劃分的收益，如礦業權出讓收益“四六分”、礦業權占用費“二八分”、水資源費的“一九分”，等等。央地按比例劃分的收益類別較為豐富。

整體來看，現行自然資源資產收益央地分配體系一定程度上體現出向地方傾斜分配自然資源收益、突出地方收益占比、增加地方財政收入的規制傾向，表明現行法律制度將自然資源國家所有權下的國家收益權轉化為自然資源地方收益權的基本規制特征。同時，自然資源資產收益的央地分配方案具有固定性和強制性，自然資源國家所有者往往較少依托自然資源國家所有權和監管權依據來消弭自然資源產地、運輸地以及消耗地等區域間資源權益分配的代際不公現象，促進自然資源資產收益在央地間、區域間的公平配置。在央地的自然資源資產收益分配格局中，自然資源資產收益主要留置于地方，省級政府再根據市縣的自然資源資產管理事權和支出責任擔負情況，按比例將收益所得層層分配至市縣［9］。

另外，從財稅體制改革視角來看，財權劃分應當與各級政府的支出責任相適應?，F行制度對地方財政收入的傾斜分配與地方承擔的自然資源資產管理財政支出責任有直接關聯，如依據現行自然資源管理體制，地方在重要生態功能區公益林管護、礦區資源開采補償、流域水源生態涵養等領域承擔了較重的事權和支出責任。因而從自然資源屬地管理以及促進地方充分履行支出責任義務的角度來看，現行制度在央地二元收益法律關系結構上的規制傾向具有一定的合理性。

2 自然資源資產收益央地分配機制的內在困境

2. 1 央地自然資源資產管理權責利的失衡

2. 1. 1 分權視角：自然資源資產央地分權管理框架中收益分配要素的缺失

就本質來看，自然資源資產管理的央地分權體制是在央地之間圍繞自然資源國家所有權及其各項權能而進行的分權活動，一方面在央地之間分配審批、稅收、處罰、財政支出等自然資源行政權力，另一方面也分配占有、使用、收益、處分等自然資源所有權權能。這種行政權和所有權相統一的特征反映了自然資源資產管理的行政規制邏輯，也凸顯出“既是運動員，又是裁判員”的行政權和所有權行使主體重合的弊端［10］。在這一背景下，央地分權其實更像是一個主體范疇，而不是一個分配范疇——其是自然資源行政權和所有權在縱向主體上的簡單平移，而在中央和地方權責利分配的比例及權責利分配均衡化上不具有顯著特征。無論是自然資源資產收益的央地按比例分成還是以地方為主要收益主體的分配機制，自然資源權責利在央地兩級主體間的分配是否與地方承擔的自然資源資產管理事權和支出責任相適應，是否考慮到不同類別自然資源資產的差異化管理需求，是否針對不同自然資源類型確立了不同權責利劃分方案，是否兼顧了自然資源資產所有權人、使用權人和監管權人的權益，是否保持了中央和地方自然資源財稅收入的整體穩定，又是否與中央和地方的財政支出責任相匹配，都存在較大的實踐疑問。而如果自然資源資產管理的央地分權體制不具有解答相關疑問的能力，那么無疑就會增加央地在自然資源權責利配置上的失衡風險。

2. 1. 2 分責視角：央地自然資源管護職責與收益分配的銜接缺失

在我國全民所有自然資源資產數量龐大、種類繁多、分布廣泛且專業性需求較強的背景下，中央在絕大多數自然資源資產管理領域直接行使自然資源所有權不具有現實可能。因而在央地的主體責任分擔上，中央委托地方代理履行自然資源資產所有者職責是當前體制改革的一個重要走向。根據2022年3月印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》的規定，對于土地、礦產、海洋、森林、草原等全民所有自然資源資產所有權行使的部分職責，通過試點機制，探索由自然資源部委托至省級、市級地方政府代理履行，地方所承擔的自然資源資產所有者職責以及行使自然資源所有權的具體方式由中央的委托行為所決定。委托代理試點作為自然資源國家所有權行權模式的創新，構造了央地政府分級代理行使自然資源資產國家所有權的行動邏輯，進一步明確了地方政府作為所有權受托人依照委托協議恪守履職的職責，即“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。當然，有研究指出，代理制試點不是從零起步，對于央地之間的權責利，已經存在相應法律規范約束的，應當繼續遵循其規范；只有現行法律規范尚未明確的，才是委托代理機制試點要加以探索的內容［11］。委托代理機制雖然確認了地方接受職責委托、代理行使自然資源資產所有者職責的行動鏈條和規制邏輯，但是又如何將自然資源資產收益配置給適當的主體呢？《方案》沒有對與地方履行自然資源資產所有者職責相適應的自然資源資產收益分配方案進行解釋。作為地方履行所有者職責的一項重要內容，“落實權益”主要是為了對所有權行使形成目的約束［12］，夯實地方履行“健全收益管理和分配機制，依法收繳國有土地、礦產資源等收益，并依法納入預算管理”所有者職責的義務，并不涉及央地自然資源管護職責和收益分配相銜接的內容。整體而言，在央地分擔自然資源資產管理事權、央地試點實施自然資源資產所有權委托代理機制的背景下，與地方承擔自然資源資產管護職責相銜接的收益分配方案存在缺失的問題，“分權不分利”，因而只能繼續遵循現有的收益分配規范。

2. 1. 3 分利視角：央地分配后收益管理的規制欠缺

就現行的自然資源收益規范來看，分稅制改革后，在公共資源稅費“擴圍提質”的背景下，中央收入端收入占總收入比重顯著增加，但相較下中央財政支出責任并沒有顯著增加，反而是地方財政支出責任的增加成為突出現象——地方財政支出占全國總財政支出的比重從1980年的45. 7%上漲到2022年的86. 4%左右，反映了中央財政收入水平上升和地方財政事權支出責任過重的矛盾問題，這一矛盾直接制約了地方履行自然資源資產管護職責的主體積極性。在這一背景下，現行自然資源資產收益管理機制呈現出向地方傾斜分配收益的規制態勢。但同時，自然資源資產收益分配后的管理秩序較為混亂（表3）。一方面，依照國務院及其部委頒行、現行有效的一系列制度文件的規定，礦業權出讓收益和礦業權占用費、水土保持補償費、漁業資源增殖保護費、森林植被恢復費等大量的自然資源資產收益被納入“?？顚Ｓ谩表椖浚涣硪环矫?，無論是表3的“?？顚Ｓ谩笔找孢€是土地使用權出讓金、石油特別收益金、海域使用金、無居民海島使用金等非“專款專用”收益，自然資源資產收益在預算管理方法上較為混雜——部分納入公共財政預算，部分納入政府性基金預算，有的則在政府預算外進行單獨管理，自然資源收益調入一般公共預算的比例偏低。整體而言，在地方留存比例較高的央地收益分配機制之下，收益的“?？顚Ｓ谩焙皖A算管理無法有效規避地方政府裹挾自然資源利益和肆意挪用自然資源收益等現象的發生。同時，資源收益的“專款專用”和較低的一般公共預算調入比例，也等同于否定了將自然資源資產收益用于一般公共服務領域的必要性和正當性，這在一定程度上制約了自然資源資產收益對地方公共設施改善和公共服務供給的支持能力。

2. 2 地方收益為主的分配結構引發三重矛盾

2. 2. 1 制約收益的國家宏觀調控，導致國家所有權收益流失

就自然資源資產收益的央地分配比例而言，其一，在自然資源非稅收入上，根據表2，依據現行法律和國務院部委規范性文件的規定，無論是土地使用權出讓金、漁業資源增殖保護費等收益的地方享有，還是新增建設用地有償使用費、礦業權出讓收益、礦業權占用費、海域使用金、無居民海島使用金等收益的央地分成，自然資源資產收益央地分配機制以充實地方收益為主要特征。其二，在資源稅上，根據《資源稅法》、財政部等部門2017年發布、現行有效的《擴大水資源稅改革試點實施辦法》等法律和部委規范性文件的規定，礦產資源稅、水資源稅等行政規制權收益項均屬于地方稅種且納入地方一般公共預算管理，其皆體現了補充地方財政收入的規制傾向。自然資源資產收益的地方留存，一方面積極增加了地方的資源財政收入，另一方面也消極地凸顯了中央自然資源資產收益統籌利用和調配管理能力的不足。進而，央地自然資源資產管理事權劃分的體制機制雖然一定程度上證成了央地進行自然資源利益分配的財權配置，并突出了提升地方自然資源資產管護能力的制度目標，但是卻阻礙了以收益權為主要內容的自然資源資產國家所有權權能的實現。由此，一方面，國家所有自然資源權益被降級為地方利益，增加自然資源資產國家所有權在行使中成為地方或個人謀取私利工具的風險，難以在貼合《民法典》物權編第二百四十六條“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”立法要義的基礎上，保障國家所有權的行使能以服務全民、為全民謀取公益為基本行為規范［13］；另一方面，在治理效果上，在需要實現國家所有權收益并通過此項收益實現國家治理目標的情境下，資源收益過度集中于單一地方，使中央在資源開發利用管控、生態環境保護、資源收益的宏觀調控和區域配置等方面陷入治理資金和治理資源供給不足的困局。

2. 2. 2 激勵地方“資源詛咒”式經濟增長

在央地共擔自然資源資產管理事權和中央委托地方代理履行自然資源資產所有者職責的制度背景下，出于提升自然資源市場效率的需求，地方政府作為自然資源所有權的行使主體和資源收益的首位征收主體，具有實質意義上自然資源資產交易和流轉的市場控制權，也因此極易導致權力尋租和資源收益部門化的現象。進一步來說，自然資源資產收益向地方的傾斜分配，除了不利于中央促進自然資源資產收益的宏觀調控和區域配置之外，也不利于地方基于可持續發展的思路來開發和管理自然資源資產，并增加地方依賴資源稟賦而過度開發自然資源的現實風險，導致經濟增長的不可持續和地區制度環境的弱化［14］。

就我國財稅體制而言，以資源稅分稅制為內容的財稅體制改革本質上適應了對央地共享的自然資源利益進行規范化分配的制度需求，培育了在不同層級行使自然資源資產管理事權的行政機關的主體謙抑性和能動性：一方面通過法律確認和制度選擇，中央對地方在資源利益管理和使用上的干預保持謹慎和謙抑態勢；另一方面，地方取得管理和使用本地區自然資源利益的本位地位。當然，中央向地方的經濟分權使地方在獲得自然資源利益本位地位的同時，也相應承擔了較重的財政支出責任，這體現在地方代理履行自然資源所有權人職責、行使自然資源調查監測、確權登記和權籍調查、國土空間用途管制、自然保護地建設管理等事權上。而為了達成經濟增長目標，促使地方履行財政支出責任，在央地分權體制下，便極有可能會加深資源型產業富集地區的地方政府及相關利益主體對資源產業產出的過度依賴，形成詛咒效應，進而制約地方經濟的可持續性增長，從而引發地方過度聚焦于短期資源經濟發展而忽略生態破壞和環境污染、民生發展、收入分配及增長方式轉型等長效領域治理的現實后果［15］。尤其是在資源市場利益居高不下的場域中，自然資源所在地政府及市場主體的資源利益訴求、國家監管機制的空缺和資源收益分配機制的不合理等因素都會引發地方盲目轉嫁資源開發風險、片面追求地方資源利益最大化的風險，最終造成資源尋租等消極后果。

2. 2. 3 造成資源收益在區域間配置的不均衡

從政策解釋和制度實踐的角度來看，自然資源資產收益的地方享有指的是資源市場運作中資源價值兌現的地方所享有的收益，即資源使用地享有收益，相應的概念便是資源開采地的資源耗竭和生態破壞。一般而言，在不涉及資源開發利用要素的跨行政區域流轉時，資源使用地和資源開采地是同一的。同時，就現有制度而言，在涉及自然資源跨區域開發利用和跨區域履行自然資源資產管護職責時，自然資源資產收益分配制度整體上是一個保護資源使用地收益的結構。在這一制度結構中，一方面，上文指出的“資源收益過度集中于單一地方”指的是資源使用地收益的集中化；另一方面，如上文所述，“資源收益過度集中于單一地方”導致了中央在資源收益的宏觀調控和區域配置上存在能力短板，而這一能力短板則加劇了資源開采地與使用地間收益分配失衡的現象。

就這個失衡現象的表征來看，在推動自然資源資產有償使用的制度場景中，由于市場配置不充分，自然資源的市場價格往往未能計入稀缺成本、環境損害成本以及反映生態價值，也因此自然資源的使用地便可基于較低的價格來獲得自然資源的實際使用權，而自然資源開采地則損失了稀缺收益和生態收益［16］，由此使資源收益轉向資源使用地，并導致了自然資源開采地陷入“越開采越貧困”的惡性循環［17］。2018年國家發改委等部門聯合印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》指出了“合理界定和配置生態環境權利，健全交易平臺，引導生態受益者對生態保護者的補償”和“資源開發者應當對資源開發的不利影響進行補償，保障生態系統功能的原真性、完整性”的義務，該條規定可以看作是對資源使用地和資源開采地圍繞生態收益和生態保護利益關系的規制。但同時，由于現行法制對自然資源開采地權利確權的規制缺失，資源開采地享有完整的資源收益權利始終缺少自然資源資產產權的映照基礎。在“一份產權對應一份產權收益”的邏輯下，自然資源資產收益主要歸于國家所有或資源使用地所有，而資源開采地資源收益的補充則明顯找不到相應的權利對照。在權利缺失的背景下，大量的資源收益伴隨著產權流轉而駛離資源開采地，使資源收益主要固化為資源使用地收益。由此不難看出，自然資源資產收益向地方的傾斜分配事實上是向資源使用地的傾斜分配，相應地，就凸顯出中央主導支配收益和宏觀調控配置收益在促進區域收益協調公平和實現最少受惠者享益上的重要價值作用。

3 自然資源資產收益央地分配機制的建構路徑

上文研究表明，現行體制下自然資源資產收益的央地分配方案存在規制欠缺的問題。在方法論上，亟須調整央地自然資源資產管理事權關系，在中央主導支配自然資源資產收益的邏輯中確立與地方自然資源資產管理事權、資產管護職責相適應的財權體制和收益分配方案，以此合理建構自然資源資產收益的央地分配機制。

3. 1 調整央地自然資源資產管理事權關系

《方案》在“優化政府間事權和財權劃分，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”總體要求的基礎上，確立了央地分權的自然資源資產管理事權體系框架，為優化自然資源資產收益的央地關系邏輯提供了思路。從語義剖析角度來看，所謂“事權”是“事”和“權”的有機結合，“事”指向政府提供公共產品的事務和職責，“權”則指代政府為履行事務和職責而必須具有的權力、權利和利益［18］，二者缺一不可。就現實而言，無論是分稅制改革，還是自然資源央地事權劃分改革，現有改革方案都更傾向于“事”的明令，而普遍缺少“權”的賦予。如上述《方案》從自然資源權益管理、國土空間用途管制、生態保護修復等維度明確了央地分級支出責任，相較下《方案》則缺失了對地方履行支出責任所需要的權能的有效配置。在自然資源這樣的復雜治理領域中，合理分工是確保治理活動達到社會預期目標的基本途徑［19］。為了實現分工，自然資源資產管理既需要央地權責連結的一體化機制，也需要央地權責劃分的彈性化機制，因此應當在《方案》的基礎上進一步明確央地分工，協調分權管理的利益目標，進而細化完善其事權、財權及利益關系調整的具體內容。

3. 1. 1 建立央地權責連結的一體化機制

構建一體化機制主要有兩個目的：一方面，促進央地治理價值目標的協調統一。從環境政策學的角度來看，央地事權配置的過程更像是央地在事權上的博弈過程。央地在治理上秉持不同的價值目標，并采取差異化的策略行為和選擇符合自身利益的規制方案。在價值殊途的制度體系中，央地之間“分權不分利”，地方在代理行使全民所有自然資源所有權職責、實施地方性國土空間用途管制、促進地方自然資源集約利用等方面缺少與事權相匹配的財權，進而造成了自然資源資產管理事權和財政支出責任的不匹配，并導致了“中央請客、地方買單”的治理困局。在進路上，一體化機制的建立主要應當立足于自然資源市場監管、自然資源市場交易平臺運營優化等需要縱向府際統籌管理、服務于全國統一大市場建設的領域，推行央地事權一體化和央地財政支出責任共擔，明確自然資源資產管理“適度分權、一體行權、權責協調、統一負責”的治理目標，防止中央的過度分權和地方的權力懈怠；另一方面，實現央地自然資源資產管理權責利的協調和一體化。在整體性治理視域下，目標異化、利益失衡、部門掣肘是導致治理失靈的重要原因［20］，而央地治理機能的整體性和一體化，則是促進央地權責利有序協調、同步配置的前提條件。央地權責連結的一體化機制也可充分規避“地方買單”及部門尋租的現實風險。

就規制進路來看，需要將自然資源資產管理視為一個整體的問題域，以《方案》內容為基礎，進一步理順自然資源有償使用和收益管理的央地一體化事權方案；以財政支出責任為梳理依據，探索建立央地共管自然資源資產管理事項的清單目錄制度，明確全民所有自然資源資產核算、開發、利用、管控和收益等一系列流程中的央地兩級財權，并通過建立央地聯管協調機構行使央地兩級事權，以此避免形式上的央地共管事項淪為事實上的地方管理事項，防止徒增地方自然資源資產管護責任和導致自然資源收益的地方部門化。

3. 1. 2 建立央地權責劃分的彈性化機制

實務中，自然資源資產管理及收益分配的固定化特征顯著，這表現在：一方面，自然資源的治理機制雖然散見在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》等法律法規中，但是諸項不同屬性的自然資源卻形成了相對固定、類型統一的自然資源治理規則形態，缺少結合稀缺性、耗竭性等因素的自然資源差異化治理方案；另一方面，在現行法制中，自然資源稅、礦業權出讓收益、礦業權占用費等收益在央地間的分配具有固定性，同樣缺少結合地區經濟發展、資源耗竭情勢等要素進行彈性分配的制度內容，由此帶來復雜的后果：分配后的自然資源收益要么無法完全體現國家所有者權益，要么無法支撐地方行使自然資源資產管理事權和代理履行中央委托的所有者職責。必須認識到的是，行政一體化機制是貫徹“集中力量辦大事”“堅持全國一盤棋”國家治理目標的直接路徑，除此之外，還應“充分發揮中央和地方兩個積極性”，通過彈性行政的政府組織形式來有效處置社會發展過程中面臨的新風險、新挑戰。而只有在彈性化組織機制下，政府才有能力根據治理的需要、環境的變化而采取相應的政策［21］，進而才可增強制度的韌性。

為此，建立央地自然資源資產管理的彈性化機制，在進路上應當針對不同自然資源類型分別確立其事權體制：一方面，梳理自然資源類型的稀缺性、耗竭性和國家價值屬性，對森林、草原、重要流域、國家公園等生態價值突出和關鍵礦產資源、長江水資源等國家戰略性價值顯著的少數自然資源，確立中央行權為主的事權機制，相應地，以自然資源資產收益為主要內容的財權也應當提歸中央，以此確保國家戰略性自然資源的統籌管理和資源資產收益的國家所有；另一方面，對一般性礦產資源、水資源、漁業資源、土地資源等，則應當確立地方行使事權為主、中央進行事權監管的治理機制，同時充分考慮自然資源開發利用的區域“致貧”因素，確保地方享有充分財權和事權用于自然資源及其連鎖領域的整體性治理，實現公共利益目標?？傊?，需要以自然資源類型為依據構建彈性化機制，避免央地自然資源事權財權的“一刀切”，形成法權固定、治理剛性約束和行權彈性變通相互融合的自然資源資產管理結構，為優化自然資源資產收益的央地分配效能提供規范性依據。

3. 2 確立中央主導支配的自然資源資產收益機制

全民自然資源資產管理體制改革的核心思路是基于統一和分置兩個維度分別建立行政管理體制機制，以此應對長期以來自然資源管理體制條塊分割、資產所有者地位虛置以及資產收益少數人占有的弊病［22］。具體而言，所謂統一，即確立自然資源資產所有權的統一行使規則，通過統一的管理機構和監管部門行使自然資源資產所有者職責，統一履行自然資源全過程監管和生態修復責任；分置則是指在自然資源所有權統一行使規則的基礎上，確立各級行政主體的自然資源資產管理事權，并通過自然資源國家所有權委托代理機制厘清各級行政主體履行自然資源資產所有者職責的邊界。然而，作為全民所有自然資源資產管理體制的重要組成部分，現行自然資源資產收益機制卻未能完全體現統一和分置相結合的改革原則。這表現為，自然資源資產國家所有權的權益實現較為困難，以礦業權出讓收益、資源稅、礦業權占用費為代表的各類自然資源資產收益普遍呈現出向地方傾斜分配的特征，中央留存、統一分配和配置自然資源資產收益的能力較弱。

央地政府關系形態的一體化是央地間建立事權分享機制的組織基礎。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第3條第4款的規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，中央統一領導是央地政府關系一體化形態的核心內容。因而，自然資源資產管理事權的央地劃分和中央推進自然資源資產所有者職責的地方代理履行，本質上都是央地一體化形態下中央代表國家統一行使自然資源所有權的體現，相應地，地方便要積極落實依法行權，同時也不得隨意棄權。在央地政府關系形態一體化的組織背景下，自然資源資產收益雖然以地方實際管理的自然資源資產為物質基礎、以地方自然資源市場的運作流轉為計征來源、以地方的足額征收為實現手段，但就本質而言，全民自然資源資產收益管理的事權仍應當歸于中央。從《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》的內容來看，如前文所述，地方政府作為所有權受托人履行“落實權益”等自然資源資產所有者職責，“依法收繳國有土地、礦產資源等收益”，主要是為了對地方政府行使所有權構成目的約束，確保其嚴格依照委托協議履行職責，并不涉及對地方享有自然資源資產收益等相關內容的制度確認。究其原因，這不僅僅是由自然資源國家所有權本質所決定的，而更是因為只有中央統籌自然資源資產收益的分配，才可有效實現自然資源資產收益的全民享益，促進全民共享社會發展成果目標在自然資源領域的實現。

具體而言，就需要推進建立自然資源資產收益中央統一調配的制度體系，擴大中央統一配置自然資源資產收益的范圍和種類。從《憲法》《民法典》等法律對自然資源國家所有權的規定來看，自然資源資產收益歸屬地方所有抑或地方實際占有都缺乏充分的法律依據?，F行自然資源資產收益制度將自然資源收益向地方傾斜分配，無非是為了提升地方履行自然資源資產管理事權的積極性和能動性。然而，國家自然資源資產利益矮化為地方部門利益、資源產地和資源消耗地利益分配失衡、地方受收益激勵影響而掠奪式開采自然資源等現實問題都表明，自然資源資產收益中央統一調配的制度化具有重要意義。為此，需要確立自然資源資產收益中央調配的制度方案，如在自然資源稅制改革上，通過修訂《資源稅法》，改變自然資源稅地方單獨享有的政策規制傾向。明確自然資源稅由地方稅轉向央地共享稅的改革動向，使自然資源稅在從價計征和擴大征收背景下逐步納入中央專項收入的范疇，增強中央通過稅收調節地方自然資源收益分配格局的能力。在非稅收入上，目前有效的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》《礦產資源權益金制度改革方案》《關于調整海域無居民海島使用金征收標準》等規范性文件的效力層級低、規范穩定性差，應逐步制定完善自然資源資產收益中央統籌、提升自然資源資產收益調入中央國庫比例的規則、標準和實施辦法，提高中央參與分配礦業權出讓收益、礦業權占用費、海域使用金等收益的比例。對國家戰略性自然資源以及土地出讓金收入等區域利益依附程度較高的自然資源收益、地方自然資源開發利用過程中的生態價值、社會價值等區域影響面廣、社會生態效應顯著、區域外溢性較強的服務價值收益，確定中央統籌服務價值收益的制度基本盤，以此提升國家統籌自然資源資產收益、宏觀調控和促進區域間衡平配置自然資源資產收益、平衡區域自然資源開發利用代際成本的體系能力。

3. 3 完善基于事權劃分的央地收益彈性管理機制

除了中央統籌自然資源資產收益以外，自然資源資產收益央地分配機制改革還應當明確地方參與收益分配的制度設計。其中，基于事權比重來精準核算地方參與自然資源收益分配的權益比例、推進制度化建設至關重要。概言之，就是以央地事權劃分為依據，精準核算央地履行自然資源資產管護職責所必需的財權和財力，確立基于事權劃分的自然資源資產收益央地分配的制度基礎，在中央統籌自然資源資產收益的基礎上，建立中央向地方轉移自然資源資產收益的制度體系。

第一，確立收益地方留存的彈性化機制。具體來說就是結合全民所有自然資源委托代理事項和地方承擔的自然資源資產管理職責，確立自然資源資產收益地方留存的彈性化機制。一方面，應落實地方自然資源資產收益上繳和財政支出的“收支兩條線”，著手推進事權劃分和自然資源資產收益地方留存比例相掛鉤制度的法定化。因地制宜地制定地方代理行使自然資源所有者職責的自然資源清單和委托代理權責清單，依據清單逐項梳理與地方行權履職需求相適應的財政支出責任，并通過資源收益的傾斜分配，保障地方享有適當的財權財力用于履行其自然資源資產管護責任，確保行權過程和治理秩序的順暢化。另一方面，則應規制自然資源資產收益“統收統支”的普遍現象，增加資源消耗地、資源享益地等自然資源管理秩序相對融洽、自然資源環境管護態勢良好、資源環境治理矛盾不突出地方的自然資源資產收益上繳中央國庫的比例。對于資源開采地、流出地以及生態修復壓力大、自然資源事權繁重和環境利益矛盾突出的地區，相應地提升其自然資源收益留存比例，建立中央統籌自然資源資產收益對地方行權的保障機制，增加中央財政支出責任的承擔比重。以此建立央地自然資源資產收益分配的彈性機制，規避體制機制“一刀切”和防止自然資源資產收益地方留存的思維固化、制度僵化。

第二，建立收益的央地橫縱向流動機制。即在中央統一調配的基調之上，推進實施自然資源資產收益在央地主體間的縱向、橫向流動機制，用于彌合地方自然資源資產管理事權和財權不匹配的制度漏洞。在分配正義理論下，資源利益的分配程序和標準應當具有合理化建構的方案，其中就包括在中央和地方、資源開發不同地方之間存在巨大收益差異的現實背景下，通過向資源開發最少受惠者傾斜分配利益，以此來實現自然資源資產管理格局的融洽和諧。為此，一方面，需要建立中央向地方，尤其是向資源型產業密集地方的財政轉移支付制度。對于地方單獨承擔事權的自然資源資產管理事項，由地方定期對其事權范圍和財政支出責任進行核算評估。依據核算評估結果，在收益上繳中央前，確立動態調整自然資源資產央地收益分配結構的制度機制；在收益上繳中央后，則通過中央轉移支付支持地方事權行使。另一方面，在國家宏觀調控的基礎上，完善地方政府之間，尤其是資源開采地和資源使用地間的資源價格形成機制。如上文所述，資源使用地因轉嫁了自然資源開采的稀缺成本和環境損害治理成本等而獲得超過資源開采地的收益水平。在方法論上，則不能僅依據資源的直接經濟價值來核算自然資源資產，而應當根據自然資源的不同特點確定有區別的自然資源價格形成機制［23］。具體來說，對于礦產、土地、水資源等在開發過程中的區域環境影響風險非常突出且資源空心化程度強的資源類型，理應著重核算其因開發利用、損耗生態環境而產生的開采成本、環境治理成本；對于水資源、海洋資源等獨占性較弱的資源類型，則應當著重明確運輸成本、區域間環境協商治理成本、綜合行政監管成本、代際成本等，并將相關成本納入自然資源價格體系之內，以此在跨區域自然資源開發利用場域中彌合資源開采地收益內容不完善的問題。由此，可充實資源開采地等自然資源利益矛盾復雜地區用于生態系統修復和事權行使的資金池，落實資源開采地損失補償，調節資源使用地收益所得［24］，最終減輕中央轉移支付壓力，確保自然資源國家所有權收益穩增不降。

第三，完善地方留存收益的預算化管理機制。應當加強自然資源資產收益的預算化管理，避免地方自然資源資產收益“坐收坐支”，減少自然資源資產收益的預算外管理和部門內消耗。地方留存的自然資源資產收益往往游離于政府一般公共預算以外，在收益管理上碎片化、重復化和不透明化矛盾突出，一定程度上阻礙了自然資源資產收益的“一張圖”管理，具有收益流失的現實風險。同時，自然資源資產收益用于資源環境治理的“?？顚Ｓ谩笔马椷^多，制約了通過自然資源資產收益保障地方事權行使、促進地方公共設施改善和優化公共服務供給的水平和能力。為此，未來應逐步確立自然資源資產收益預算的法制架構，強化自然資源資產收益的預算法制約束，探索制定《自然資源資產收益預算管理辦法》等規范性文件，建立自然資源資產收益的預算管理制度。具體來說，第一，通過統一的預算化管理，可有效、精準掌握地方自然資源資產收益收入的規模水平，形成自然資源資產收益的“收支賬本”，進一步可明晰地方自然資源委托代理權責和地方自然資源資產收益水平的契合度，促進地方事權的適應性調整，并依此動態調整央地自然資源資產收益分配比例。第二，通過預算化管理，改變自然資源資產收益“部門財政”和“?？顚Ｓ谩钡闹贫痊F狀，逐步擴大政府性基金預算管理、預算外管理和“?？顚Ｓ谩惫芾淼茸匀毁Y源資產收益調入一般性公共預算的種類、比例和幅度，并相應明確相關部門在一般公共預算框架內使用自然資源資產收益的權利義務、法定程序和限度，確保在一般公共預算框架內自然資源資產收益“三個用途”的法定化，即用于事權運作支出、用于公共服務支出、用于全民共享支出的法定化。

4 結論

自然資源資產收益央地分配的體系革新是推進我國自然資源資產管理體制改革的應有之義，也是建立公共資源出讓收益合理共享機制、調節收入分配機制，進而實現黨的二十大報告指出的“規范收入分配秩序，規范財富積累機制”的重要路徑。本文立足于中央和省級地方政府自然資源管理事權和財權劃分的視角，梳理了自然資源資產收益央地分配的規范現狀，探討了自然資源資產收益央地分配的理論邏輯、內在困境。就現行制度而言，地方收益為主的央地分配結構，存在制約自然資源資產收益的國家宏觀調控能力、導致自然資源國家所有權收益流失、促使地方“資源詛咒”經濟增長等重大風險。進而，基于央地事權財權關系有效調整央地自然資源資產收益分配關系和確立央地間收益留存的彈性管理方案則是自然資源資產收益央地分配機制的改革進路。在本文研究的基礎上，后續研究還可在委托代理機制試點的基礎上進一步開拓中央和省以下地方政府、省和市縣政府等主體視角的自然資源資產收益分配的相關研究。

（責任編輯：劉照勝）