基層土地行政執法工作困境及其對策研究

牛霂陽

(中原工學院 法學院/知識產權學院, 河南 鄭州 450007)

1 Z縣土地行政現狀

1.1 Z縣概況

Z縣地處山西省東南部,總面積1 029平方公里,屬暖溫帶大陸性季風氣候,受冷暖空氣勢力交替影響,四季分明,氣候溫和,雨熱同季,季風強盛。Z縣轄9鎮2鄉,常住人口298 690人。

1.1.1 自然資源

Z縣山區面積260.8平方公里,占全縣總面積的25.3%;丘陵面積316.3平方公里,占30.2%;平川面積459.9平方公里,占44.5%。全縣共有耕地面積70.57萬畝,占國土總面積的45.63%,草地9.84萬畝,林地51.93萬畝,水澆地21.81萬畝。

Z縣境內礦藏資源豐富,現已探明的有煤炭、泥炭、鐵礦、硫鐵礦、耐火黏土、鐵礦、重晶石等7種。已經開采利用的有煤炭、硫鐵礦、鐵礦、耐火黏土,都集中在縣城南部。除煤炭外,多為貧礦。

1.1.2 社會經濟

2022年,全年全縣地區生產總值2 998 925萬元,同比增長6.2%。其中,第一產業增加值155 062萬元,同比增長6.3%;第二產業增加值2 247 489 萬元,同比增長 7.0%第三產業增加值596 374萬元,同比增長4.2%。

全年全縣財政總收入1 025 111萬元,同比增長 84.21%。一般公共預算收入295 188萬元,同比增長56.54%。稅收收入261 604萬元,增長81.39%。

全年城鎮居民人均可支配收入38 855元,同比增長6.6%;農村居民人均可支配收入20 302元,同比增長8%。

1.1.3 國土利用

2020年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農用地87 835.50公頃(占比85.17%)、建設用地8 192.46公頃(占比7.94%)、未利用地7 091.15公頃(占比6.89%)。

2021年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農用地87 795.26公頃(占比85.14%)、建設用地8 251.47公頃(占比8.00%)、未利用地7 072.38公頃(占比6.86%)。

2022年Z縣土地總面積103 119.11公頃,其中農用地87 744.51公頃(占比85.09%)、建設用地8 352.43公頃(占比8.1%)、未利用地7 022.17公頃(占比6.81%)。

通過對已公開的近三年土地利用情況對比,可以 發現農用地與未利用地面積連續三年逐年減少,建設 用地的面積逐年增加。

1.2 Z縣土地行政執法現狀分析

1.2.1 土地行政執法機構設置

Z縣土地管理部門為Z縣自然資源局,該部門實行不徹底的垂直管理。其主要領導的任命權、組織人事關系由C市規劃和自然資源局和Z縣人民政府雙重管理,而工作人員的任命權和組織人事關系由Z縣人民政府管理。C市規劃和自然資源局對Z縣自然資源局進行監督指導。

Z縣自然資源局從事土地行政執法工作的是Z縣自然資源綜合行政執法隊,其主要職責為:對違反土地資源、礦產資源和測繪管理等法律、法規的行為進行監督檢查;執法監察巡查、土地礦產衛片執法監督檢查,依法組織查處土地、礦產、測繪違法案件;負責處理群眾來信來訪來電,落實重要信訪事項處理。同時,Z縣自然資源局下轄的7個鄉鎮自然資源中心所依據各自人員情況,指定1至2名工作人員從事土地行政執法工作。

1.2.2 土地行政執法機構主要工作職責

(1) 衛片執法檢查。衛片執法是指自然資源部通過衛星遙感技術對比前后年份影像,提取疑似違法用地圖斑下發地方核查整改,目的在于遏制新增違法用地行為,管控土地資源利用秩序[1]。21世紀以來,隨著遙感技術的不斷發展與進步,衛片執法檢查成為自上而下維護土地管理利用秩序的重要手段,也是目前土地行政執法機構最主要的工作任務。

(2) 土地督察問題整改。國家土地督察局通過例行督察對地方政府用地、管地的合法性、有效性以及履職情況進行監督檢查[2]。地方土地行政執法機構針對例行督查中所發現問題,按照整改要求落實整改工作。

(3) 土地動態巡查。土地行政執法機構工作人員通過各種方式,定期對其轄區內土地利用情況進行巡查。該制度的目的在于對違法用地做到早發現、早制止、早查處,從源頭上減少違法用地,維護土地市場的管理秩序。

(4) 違法案件查處。土地行政執法機構查處違法案件的主要工作程序為:發現違法線索;核實相關線索;立案偵查;實際調查;案件審理;告知與聽證;作出行政處罰;結案。

1.2.3 土地行政執法隊伍現狀

Z縣自然資源綜合行政執法隊目前共在崗15名工作人員(其中隊長1名、副隊長3名)。核定財政撥款事業編制8名,但實際在編僅3名,實際在編在崗僅1名,其余工作人員來源為抽調或臨時聘用。工作人員中,本科學歷6名,其余均為大專學歷,年齡差異較大,業務水平差異較大。另外,由于執法證件無法及時發放,目前仍有部分工作人員無法持證上崗。

2 Z縣土地行政執法工作中存在的主要問題及其原因分析

2.1 典型案例

2.1.1 案例一:山西Y煤業有限公司違法占地案件

2011年6月,山西Y煤業有限公司與Z縣L鎮3個村村民委員會簽訂征用土地協議書,占用3個村集體土地共250.05畝,違法建設煤礦。

2019年12月,Z縣自然資源局巡查發現后,及時下達《接受調查通知書》和《責令停止違法行為通知書》,并展開調查勘測,于2020年12月依法立案。經過工作人員實際調查、獲取證據、研究分析后,Z縣自然資源局于2021年1月27日將《行政處罰決定書》送達當事人,責令退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的不符合規劃的38.45畝土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀;沒收在非法占用的符合規劃的211.6畝土地上新建的建筑物和其他設施;并處罰款3 172 800元(農用地以20元/m2計罰,未利用地/建設用地以10元/m2計罰)。該公司未按時履行處罰內容,經催告后仍不履行。2021年6月21日Z縣自然資源局向Z縣人民法院申請強制執行,7月6日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執行,由Z縣人民政府組織實施。

在執行過程中,山西Y煤業有限公司于2021年8月27日向Z縣自然資源局提交一份情況說明,稱非法占用的250.05畝土地中包括Z縣自然資源局于2013年已經處罰過的37畝土地,且已于2013年5月9日交納了該筆罰款246 670元,并提交了相關處罰決定書及代收罰沒款收據。該公司認為此次所交罰款應當剔除2013年已交費用,再交罰款金額2 926 130元。Z縣自然資源局按一事不再罰原則辦理,山西Y煤業有限公司分兩次完成2 926 130元罰款交納。

2022年10月12日,經C市規劃和自然資源局耕地破壞鑒定委員會審核并現場踏勘后,認定該地塊因建造建筑物及硬化,造成142.8畝耕地嚴重破壞。該行為涉嫌觸犯《中華人民共和國刑法》第342條的規定,已移送Z縣公安局受理。

2.1.2 案例二:Z縣市容環衛管理中心非法占用土地案件

2019年9月,Z縣市容環衛管理中心在未經縣級以上人民政府審批的情況下,與N鄉A村村民委員會簽訂占地補償協議,違法占用該村集體土地1.93畝建造農村垃圾治理項目。

2019年11月,Z縣自然資源局巡查發現后,及時下達《責令停止違法行為通知書》,并展開調查勘測,于2020年12月依法立案。在詢問有關單位負責人時得知,該項目為公益事業,屬于政府劃撥用地,目前僅有土地預審意見,相關用地審批手續正在辦理中。2021年1月,Z縣自然資源局工作人員經過調查詢問、研究分析后向Z縣市容環衛管理中心下達《行政處罰決定書》,要求退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀;并處罰款25 733元(以20元/m2計罰)。被執行人對處罰決定在法定期限內既未申請行政復議,也未提起行政訴訟,且未按時履行處罰內容,經催告后仍不履行。

Z縣自然資源局于2021年6月21日就“退還非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀”內容向Z縣人民法院申請強制執行,2021年7月6日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執行,由Z縣人民政府組織實施。后又于2021年8月25日就“罰款25 733元”的內容向Z縣人民法院申請強制執行,2021年9月10日Z縣人民法院對處罰決定準予強制執行,由Z縣自然資源局在該院立案機構辦理執行立案登記后移交執行局執行。

但除此案之外,Z縣自然資源局于2021年7月22日向Z縣人民政府遞交的土地違法案件申請法院強制執行名單中,有關Z縣市容環衛管理中心因垃圾治理或中轉項目的違法占地案件還有兩件,加上本案違法用地共計6.26畝。

2.2 土地行政執法工作的困境

2.2.1 土地執法工作滯后

案例一中的企業早在2011年就開始了違法占地行為,但一直到十年后才對其進行查處整改,在此期間企業對違法占用土地的質量已經造成了難以逆轉的破壞。即使是被及時發現的案例二的違法占地行為,從違法事實形成到最終法院準予強制執行也長達近一年時間。從上述案例中,我們可以明顯認識到土地執法工作的滯后性極為嚴重。

2.2.2 執法力量、權限薄弱

每年度自然資源部的土地衛片執法檢查對打擊土地違法行為起到了重要作用,但此種方法無法及時發現日常土地違法行為。實際工作中,仍然是依靠執法人員的動態巡查[3]。然而通過前述Z縣自然資源局綜合行政執法隊的人員現狀及兩個典型案例,我們能夠清楚地認識到現有執法力量完全無法滿足對違法行為及時發現、處理的工作任務。同時,由于執法人員執法權限的不足,甚至無法持證上崗,在實際工作中,經常遇到違法行為人拒不配合執法,無法有效制止違法行為的進行。

2.2.3 基層土地行政執法體制運行困難

案例二中的政府公益事業項目,僅僅是將罰款按期繳納,至今違法占用土地仍未歸還,建筑物及設施仍未被拆除。在其他一些地方政府主導的違法占地案件中,執法人員難以公正有效處理,即使依法依規按照程序處理,到法院下達裁定準予強制執行后,由于土地執法沒有強制執行權,企業由地方政府組織實施。最終導致的結果便是違法占地單位繳納罰款后,違法占地實際行為不了了之。另外,土地執法工作有時需要多部門間相互配合,但無論是自然資源局內部各部門之間還是與同級人民政府的其他工作部門之間的溝通協作都很不順暢,甚至會出現由于各單位的要求和政策各有不同,加劇違法占地行為的發生。

2.2.4 整改執行不到位問題突出

案例一中的山西Y煤業有限公司在法院準予強制執行后向Z縣自然資源局提交的情況說明中提到非法占用的250.05畝土地中包括2013年已經接受過行政處罰的37畝土地,從該企業提供當年的《行政處罰決定書》中可以清楚地看到當時的處罰決定為“沒收在以形成非法占地事實的37畝土地上新建的建筑物及其他設施并處罰款”,然而一直到本案執行時,8年前的處罰決定仍未被執行完畢。另外,筆者在向Z縣自然資源局相關工作人員了解后得知,該單位每年申請法院執行且法院準予強制執行的案件中,能夠被實際有效執行的案件不足一成。由此可見,基層土地行政執法中存在嚴重的整改執行不到位問題。

2.3 土地行政執法工作現存問題的原因分析

2.3.1 立法存在缺陷

當前土地行政執法工作主要依據《中華人民共和國土地管理法》開展,而該法律是按照土地行政執法中的普遍問題而設立的,相關規定缺乏針對性,過于籠統,可操作性不強。例如,《中華人民共和國土地管理法》第二條規定“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”,但是并沒有對公共利益的內涵和外延進行界定,實際工作中無從判斷。同時,對于基本符合土地利用總體規劃的違法用地行為,對于沒收非法占用土地建造的建筑物或其他基本設施,由誰去沒收或者如何沒收,沒收后如何處理等問題,法律規范不明,導致土地行政執法在執行此類工作的過程中缺乏明確的執行規范[4]。另外,由于國土資源相關法律法規不完善,在現行法律中并未賦予土地行政執法機構強制執行權,導致行政執法人員在實際執法工作中處境尷尬。

2.3.2 土地執法權威難立

通過對典型案例的分析,不難發現,導致土地行政執法工作出現問題的最大原因就是土地行政執法機構無強制執行權。眾所周知,要想順利推行一項政策或者執行相關法律,執行者的權威必須得到維護。但對于土地行政執法機構而言,權威不足一直是其難以解決的難題。

首先,不同于公安、檢察、法院等司法機構,在雙重管理體制之下,基層土地行政執法機構受到多方掣肘,基層土地執法工作缺乏獨立性。當土地違法問題牽涉到地方政府利益時,土地執法工作就變得寸步難行。另外,在其他土地違法案件中,土地行政執法機構沒有強制執行權,只能依靠申請人民法院強制執行[5]。但往往由于各種因素導致難以執行到位,個別基層法院甚至存在不接收該類案件的問題,造成有關處罰措施很難推行下去,最后不了了之。因此使得違法用地者有恃無恐,對行政處罰置之不理,加劇了違法用地的查處難度[6]。

2.3.3 建設用地需求量高

由于社會發展,城鎮化進程加快,無論是發展經濟還是保障民生,建設用地的需求量都是極高的。隨之而來的便是現有建設用地嚴重不足的問題。但由于保護耕地的需要,實際的建設用地又極為有限。由此矛盾所產生的土地違法問題層出不窮。基于這一矛盾,用地審批程序也更為謹慎,這也導致了違法用地行為的增加。

2.3.4 依法用地意識薄弱

通過調查走訪并結合實際案例,不難發現有關土地管理的法律法規普及程度不高。社會公眾對其一知半解,更為嚴重的是許多地方政府工作人員對該法律相關規定也是知之甚少。因此在實際工作中,土地行政執法機構面臨的問題很復雜。由于依法用地意識的缺乏,許多違法用地者根本就不知道自己的行為已經違法;相關村委、鄉鎮也無法及時有效發現問題、解決問題;基層政府對一些違法用地問題置若罔聞,甚至存在主導或鼓勵違法行為發生的現象。

3 完善基層土地行政執法工作的建議

3.1 推進行政執法體制改革

3.1.1 完善土地執法相關法律法規

我國現行土地管理法律法規仍然存在一定缺陷,這直接導致土地行政執法運行不暢,阻礙執法工作順利進行。因此,進一步加強法律法規建設成為解決此類問題的重中之重。首先要對現行法律中規定籠統模糊的法條進行細化,或在實施細則中對其加以解釋。其次必須以法律形式明確土地執法的獨立性,保障土地執法工作的順利推動。同時要針對實際工作中因法律法規問題產生的突出矛盾點加以解決改進。另外,要通過法律規定健全執法工作的監督機制,優化土地行政執法的工作質量。

3.1.2 實行垂直管理,保障土地執法的獨立性

想要解決基層土地行政執法工作中權威不足、運行不暢的復雜問題,首先就要打破雙重管理模式,由傳統的地方政府參與的管理模式,實現到垂直管理的轉變。至少要將負責土地行政執法工作部門中主要領導和工作人員的任命、組織人事關系、薪資待遇交由上級自然資源局統一管理,讓其掙脫地方政府束縛,實現土地執法的獨立性。

3.1.3 健全各部門聯合工作機制

地方政府要通過定期組織聯席會議等方式,讓同級政府的各工作部門之間進行充分溝通、交換意見。對于違反多部門規定的違法占地行為,應由地方政府牽頭,開展多部門聯合執法,確定各部門具體的職能分工。自然資源局內部各部門必須增強責任意識,在土地行政執法過程中摒棄事不關己高高掛起的工作態度,保持高度的工作配合,保證執法工作順利推進。

3.2 強化普法宣傳教育

3.2.1 強化對政府工作部門的宣傳

土地管理部門要及時將土地管理法律、法規、政策向地方政府報告,由地方政府進一步將相關內容下發至其他工作部門以供學習參考。同時要在地方政府的主導下,組織人員深入各兄弟單位開展普法教育工作。除此之外,在日常聯合執法工作中,或在一些涉及其他部門的違法用地案件中,要深化溝通交流,就相關法律問題進行詳細解釋。

3.2.2 強化對社會公眾的宣傳

對社會公眾的宣傳是法律宣傳工作的重點。目前土地管理法律法規的宣傳方式較為單一,大多數基層土地管理部門僅僅依靠“6.25全國土地日”向公眾進行宣傳,這還遠遠不夠。首先必須要加強宣傳力度,增加宣傳次數,要定期多次開展宣傳工作。其次要重視宣傳方式的創新,緊跟時代潮流,靈活運用網絡載體,如通過微信公眾號、視頻號、抖音等各種途徑開展廣泛宣傳。同時要提高宣傳內容的接受度,努力將生硬的法律法規通過小案例、視頻圖片等方式生動形象地向公眾展示。

3.3 加強土地行政執法工作隊伍建設

3.3.1 充實行政執法力量

基層土地執法工作隊伍的人員配備不齊、業務能力不強是導致土地行政執法工作滯后的關鍵因素之一。因此必須首先解決人員配備問題,拓寬執法人員錄用渠道,補充新鮮血液,吸引高素質、專業對口的工作人員加入[7]。在實際工作中,還要定期對執法人員進行業務能力培訓,也可以通過“以老帶新”等各種方式加快執法人員工作能力的提升。另外,土地管理部門要與地方政府協調,通過業務能力考核的方式,對合格的執法人員及時發放執法證件。

3.3.2 健全獎懲機制

自然資源系統內部應當健全對各級工作人員的獎懲機制。首先要建立行之有效的日常考核辦法,結合工作能力、工作表現、群眾評價等多種因素對工作人員進行獎懲。其次應當在系統內樹立工作模范,對真正業務能力強、工作認真負責的工作人員進行表彰,帶動其他工作人員的積極性,提升土地行政執法工作效率。

3.3.3 提升技術手段

在科技蓬勃發展的新時期,任何工作都應善于利用科技手段、提高工作效率、降低工作難度。基層土地行政執法工作也要利用高新科技手段強化土地執法。首先要吸收、培養精通3S技術的專業人才,不僅僅依賴上級衛片執法檢查,更要及時自主發現土地違法活動。其次可以通過視頻監控、無人機等科技產品對偏僻地區或重點區域采集信息、開展巡查,及時發現問題并保存證據。同時可以利用5G網絡、人工智能、大數據等技術,通過各類數據疊加分析,對違法違規行為進行早發現、早制止,有效提升土地行政執法的精準度和工作效率,增強數字政府效能。