關于加強地方預算執行和財政收支管理的思考
——以山東省Y 市為例

●胡松巖

預算執行和財政收支管理是財政管理的重要組成部分， 是預算實施的關鍵環節。 2023 年3 月，財政部召開財會監督專項行動和預算執行監督專項行動動員部署會， 部署專項行動有關重點任務，明確組織安排、提出工作要求。 加強地方預算執行和財政收支管理是堅決貫徹習近平總書記重要指示精神，保障財政政策落實、維護財政資金安全的具體行動， 是有效防范化解風險、 促進經濟社會高質量發展的重要抓手，是充分發揮財政職能作用、提升財政治理能力和效果的重要手段，對健全現代預算制度、全面實施績效管理具有重要意義。

一、 加強地方預算執行和財政收支管理的意義

（一）有利于嚴肅財經紀律，提高預算管理水平

財政部門和預算單位充分認識到加強預算執行和財政收支管理的重要意義， 嚴格執行預算管理法律法規制度， 有助于牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，促使財政部門內部預算、國庫、政府采購等職能科室加強協調配合， 督促預算部門切實履行管理職責， 指導所屬單位規范業務操作、嚴格預算執行，持續提高預算管理水平。

（二）有利于防范化解風險，提高資金使用效益

加強地方預算執行和財政收支管理， 嚴格執行預算管理和國庫集中支付管理有關規定， 有助于提高資金使用的規范性和有效性，緊盯重點單位、重點項目預算執行情況， 嚴控一般性支出和“三公”經費，大力壓縮低效無效支出， 促進財政支出進度保持在合理水平， 進一步強化重點領域支出保障。

二、 當前地方預算執行和財政收支存在的問題

（一）收入組織增長乏力、征管質量有待提高

財政監督長期以來側重支出端，忽視了收入管理對于提高政府履職能力、落實財稅政策的重要意義。隨著疫情影響減退、經濟政策措施發力增效、消費市場回暖等利好因素增多，Y 市地方經濟運行持續向好， 但經濟好轉的成效尚未完全反映到財稅增收上來。 近年來隨著財政監督力量向收入組織方面逐漸傾斜， 監督結果顯示存在的問題一是賬面虛增、 延壓預算收入，當前，受政策性減稅、外貿環境仍不穩定等因素影響， 地方財稅增收難度仍然較大，收入增長后勁不足，收入組織形勢仍很嚴峻， 考慮到省市對下考核壓力，部分區市不同程度存在延壓一般公共預算資金和政府性基金預算資金的行為，某些區市非稅賬面應繳預算款余額較大，未及時全額上繳。 二是收入核算不合規，比如，有的區市將相關法院案款直接作為非稅收入繳庫，還有的區市將應納入政府性基金預算收入的城市基礎設施配套費作為一般公共預算收入——國有資源（資產）有償使用收入入庫。 三是收入征管質量有待提高，一方面在稅收征管、非稅收入征繳、國有資本經營預算收入計繳和在社會保險基金預算收入征繳方面存在應征未征或少征、違規收繳等問題；另一方面執收部門收入繳納入庫不及時，比如自來水公司收取的污水處理費、街道辦事處收取的土地租賃費未在規定期限內足額解繳入庫的問題等。

（二）預算支出審核不嚴、資金使用效益不高

Y 市始終堅持問題導向，在預算執行監督鏈條上不斷縱向延伸，既關注支出過程是否合規，也從制度層面關注單位在決策、執行等方面的內部控制管理情況。具體來看，預算支出方面，一是支出審核不嚴格的問題在區市中普遍存在，在近幾年常規開展的會計信息質量檢查中發現，部門單位未能嚴格按照預算批復安排支出，人員經費、日常公用經費相互擠占，部門單位對“五項經費”預算壓減不到位，在其他項目或經濟科目列支核算“五項經費”；有的市直單位甚至未經財政部門批準，自行動用事業收入、其他收入等安排支出，或通過提前支付政府采購合同款，再由供貨單位以質保金押金的名義返還等方式年底虛列支出，突擊花錢。 二是資金撥付不及時，比如制造業高質量發展和產業轉型升級專項政策資金分配、撥付不到位，相關項目主管部門申請不及時、 上級資金長期滯留區級財政部門，或因相關部門遲遲未出臺分配方案，不能及時按照申請時的用款計劃將到位補貼資金撥付至相關項目單位。 三是資金使用不合規，2022 年部分區市在自然資源領域延伸檢查中發現，目前仍存在工程項目未批先建的情況，某些單位未完成建設項目土地使用和林地使用審批手續，或未取得建設工程規劃許可、建筑工程施工許可、施工圖設計文件審查合格書等即進場施工并付款，未滿足相關資金撥付條件，也不符合資金使用要求；在重大政策落實情況專項檢查中發現，某些教育保障和教育專項政策資金分配下達審核不嚴，出現超范圍發放、違規代領等情況，某學校為減少預算年末結轉結余，在困難學生認定工作結束后，違規追加認定家庭經濟困難學生并發放國家助學金。四是資金使用效益不高，Y市在創新開展的“績效+監督”綜合監管中，將績效評價結果不佳的項目和單位納入重點監督檢查范圍，發現某些產業扶持類項目資金仍以無償補助為主，未靈活利用股權投資、財政貼息等方式，項目實施過程中主管部門未按項目實際變化及時調整補助政策， 項目建設實際偏離原有任務目標以及項目建設內容，導致政策資金效益發揮不明顯，也增加了財政資金風險。 在統籌實施事前績效評估和預算評審的“回頭看”檢查中發現，某些項目經費預算編制與工程評審工作不銜接，當年管理期未滿無法組織項目評估驗收，經費預算未能執行；某些管理信息平臺預算單價合理性測算不充分， 部分模塊開發不及時或使用便利性不足， 建成驗收后系統功能難以實現，甚至存在安全漏洞，影響投入使用等等。

（三）資金統籌不到位、分配下達不合理

資金統籌方面， 一是部分財政資金統籌不到位，未能統籌協調安排政府四本預算，部分存量資金統籌規定執行不嚴格，資金閑置超過1 年未統籌使用情況較明顯。 比如，在近年來開展的“紀監+財審”聯合監督檢查中發現，部分國有土地收益基金、港口建設費等結轉超過1 年，未調入一般公共預算統籌使用；部分項目長期執行率較低，上年預算執行率低于50%的情況下，當年仍以不低于上年規模繼續安排資金。 二是轉移支付分配下達不夠精準合理，對下轉移支付提前下達比例較低，遠低于《中華人民共和國預算法實施條例》規定一般不低于90%的要求，部分財政代編預算和上級轉移支付未在規定期限內下達， 在2021 年財政內審檢查中發現服務業發展資金、中央外經貿發展資金、節能減排補助資金和居民消費財政獎勵資金等多筆上級轉移支付資金下達時間超過30 日。 三是部門預算編制不完整、不細化，部門單位往往根據上年發生數與當年調整增加數上報項目支出預算，將預算支出經濟分類科目簡單歸類為“其他商品和服務支出”，未按規定對支出預算予以細化，支出預算編制不規范。部分部門單位未按要求將其他結轉結余資金編入年初預算，其他收入、上級補助收入等收入預算編制不完整，預決算差異較大，年初非財政撥款結余的情況下，仍通過一般公共預算安排基本支出。

（四）債務管理不科學、項目實施不規范

債務風險作為影響地方收入預算績效水平的主要因素，近年來已成為預算管理重點關注的方向，隨著基礎建設需求增多，地方政府資金缺口凸顯，債務規模也逐漸增大，Y 市緊盯重點違規問題類型， 以歷次財經紀律專項整治為契機， 結合負面清單加強線上線下監管。 發現的問題包括：一是入庫審核把關不嚴，管理辦法上，債券項目內容和部門職責權限存在重復交叉，項目規劃中，項目管理與債務管理各環節相脫節、權責利不夠協同統一，部分項目入庫后手續不完備導致項目無法開工， 更有區市為多爭取專項債券額度，違規將已完工項目納入項目庫。 二是支出不合規，部分單位財務會計核算不規范，項目審計監督流于形式，在項目建設進度滯后的情況下，為完成債券資金支出考核要求，通過增加預付款、進度款比例等方式，超進度支付工程款，違規支付以前年度工程款或用于經常性支出。 三是項目收益、成本測算不準確，項目啟動期缺乏必要的制度性、前置性約束，項目論證不夠科學合理，立項過程專業性、深細度不足，部分項目虛增或夸大項目收益，償債資金來源難以保障，收益難以覆蓋本息支出。 四是債券資金匹配性不高， 專項債券支持的項目范圍需為當年審批入庫的項目，實際中多數項目建設周期超過一年，債券項目還款期限與項目建設周期不匹配， 以后年度債券資金無法得到有效保障， 影響本級財政支出預算的執行。

（五）評價監督不到位、結果運用不顯著

評價監督方面， 一是事前評估機制不夠健全完善，財政部門在對鎮街、部門單位安排重大政策和項目支出預算資金時， 部門單位整體績效目標和政策績效目標編制不細化， 績效目標與預算資金匹配度不高，績效目標矮化、偏離實際，項目產出績效指標普遍采用“明顯提高”“有所提升”“較好”等內容作為評價標準，未能全面設置產出成本、社會效益、可持續影響等指標，影響開展后續績效評價。 二是事中監督流于形式、效率不高，事中績效目標不明確，預算執行績效評價較難定量和細化， 部門單位信息反饋不及時、配合程度不高，實際操作中未能監控預算執行工作全流程，也未能對支出審批、政府采購、內部控制等重點環節情況進行實時跟蹤和掌握。 三是監督評價結果運用效果不佳， 原則上部門項目預算資金安排與績效考核結果掛鉤， 對績效考核結果 “良好” 以下的項目相應調減下一年度預算安排， 實際中，績效考核普遍滯后，評價重點側重于項目資金合規性而非績效性，評價結果停留在反映情況、發現問題的層面， 財政部門與預算單位在銜接績效評價結果與預算安排調整等方面缺乏統籌規劃、 步調不一致，沒有達到以評促改、以評促管的效果。 同時，近年來財政部門對第三方評價機構依賴程度加深， 卻對機構出具的績效評價報告質量把關不嚴， 報告用詞不準確、連篇累牘，評價等級張冠李戴等問題層出不窮，間接影響了績效評價效果。

三、加強地方預算執行和財政收支管理的建議

（一）提高收入組織質效，強化收入預算績效管理

財政部門、預算收入征收部門和單位應進一步強化《預算法》執行，依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入，按照規定的預算級次、政府收支分類科目、繳庫方式和期限繳入國庫，不斷增強預算執行剛性。 財政部門、預算收入征收部門和單位、國庫之間建立健全預算收入對賬制度，在預算執行中按時核對預算收入收納及庫款撥付情況， 保證預算收入征收入庫、庫款撥付和庫存金額準確無誤。緊扣“預算體現國家的戰略和政策”要求，充分體現收入結構、 征收效率和優惠政策實施效果等考核導向，從稅負調控成效、收入質量水平、債務風險水平等維度切實強化收入預算績效管理， 防范化解政府債務風險，推動財政可持續發展。

（二）增強預算執行剛性，確保資金使用高效合規

加強預算支出總體謀劃和統籌協調，部門單位堅持政府帶頭真正過緊日子，從嚴從緊編制部門預算，未按規定列入部門預算的收入和資金， 預算執行過程中一律不得自行動用。 圍繞落實上級重大決策部署、重大戰略任務和發展規劃要求，全面開展支出政策清理評估，取消、清理、暫停低效無效、過度保障、政策目標不明確或未達到預期的財政政策。 同時，積極推動重點領域支出標準建設， 項目資金的安排使用綜合考量項目支出預算標準和定額標準， 嚴格按照科目類別確定項目支出方向， 對支出范圍進行動態控制與管理。 為加快資金支出進度，部門單位應認真做好入庫項目預算執行的各項前期準備， 嚴格按照合同約定、經費需求等據實編制預算、撥付資金，加強內控管理， 強化預算編審應用， 嚴禁通過以撥代支、虛列支出、超進度撥款等方式人為將財政資金轉出。

（三）加強財政資源統籌，切實增強財政保障能力

財政部門應加大部門單位收入統籌力度， 盤活存量資金資產， 完善財政存量資金定期核查和清理收回機制，切實增強財政保障能力。 進一步規范事業收入、事業單位經營收入等各項收入管理，將依法取得的各類收入按規定全部納入預算統籌使用， 未納入預算的收入不得安排支出。 強化部門單位預算收入管理，落實加強地方預算執行管理、加快支出進度的相關要求， 細化落實年初未分配到部門和下級財政的預算， 適當提高非財政撥款結轉結余統籌調劑比例，進一步提高轉移支付提前下達比例。 部門單位應嚴格按規定期限下達代編預算和轉移支付資金，提高預算編制的精細化、科學化水平，細化支出預算經濟科目，強化項目前期準備工作成熟度審核，避免前置手續不齊造成被動， 從源頭上解決資金結余沉淀的問題。

（四）加強政府債務管理，防范化解政府債務風險

首先，建議財政部門會同發改部門、項目主管部門建立跨部門協調機制， 做好專項債儲備項目前期準備工作，強化項目審核把關，充分吸收研究機構、專家學者對大型項目決策的專業意見， 確保資金投向、項目收益等符合要求，提高項目質量。 針對項目建設周期分配債券額度，完善中長期預算管理體制，建立跨年度債券分配機制， 改善專項債券對項目資金保障的延續性。 其次，多部門加強項目實施全流程的預算計劃、審計監督與風險管控，共同對債券項目實行穿透式監測，掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發現問題及時糾正，杜絕擅自隨意調整專項債券用途等情況發生。 最后，建立債券項目終結期績效評價和責任追究機制，運用審計、績效評價等方法，對項目政策制定的科學性、決策程序的規范性、成本規模的經濟性、風險防范的有效性等進行全面測評，切實落實債務風險責任制，從制度上防止決策的短期行為發生。

（五）完善預算績效管理，提高監督結果運用水平

一方面強化預算績效管理， 部門單位要按照預算編審有關要求開展事前績效評估和預算評審，對新出臺重大政策、項目立項必要性、投入經濟性、目標合理性、實施方案可行性等重點論證，尤其要加強基建投資績效評估，確保項目手續齊備、合同合規，將評估結果作為預算申請的必備條件； 財政部門要明確考核標準、細化管理責任，嚴格績效目標管理，尤其是目標編報的規范性、 完整性及與預算資金的匹配度，加強重大項目補助資金的跟蹤監督，根據項目建設方案要求及績效目標實際完成情況撥付資金。 同時，全面推開成本預算績效管理，對于成本構成相對穩定的投資類項目、 服務運營類項目和財政補貼類項目， 加快研究制定成本定額標準和財政支出標準，并建立動態調整機制。 另一方面強化監督檢查力度，把開展預算執行監督檢查活動、構建常態化監控機制作為加強預算執行管理的重要手段， 加強與紀檢監察等其他各類監督貫通協調， 以各次專項檢查行動為契機，聚焦重點領域、薄弱環節，持續強化財經紀律重點問題整治； 堅持線上監控與線下監督相結合，依托預算管理一體化平臺、直達資金監控系統等各類信息系統，結合部門預決算公開審核、財政授權支付監控、銀行賬戶管理、資產核查等日常工作， 加強數據分析應用， 對不規范支出及時預警處置，強化監控問題整改和考核問責力度，不斷提高財政資金配置效率和使用效益。 ■