數字中國背景下鄉村數字治理效能的提升路徑研究

唐菁陽 周湘南

摘要：在網絡信息技術高速發展、互聯網應用價值持續賦能的背景下，加快構建數字中國顯得尤為重要。實現鄉村數字化，是推進數字中國建設的關鍵途徑。本文從權力運行機制、人才配置、價值導向、基礎設施建設四個維度切入，探尋數字技術嵌入鄉村治理的多重挑戰，提出鄉村治理效能提升的數字路徑。

關鍵詞：數字中國；鄉村治理；治理效能；數字治理

1. 研究緣起

2023年2月，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》[1]指出，建設數字中國是推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。數字鄉村是鄉村治理“布局”重點和“破局”關鍵。目前鄉村治理仍存有一些現實問題?！吨泄仓醒?國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》[2]中指明，現如今還須推動鄉村產業高質量發展、加強農業基礎設施建設、強化農業科技和裝備支撐、創新政策保障和體制機制。在這一背景下，數字治理向傳統治理機制、技術應用、價值導向、數字普及提出了新要求。因此，整合各地治理經驗，因地制宜深化數字應用，探索并形成一條提升鄉村數字治理效能的路徑，是當前亟待研究的一項重要議題。

佟林潔、張文雅[3]認為鄉村數字治理能力是一種綜合能力，包含技術能力、規范能力和組織能力。李健[4]認為將數字技術應用于鄉村治理中，要著力搭建數字化治理平臺，將產業發展、鄉村治理等進行可視化呈現。楊怡[5]認為大數據作為數字鄉村治理的助推器，必須從構建制度完善的平臺和人才培養兩方面著力，同時完善相關的政策措施，減少大數據在數字鄉村治理發展中的阻礙。Zavratnik Veronika等[6]指出以互聯網基礎設施為立足點，立好鄉村治理數字化的根基，能使群眾的數字化需求得到全方位滿足。綜合國內外學者的相關研究，鄉村數字治理的研究角度已較為全面，并側重于理論演繹推理，但關于鄉村數字治理效能提升的方面卻較少涉及。

2. 基于數字驅動的鄉村治理實踐模式

2.1 永嘉數字模式

浙江省永嘉縣以“縣鄉一體、條抓塊統”改革為導向，聚焦數字技術運用，踴躍構建基于大數據技術的基層治理體系。永嘉縣積極推進“基層治理綜合系統”與“互聯網+監管”“共享社·幸福里”等應用的對接融合，建立一體化的信息系統，并充分發揮“雪亮工程”“社會治理一張圖”在指揮處置體系中的基礎支撐作用，打造基層治理“最強大腦”。同時，不斷落實網格化治理，配齊“1+3+N”網格力量，對網格員進行業務培訓，充分發揮人力優勢。這種治理模式推動了資源力量下沉，夯實了鄉村治理基礎，有效提升了鄉村治理效能。[7]

2.2 新農人模式

陜西省永壽縣常寧鎮堅持發展數字技術人才、黨管人才原則，用好用活人才資源，讓各類人才在農村廣闊天地盡其所能。常寧鎮積極吸納電子商務專業的高校畢業生，培育“新農人”，開展農產品網絡宣傳和直播帶貨，大力發展農村電商。返鄉創業的新型人才還成立了十多家電商合作社，帶動了周圍村鎮進行電商銷售，使大量農特產品乘“云”出了槐鄉。[8]

2.3 “浙里智惠”模式

浙江省德清縣作為“改革先鋒”，承擔了多項省級以上改革試點。德清縣在全省率先試點建設“浙里智惠·基本公共服務”重大應用，通過打造多項跨場景應用，實現11大類96小項服務事項的精準匹配、精準推送、精準直達、精準提升，確保群眾應知盡知、應享盡享。德清縣始終在探索基層數字化治理的創新模式上不斷前進，不斷用數字化、智慧化手段為鄉村治理賦能，增加服務項目，擴大保障人群，豐富服務內容，提升基礎保障。這些數字化應用的普及不斷提升了全縣人民的獲得感、幸福感、安全感。[9]

2.4 貴州白云模式

近年來，貴州省貴陽市白云區全區光纖里程增加到17.6萬千米，截至2022年底，建成5G基站1800余個，鄉鎮30戶以上自然村光纖和4G網絡覆蓋率達到100%[10]。白云區積極進行網絡升級并推進網絡與公共服務的融合，推進社會公共資源向5G網絡設施開放，基本實現數字基礎設施覆蓋。同時，將數字基礎設施與公共設施進行融合，通過運用數據采集與監視控制系統，探索推進5G技術在交通服務、能源設備上的應用。

3. 鄉村數字治理效能提升面臨的多重挑戰

3.1 鄉村管理體制機制面臨數字治理靈活性之挑戰

數字技術嵌入鄉村治理體系給農村帶來了不小的變化，數字治理對鄉村管理機制、組織結構、治理主體的要求也在不斷更新，這必然要求鄉村治理具有靈活性和應變性。但目前鄉村治理主體單一，管理方式固化，大多依賴于鄉鎮行政的指示，對村民需求關注較少，尚未達到“政治、法治、德治、自治、智治”五治融合的應然要求。另外，基層公共權力主體進行治理時還不足以應對鄉村數字化治理問題的復雜性，很多時候處于被動治理的境遇，導致事前預防、事中化解和事后處理的能力不足，部分農村公權力進行事件處理時還存在經驗思維，缺乏前瞻性，這就與鄉村數字治理所要求的靈活性相悖。

3.2 鄉村數字人才面臨數字技術大規模應用之挑戰

數字技術的運用需要大量數字人才的引入和支持，需要建立多層次的人才支持體系。目前我國農村待遇較低、條件較差、發展機遇有限，且大多數農村“空心化”程度較嚴重，留守兒童及老人成為農村比例最大的人群。國家統計局信息顯示，2022年外出農民工總量處于持續增長狀態，其中大專及以上文化程度的占18.7%，比2021年提高1.6個百分點[11]。這說明農村人口素質在慢慢提升，但人才依然匱乏，主要表現在：一是農村地區既懂信息技術又懂農業生產經營管理的人才較少；二是農村各類主體對相關數字化應用和模式的認知、接納及需求水平較低；三是農村人才結構失衡。從事農業生產的人才較多，但缺乏具備現代農業技術和管理知識的新型職業農民；教育、醫療、文化等領域的專業人才相對匱乏，難以滿足農村社會的全面發展需求。

3.3 鄉土價值面臨數字治理思維之挑戰

數字賦能在推進鄉村社會變革的同時，也賦予鄉村治理新的價值理念[12]。這意味著一種新的治理思維要和舊的治理習慣進行碰撞，如不能創新數字治理思維，鄉村治理就只是停留在技術層面，達不到深層次的治理變革。第一，在鄉村數字治理應用與衍生場景中，目前村民的既定觀念認為鄉村治理主體應該是鄉鎮政府和村干部，忽視了自身的主體地位。第二，部分干部意識不到大數據技術應用與鄉村治理緊密聯系的必要性，對數字技術應用只是擺樣子、走過場。第三，村民的守舊慣性比較強、安全感比較低，對于新事物的接受程度也較低，不敢輕易背上附加風險，對大數據應用處于觀望狀態。

3.4 農村新基建面臨數字化普及之挑戰

完善的數字化信息基礎設施是鄉村數字治理的依托載體[13]。鄉村數字化要求實現萬物互聯，智慧興村，用日益進步的智能技術改善農村的生產方式、生活方式等，助力農村實現現代化。然而，當前農村地區的大數據基礎設施不健全，發展滯后，這些問題制約了數字技術在鄉村的推廣和應用，導致農村在分享數字經濟成果上落后于城市。5G網絡、人工智能、物聯網等新型基礎設施的建設和推廣難度大，鄉村自身設施配套不完備，智能化設備應用不到位。盡管開發了一系列新軟件和政務APP，但這些APP并未得到廣泛普及。村民對這些APP使用熱情不高的原因并非開發數量不足，相反，恰恰是因為應用過于繁多。村民們往往需要下載多個應用，而這些應用之間功能重復，操作復雜，導致用戶體驗不佳。此外，部分APP與村民的實際需求并不吻合，因此，使用頻率也相對較低。

4. 鄉村數字治理效能的提升路徑

4.1 實現數據共建共享，創新管理體制機制

“未來已來”，必須深刻認識到數據治理時代已然來臨這一不容忽視的客觀事實，摒棄固有的部門主義和本位主義，加強各治理主體間的協同合作，促進數據開放、流動與融合共享[14]。

首先，以政府為核心，各基層組織為紐帶，建立線上溝通共享平臺，通過協同聯動，提升網絡治理共同體的治理能力。

其次，應向村民普及數字技術和智慧應用，實現二維、三維到多維空間的連接，從而大幅縮短事件處理的時間差、距離差，開創鄉村共商、共建、共治、共享新局面。例如，鄉村治理可以運用“微鄰里”“微網格”“微治理”等新型工具，實現信息上傳下達、縱橫連接、數字呈現、快速響應等諸多功能。

最后，打造鄉村數據服務處理中心，整合政府、企業和社會組織的數據資源，實現跨域數據共享，打破數據分割和系統孤島壁壘。對政府來說，通過數據服務處理中心可以實時了解鄉村的人口、經濟、環境等各方面的信息，為政策制定提供科學依據；企業可以獲取市場需求、資源分布等數據，優化生產布局和市場策略；社會組織則可以更好地了解村民的需求和意見，為村民提供更加精準的社會服務。

4.2 打破人才壁壘，促進人才相互流動

在推進鄉村數字治理過程中，提高治理人員的數字素養，不僅能提高村民參與度、加強政府回應性，還能促進政社之間的有效互動[15]。首先，吸引和穩定人才。政府應出臺更多優惠政策，打好政策組合拳，在稅收減免、貸款優惠、土地租賃等方面降低就業創業門檻，引導人才回歸鄉村、留在鄉村。其次，合理使用人才。通過各級優秀干部的基礎信息一覽表，政府根據各干部的治理能力進行崗位精準匹配，以充分發揮人才的作用。最后，培育本土人才。各地應加強對本地村民的數字化知識技能培訓，提升村民數字素養。通過各類培訓，強化村民數字參與公共治理、數字務農推銷、數字招商引資等能力，促進社會各要素在數字人才的推動下實現融合，培養更多符合新時代要求的“新農人”。

4.3 深化科技理解，樹立數字新思維

數字科技時代為新事物的誕生和新思想的萌發提供了土壤，人工智能、機器學習、物聯網等高新技術日新月異，人們應當積極擁抱變革，樹立數字新思維，接納并善用數字治理技術。首先，利用大數據建立溝通協商機制，加強干群聯系，不斷暢通農村社會的信息傳遞，實現鄉村事務的線上辦理，弱化“以官為本”的思想，強化“以民為本”的思想。其次，通過搭建數字平臺，拉近農民與干部之間的距離，讓干部的作為清晰展現出來。村民利用“村務通”“村助手”“陽光村務”等智慧應用也可以加強對干部的了解與監督。最后，通過利用互聯網、大數據等工具拓寬村民視野。政府可以提供在線教育資源和培訓課程，讓村民學習農業技術、電子商務、旅游開發等新技術；村民也可以借助抖音、快手、小紅書等社交APP，增加與外界的互動，了解不同地域、文化和生活方式。

4.4 加快建設數字基礎設施，為一體化算力體系做支撐

加快農村的數字基礎設施建設，無疑是一項至關重要的戰略任務，這對于構建一體化算力體系、推動農村數字經濟的發展具有深遠意義。首先，須以一體化算力體系的建設為指引，深入剖析農村現有的基礎設施和資源狀況，評估算力需求，從而制定全面、科學的數字基礎設施發展規劃。其次，須加快5G、千兆光網等高速寬帶網絡的建設步伐。通過政策的積極引導和激勵，吸引電信運營商、互聯網企業等加大在農村地區的投資力度，著力提升農村網絡覆蓋范圍和接入速度，讓村民盡快享受到高速、便捷的互聯網服務。最后，加強農村數字基礎設施的安全保障。在推進建設的過程中，要注重網絡安全和數據保護，建立完善的安全防護體系，確保農村數字基礎設施的穩定運行和村民信息的安全。

結語

在構建數字中國的宏偉藍圖中，鄉村數字治理效能的提升是不可或缺的一環。通過對權力運行機制、人才配置、價值導向、基礎設施建設等關鍵因素的深入分析，可以認識到，只有系統性地整合資源和創新發展策略，才能將新技術有效轉化為治理能力的提升，進而實現鄉村治理有效。未來研究將進一步深入分析影響鄉村數字治理能力的多維變量，綜合運用定量與定性相結合的方法，更清晰地揭示數字中國背景下鄉村數字治理能力提升的內在邏輯與發展路徑，為鄉村治理體系與治理能力現代化提供更多實踐參考。

參考文獻：

[1]新華社.中共中央 國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》[EB/OL].（2023-02-27）[2024-04-05].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/27/content_5743484.htm？eqid=9b5c072700014660000000066460825d.

[2]新華社.中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見[EB/OL].（2023-02-13）[2024-04-05].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm.

[3]佟林杰，張文雅.鄉村數字治理能力及其提升策略[J].學術交流，2021（12）：118-125，187.

[4]李健.數字技術賦能鄉村振興的內在機理與政策創新[J].經濟體制改革，2022（3）： 77-83.

[5]楊怡.大數據助推數字鄉村治理：內在邏輯與實踐策略[J].南方農機，2022，53（23）： 105-108.

[6]Zavratnik V，Kos A，Stojmenova Duh E.Smart villages：Comprehensive review of initiatives and practices[J].Sustainability，2018，10（7）：2559.

[7]永嘉縣委編辦.永嘉縣打好組合拳加快提升基層治理效能[EB/OL].（2023-03-16）[2024-04-05].https：//news.sohu.com/a/572442185_121106832.

[8]閆振琪，安媛媛.永壽縣常寧鎮：鄉土人才在鄉村振興中“破土飄香”[EB/OL].（2023-03-16）[2024-04-05].http：//www.yongshou.gov.cn/xwzx/ztzl/rdzt/xczx_18206/202303/t20230316_1608357.html.

[9]96項服務事項一端即查 “浙里智惠”應用在我縣率先試點上線[EB/OL].（2021-08-30）[2024-04-05].http：//www.deqing.gov.cn/art/2021/8/30/art_1229212604_59026442.html.

[10]張恒新.貴陽市白云區將打造數字新基建發展先行示范區[EB/OL].（2023-06-07）[2024-04-05].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1768037006516381407&wfr=spider&for=pc.

[11]國家統計局.2022年農民工監測調查報告[EB/OL].（2023-04-28）[2024-04-05].http：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202304/t20230428_1939125.html.

[12]王薇，戴姣，李祥.數據賦能與系統構建：推進數字鄉村治理研究[J].世界農業，2021（6）：14-22，110.

[13]鮑靜，賈開.數字治理體系和治理能力現代化研究：原則、框架與要素[J].政治學研究，2019（3）：23-32，125-126.

[14]黃博.數字賦能：大數據賦能鄉村治理現代化的三維審視[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2021，23（6）：28-36，43，110.

[15]董維倩.鄉村數字治理何以可能[D].杭州：杭州電子科技大學，2022.

作者簡介：唐菁陽，博士研究生，副教授，研究方向：鄉村治理；周湘南，本科在讀，研究方向：鄉村治理。

基金項目：常德學院（籌）2023年科學研究項目——“數字鄉村”視域下農村基層政府環境治理能力提升路徑研究（編號：CDXY23YB008）。