鄉村振興戰略下農村承包地“三權分置”問題研究

屈虹 陳曉燕

摘要 作為我國實現農業現代化建設和鄉村振興的必由之路，農村承包地“三權分置”制度在鄉村振興戰略實施中的探索與實行必將得到進一步深化。農村承包地“三權分置”的制度設計是為了增強農業的規模化經營、提高農業生產力以及保障農民收入等。在鄉村振興戰略下實行農村承包地“三權分置”具有必要性，通過對鄉村振興和“三權分置”的政策進行梳理，并結合相關研究與農村實地調查，總結農村承包地“三權分置”的成效，針對“三權分置”中承包地土地經營權的性質尚不明確、集體所有權虛置、土地流轉“非農化”“非糧化”現象等問題，提出相應的對策建議，為解決農村承包地“三權分置”中存在的問題提供思路，從而推動鄉村振興。

關鍵詞 鄉村振興戰略；“三權分置”；農村承包地

中圖分類號 F301? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）10-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.054

Research on the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Rural Revitalization Strategy

QU Hong1，CHEN Xiao-yan2

（1.Journal of Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020;2.Institute of Pastoral Development，Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020）

Abstract As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization，the exploration and implementation of the “separation of three rights” system for rural contracted land in the implementation of rural revitalization strategy will be further deepened.The system design of the “separation of three rights”for rural contracted land is aimed at enhancing the scale operation of agriculture，improving agricultural productivity，and ensuring the income of farmers.It is necessary to implement the“separation of three rights”for rural contracted land under the strategy of rural revitalization.Through sorting out the policies of rural revitalization and “separation of three rights”，and combining relevant research and rural field investigations，the effectiveness of “separation of three rights” for rural contracted land is summarized.In response to issues such as the unclear nature of the contracted land management rights in the “separation of three rights”，the virtual establishment of collective ownership，and the phenomenon of “non agriculturalization” and “non grainification” of land transfer，propose corresponding countermeasures and suggestions in order to provide ideas for solving the problems in the separation of three rights in rural contracted land and promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of powers”;Rural contracted land

基金項目 內蒙古自治區哲學社會科學規劃項目（2018NDB013）。

作者簡介 屈虹（1978—），女，內蒙古興安盟人，副研究員，碩士，從事經濟學研究。

收稿日期 2023-10-09

農村是農民賴以生存的空間，農業是農民主要的生活來源。“三農”問題的解決關系到城鄉融合發展，關系到城鄉發展不平衡矛盾的消除。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，鄉村振興戰略集中體現了習近平“三農”思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。鄉村振興不僅能夠解決我國農業農村發展的短板問題，也能夠為我國經濟社會的長期穩定發展奠定了穩固的基礎。作為新時代中國特色社會主義建設的新戰略，鄉村振興反映了黨和國家農村發展政策的重大轉變，包括戰略思維的轉變、戰略主體的轉變和戰略內容的轉變。因此，可以說，鄉村振興戰略是國家作為主體推動的，在農村實施的宏觀的、全面的、立體和多元的，旨在推動鄉村全面振興和全面建設現代化國家任務實現的重要國家戰略。

在推動鄉村振興戰略實施的過程中，農村承包地“三權分置”問題不容忽視。從制度經濟學視角看，“三權分置”制度的實行有著強烈的現實需求和深厚的實踐基礎。隨著我國工業化和城鎮化的不斷推進，原有的城鄉二元格局逐步被打破，農業生產發生了深刻變化。2020年，全國農民工達28 560萬人，土地流轉面積為3 547.928萬hm2，比上年增加了4.3%［1］。如果對實踐中大量存在的農村承包地流轉現象視而不見，未能厘清農村承包地的承包權與經營權的關系，不僅會阻礙農地流轉市場的健康發展，而且不利于農業規模化經營和農業現代化的發展。因此，我國的農地制度亟待進一步改革，“三權分置”制度急需推進。如果將農村承包地“三權分置”問題解決好，就能夠充分調動農民進行土地流轉的積極性，從而釋放農村的發展動力。從當前我國農村發展的實際出發可知，“三權分置”的重點在于放活經營權，“三權分置”的核心是進行土地流轉［2］，“三權分置”的基礎是土地確權，“三權分置”的關鍵是進行配套建設。從本質上講，“三權分置”是將土地承包經營權分為承包權和經營權，其核心是土地流轉；從基礎上講，“三權分置”的實行是建立在土地確權基礎之上的；從實踐上講，只有完善相關配套制度，才能使“三權分置”真正落實，從而避免農村集體組織主體的錯位以及土地承包人和土地經營權人的利益受損。

1 農村承包地“三權分置”的成效

1.1 “三權分置”制度體系初步確立

我國現行涉及調整土地承包經營權流轉的法律法規主要有《民法典》《農業法》《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。其中，《農村土地承包法》從立法上確定了我國農村土地實行“三權分置”，并界定了所有權、承包權和經營權的權能以及農地的流轉方式和原則，具有一定的可操作性。《民法典》強調土地承包經營權的用益物權屬性，并增設了土地經營權制度。在一系列法律法規的保障下，我國已經初步確立承包地“三權分置”制度體系，基本完成了承包地確權登記頒證工作，2億多農戶領到了土地確權證書。土地流轉管理服務機制逐步健全，農業適度規模經營健康發展［3］。

1.2 土地流轉取得一定成效

據統計，在我國實施“三權分置”后，農村土地流轉取得了一定成效。其一，2020年農村家庭承包經營的耕地面積為10 411.083萬hm2，比上年增長了1.0%；家庭承包經營的農戶數為22 040.98萬戶，比上年增加了0.2%；頒發土地承包經營權證21 008.82萬份，比上年增加了3.1%。其二，2020年土地流轉面積為3 547.928萬hm2，比上年增加4.3%，其中，出租（轉包）面積為3 166.482萬hm2，比上年增加了6.5%；入股面積為195.107萬hm2，比上年減少了11.5%；其他形式流轉面積為186.339萬hm2，比上年減少了10.0%。其三，2020年土地經營權流轉入農戶的面積為1 658.851萬hm2；流轉入家庭農場的為474.951萬hm2；流轉入專業合作社的為76.334萬hm2；流轉入企業的為370.569萬hm2；流轉入其他主體的面積為280.023萬hm2［4］。

截至2022年6月，內蒙古土地流轉總面積266.667萬hm2，占農村家庭承包耕地面積的39%，其中，建成的高標準農田流轉比例顯著高于其他農田，流轉價格提高了3 000元/hm2以上。為了引導土地經營權有序流轉，內蒙古農牧廳歷時5年開展了土地承包經營權確權登記頒證工作，以穩定現有土地承包關系，從而奠定了土地經營權有序規范流轉基礎；相繼出臺了《關于引導農村牧區土地草原經營權有序流轉發展農牧業適度規模經營的實施意見》《關于完善農村牧區土地草原所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》等政策文件；大力宣傳《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等相關法律法規引導農牧民有序規范流轉土地。同時，不斷建立健全土地流轉服務體系，已建成旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村3級土地流轉服務中心（或服務站）1 570多個，進一步規范引導土地流轉行為，保護流轉雙方的合法權益。聯合中國建設銀行內蒙古分行共同開發了數字農牧業綜合服務平臺，其中，土地流轉信息管理子平臺已于2021年5月正式上線運行，先后在全區41個旗縣（市、區）開展土地流轉管理信息化試點。

1.3 對農民的生產生活產生了良好影響

據實地調查，內蒙古赤峰市、呼倫貝爾市以及通遼市的農戶未流轉戶人均純收入水平要低于轉入戶和轉出戶家庭，相比未流轉戶，轉入戶家庭人均純收入要高出2 877元，轉出戶家庭人均純收入要高出4 122元。轉入戶家庭轉入土地從事農業生產，其家庭收入來源以農業經營性收入為主，農業生產人均純收入為5 210元，轉出戶轉出土地從事非農行業，其家庭收入來源以非農收入為主，非農人均純收入為6 874元［5］。

2 農村承包地“三權分置”中的問題

盡管“三權分置”制度順應了我國經濟社會的發展需要，從立法到規劃日益制度化、法制化，已初步確立了承包地“三權分置”制度體系，但無論是在理論上還是在實踐中，“三權分置”仍存在諸多亟待解決的問題。

2.1 土地經營權的性質尚不明確

2018 年12月新修訂的《農村土地承包法》首次在法律上明確賦予經營主體更有保障的土地經營權。在此基礎上，2020 年頒布的《民法典》將土地承包經營權規定在“物權編”的用益物權分編，用4個條文規定了土地經營權，在土地承包經營權基礎上進一步明確承包權與經營權可再次分離，形成了農村承包地的“三權分置”。雖然兩部法律都明確要保障土地經營權，但都對土地經營權的性質予以淡化。由于《民法典》在物權編中的用益物權分編中對土地經營權進行規定，有學者比較認可將土地承包經營權定性為用益物權。然而，這并不科學。將土地經營權規定于物權編是因其派生于土地承包經營權，因此，僅因其體系解釋而將其納入用益物權范圍內并不合理。有學者指出，在農村承包地“三權分置”改革過程中，經濟政策先行，而后法學邏輯跟進，對其進行檢視、補充和完善［6］。因此，明確土地經營權的性質對于農村承包地的流轉具有決定性作用，有利于“三權分置”的長久推行。

2.2 集體所有權虛置

據統計，2020年農村土地經營權流轉入農戶的面積為1 658.851萬hm2，即46.76%的承包地轉到了農戶，占比最高，可見，規模化經營整體上仍難以實現。從流轉主體上看，參與土地流轉的經營主體主要是個體農戶；從流轉形式上看，主要包括轉租、互換和轉包，只是使小塊土地變成大塊土地，形成了相對的規模經營，屬于較為低端的流轉形式，因此，激發土地要素活力的作用非常有限。應當承認的是，隨著“三權分置”的全面實施，改革成效的確有所顯現但并非符合預期。我國農村經濟從集體化時期的產權高度集中發展到家庭聯產承包責任制再到“三權分置”，集體所有權不斷地“退讓”，農村土地的承包經營權不斷充實。有學者指出：“承包經營權和集體所有權的權能和地位已經發生了‘主客倒置” ［7］。正如賀雪峰所指出的，“如何提高國家資源的效率，激發農民的主體性，讓農民組織起來，成為當前‘三農問題和鄉村振興戰略的根本性問題”［8］。可見，“缺少組織的一家一戶式個體農戶顯然不可能成為鄉村振興的主體”。在家庭聯產承包責任制實施過程中，強調統分結合是指既要發揮出集體統的作用，又要發揮出家庭小生產經營的積極性。隨著農業稅和“三提五統”等稅費的取消，農民集體的收益權被擱置，集體所有權喪失了經濟上的實現渠道，加之，農村人口的大量流失，農民對于集體和土地的依賴逐漸減弱，從而使集體土地所有權在私法意義上的所有權權能難以發揮作用。在一定程度上，集體土地所有權日益被虛置，而農村承包地的權利日益固化，更加不利于規模化經營的實現。

2.3 土地流轉中的“非農化”“非糧化”現象不容忽視

在深化農村土地制度改革過程中，實施“三權分置” 要守住耕地紅線不突破的原則，也就是說，不能把耕地變少了，不能把糧食的生產能力變弱了，不能把農民的利益損害了。“三權分置”制度的實施推動土地流轉是一種必然。工商企業等社會資本進入農業生產領域本質上屬于一種投資行為，根本目的就是盈利。因此，應當對工商企業的投資行為進行規范，守住耕地紅線。尤其是，在我國農業發展面臨著嚴峻挑戰的形勢下，“非農化”“非糧化”現象更不容忽視。

2.4 農村土地流動性不強，流動服務體系不健全

在“三權分置”實施過程中，農村土地流動性不強，流動服務體系不健全。一方面，為了提高收入，大量農民涌入城市，造成大量農村土地閑置，而農民往往將土地作為自己在城市失業的最后保障，而不愿流轉土地；另一方面，實踐中，土地流轉以自發轉讓為主，未履行相關法律程序，缺少法律保障［9］。加之，土地流轉相關服務不完善，難以確保農地雙方的利益得到公平分配，土地流轉價格缺少準確依據，導致社會福利發生損失。

3 完善 “三權分置”制度，推動鄉村振興

大力實施鄉村振興戰略是黨中央著眼于全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家作出的重大戰略決策，是加快農業農村現代化、提升億萬農民獲得感和幸福感、鞏固黨在農村的執政基礎和實現中華民族偉大復興的必然要求，為新時代農業農村改革發展明確了重點、指明了方向。該研究通過梳理“三權分置”制度實施過程中存在的問題與原因，提出完善“三權分置”制度的對策建議，以期充分調動農民的積極性，充分釋放農村的發展動力，從而推動鄉村振興的實施。

3.1 在立法上明確土地經營權的性質

土地經營權的設立是為了充分發揮土地的市場屬性，適應經濟社會的發展需要，使土地資源得到充分利用，從而優化土地配置。由于農村土地承包經營權具有嚴格的身份屬性，不具備完全市場化的條件，因此，實踐中先出現了土地經營權的流轉，而后土地經營權流轉逐漸得到了學界和國家政策的認可，從而使“三權分置”制度得以形成。實質上，只有在法律上對土地經營權的性質予以明確，才能使“三權分置”制度得到充分的實施。目前，法學界對于土地經營權的性質主要存在3種學說。第一種是物權說。物權說將土地經營權定性為物權，分為用益物權說和次用益物權兩種。然而，用益物權說難以克服集體土地所有權被架空的風險，而次用益物權說亦無法合理化自己對一物一權原則的突破。第二種是物債二元說。物債二元說認為土地經營權的性質混合了債權性和物權性。物債二元說最大的問題是與我國現在堅持的物債區分體系不相融合［10］。第三種是債權說。一方面，從法學理論上講，通過檢視土地承包經營權主要流轉方式及其法律效果，無法得出其分離出的土地經營權具有債權屬性的結論。也就是說，出租、轉包、入股等流轉形式生成的土地經營權具有債權性質，而轉讓、互換僅是原土地承包經營權的享有及其行使主體的變化，不涉及土地經營權的定性問題。另一方面，從實踐上講，將土地經營權定為債權無須對現有的農地權利體系進行本質性變革，既可以最大程度地節約制度變革成本，也可以實現農業適度規模經營的目標并穩定土地經營權人的經營預期。

3.2 發揮出集體“統”的作用，激發農民的主體性

《民法典》明確了集體土地所有權的主體是“農民集體”，即集體中每個成員都享有集體所有權。農地集體所有權的功能激活依賴于村集體功能的歸位，應當進一步發掘村集體的調整功能，協調農村社會的變化，保持政策制度的彈性；以村集體為中介協調農地流轉，協調農村現實的人地矛盾，保證土地利用效率和糧食安全，實現基本人權保護和社會公平，推動鄉村振興［11］。

對于集體所有制的優勢，賀雪峰［8］進行了較為詳盡的分析，認為當前農村土地細碎在一定程度上造成了土地拋荒，從而使農村難以形成適度的規模經營。他指出：“如何提高國家資源的效率，激發農民的主體性，讓農民組織起來，成為當前‘三農問題和鄉村振興戰略中的根本性問題” ［7］。他還著重分析了廣東省清遠市農村進行土地整合、資金整合的經驗和安徽皖河農場實行“兩田制”的案例，通過土地整合和資金整合以及實行“兩田制”，農村土地都取得了較高的生產效率。與賀雪峰的觀點類似，付磊等［7］指出，崇州農業共勞制、塘約道路、南海模式等改革案例已經突破了集體所有權、承包經營權和經營權的遞進派生邏輯，實現了三權重組。改革的重點應當聚焦在以集體所有權重構為基礎的“統”的作用的發揮，做實集體所有權的功能，實現承包經營權從土地的實物形態向注重價值形態的轉變，改變經營權的派生路徑，這既是發展集體經濟、促進共同富裕的有效實現形式，也是堅持和完善集體所有制的應有之義。因此，集體所有權的落實就是將集體所有權從主體缺位和權能殘缺狀態向做實產權功能轉變。集體土地所有權具有雙重性質，既是一項公有權，也是一項私有權，即在共同所有的基礎上實現集體成員利益、反映集體成員意志。公有權體現在對集體土地的民主管理和民主監督，如公共產品的供給，改良和維護集體土地及設施，集體對承包方案的確定，以及土地拋荒棄耕、違法使用土地的監督管理等；私有權一部分為集體所保留，另一部分由集體成員分散行使，通過經營使用等實現土地的財產價值。

3.3 加強土地流轉監管，制定工商企業等社會資本取得土地經營權的管理辦法

在經濟利益的驅使下，農村流轉土地的“非農化” “非糧化”現象速度不斷加快。對于土地流轉，不能只重視經濟效益，而忽視糧食安全和生態安全。地方政府除了應當依照政策安排對“非農化”和“非糧化”農地進行專項清理之外，還應當注重發揮好其自身在農村土地流轉中的導向、監督作用，守住糧食安全底線，確保糧食生產的可持續性，從而實現經濟與生態的協調發展。具體而言，既要正視工商企業等社會資本在農業生產中的正當利益追求，還應當將工商企業等社會資本介入農業生產的行為限定在合法的范圍內，以杜絕土地流轉中的“非農化”“非糧化”現象。

3.4 健全土地流轉服務體系，實行配套制度改革

通過實行“三權分置”制度來推動農村土地流轉和激發農業發展活力，關鍵是健全土地流轉服務體系和實行配套制度改革。首先，要使閑置的農村土地不被浪費，就需要盡快完善土地流轉服務體系。具體而言，健全土地流轉服務體系包括5個方面：一是建立高效的土地流轉機制，解決土地流轉中的信息不對稱問題；二是建立科學合理的土地流轉價格評估服務體系，科學劃分土地登記，切實保障農民利益；三是建立農業生產經營資質審核機制，保證農業經營主體能夠滿足必要的條件；四是建立農村土地流轉后的監管機制，及時查處違法違規不合理利用土地的行為；五是建立激勵土地復墾機制，鼓勵和肯定農民和集體主動將閑置宅基地、建設用地復墾為耕地的行為，給予其一定的土地承包權作為獎勵，還可對治理農地有成效的農民給予耕地保護補貼。其次，隨著農村承包地“三權分置”改革的深化，要促進農地流轉和耕地資源優化，就必須實行配套制度改革。一方面，確保國家糧食安全，完善農業補貼制度，包括精準農業補貼對象、優化農業補貼內容、提高農業補貼標準；另一方面，促進農業人口市民化，健全土地增值收益分配制度。對于轉移到城市的農民，應當通過對其在農村的集體資產確權登記頒證，保障集體資產權益，讓更多的土地增值收益用于促進農民的城鎮化。

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