家庭農場主養老保險補貼政策優化研究

許駿祺 韓宏華/揚州大學商學院

家庭農場作為新型農業經營主體的重要力量，在江蘇糧食持續高產上發揮了重要作用。據統計，2023 年江蘇從事糧食生產的家庭農場超過6 萬家，經營面積超過1600 萬畝，約占全省糧食生產面積的1/5。目前中央財政補貼多集中于支持新型農業經營主體的技能培訓、學歷教育培育，尚未實施對其養老、醫療等未來保障的補貼。絕大多數家庭農場主參與的是城鄉居民社會保險。2020 年，江蘇開展第三輪省農村改革試驗，在鹽城市亭湖區、泰州市姜堰區、徐州市銅山區、宿遷市泗洪縣開展針對糧食種植類家庭農場主的養老保險補貼政策試點。試點地區依托省農村改革試驗區試點要求，出臺糧食類家庭農場主社會養老保險補貼相關政策，對家庭農場主參加高水平養老醫療保險繳費進行財政補貼，使其退休后能夠享有和城鎮職工相近的養老保障水平。

補貼政策實施現狀

鹽城市亭湖區以家庭農場主本人為補貼對象，要求為江蘇省內戶籍、糧油作物種植3 年以上、種植面積300～1500 畝。補貼標準為：以靈活就業身份參保的，男性在45 周歲以下、女性在40 周歲以下，區財政按當年最低繳納基數的40%予以補貼；繳納更高檔次城鄉居民基本養老保險的，家庭農場主在60 周歲以下，年繳費檔次達5000 元及以上標準的按2500 元/年定額予以補貼。

泰州市姜堰區的補貼對象為一戶一人，要求為姜堰本地戶籍，糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝，經農業農村部門培訓,獲評助理鄉村振興技藝師及以上職稱并能夠正常使用“家庭農場隨手記”App 等記賬規范軟件。補貼標準為：以靈活就業或以家庭農場為單位繳納社會保險的給予4000 元/人·年的定額補助，繳納城鄉居民基本養老保險的年繳納標準不低于5000 元，給予2500 元/人·年的定額補助，并且鼓勵男50 周歲以下、女45 周歲以下繳納城鄉居民基本養老保險的人員改為繳納社會養老保險。

徐州市銅山區以家庭農場主本人為補貼對象，要求為銅山本地戶籍，女性不超過40 周歲，男性不超過45 周歲，糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝。以個體和靈活就業方式參加企業職工基本養老保險的，標準參照政府相關規定執行；參加城鄉居民基本養老保險的，全年繳費金額在5000 元及以上者給予每年2500 元的補助；以單位參加企業職工基本養老保險的，給予每年3000 元的補助。

宿遷市泗洪縣以家庭農場主本人為補貼對象，要求為泗洪本地戶籍，家庭農場進入縣系統名錄，初保女性不超過45 周歲，男性不超過50 周歲(續保不限)，并且糧油作物種植3 年以上，種植面積300～1800 畝。對繳納企業職工基本養老保險(企業改制后從事家庭農場經營)、靈活就業人員養老保險的農場主，每年按個人繳納保費的30%給予補貼；種植油料作物單季300 畝以上的補貼標準可再提高10 個百分點,每人每年最高補貼不超過4000 元；對繳納城鄉居民基本養老保險每人每年繳費檔次在5000 元及以上的，給予每人每年50%補貼，每人每年最高補貼不超過4000 元。同時鼓勵家庭農場主以靈活就業者身份繳納養老保險。

補貼政策比較分析

補貼對象重點略有不同。補貼對象的不同反映了地方政府在政策制定時的不同側重點。具體來看，鹽城市亭湖區、徐州市銅山區、宿遷市泗洪縣的補貼政策主要針對運營家庭農場的農場主個體。而泰州市姜堰區實施的補貼政策則相對更為靈活，允許農戶家庭自主選擇一名家庭成員作為參保對象。這種設置賦予了農戶家庭更大的自主性，使他們可以根據自家的實際情況和家庭成員的能力來決定誰最適合作為補貼的接收者。

補貼條件限定有差異。除鹽城市亭湖區要求為江蘇省內戶籍以外，其他三區（縣）均要求戶籍所在地為本區（縣），范圍相對局限；對農業專業技術的要求方面，四地區對糧油作物的種植年限均做出了3 年以上、300～1500 畝的要求。此外，亭湖區要求家庭農場進行登記，姜堰區要求家庭農場主經過培訓并獲得一定等級的職稱；銅山區和泗洪縣對不同性別的年齡做出了限制。可見目前的補貼政策范圍仍較為有限，主要聚焦具有豐富農業技術和經驗、糧食種植具有一定規模的職業農民。

不同參保類型補貼標準有差異。在不同的參保類型上，補貼標準呈現出區域性的差異。這體現了各地根據自身經濟狀況和發展目標，對于社會保障政策的不同側重點進行調整的策略。補貼政策被劃分為定比補貼和定額補貼兩種模式，涵蓋了靈活就業人員的參保和不同檔次的城鄉居民基本養老保險的繳納。以靈活就業身份參保的群體為例，亭湖區的家庭農場主可以獲得當年最低繳納基數40%的定比補貼，而姜堰區的政策為每年4000 元的定額補貼。根據銅山區的政策規定，無論是靈活就業者、城鄉居民基本養老保險參保者，還是企業職工基本養老保險參保者，都可以得到2500 至3000 元不等的補貼；泗洪縣則將補貼標準設定在個人保費的30%（最高不超過4000元），這一標準適用于繳納企業職工基本養老保險和靈活就業人員兩大類參保群體。

補貼政策實施成效

政策設計更加合理高效。補貼政策的設計具有差異化、精準化的特征，很好地優化了養老保險政策。差異化的政策措施更有效地滿足不同地區群體的保障需求，潛在激勵了農戶家庭成員積極參與到現代農業的經營當中，使其通過合理分配和充分利用家庭資源，共同推動家庭農場發展和效益提升。精準化的政策體現了政府在推動農業現代化和保障糧食安全方面的考量，能夠更聚焦地支持和激勵有能力的農業生產者。

政策推行已有一定規模。2023年，試點地區在家庭農場主養老保險補貼政策的實施方面均達到一定規模。鹽城市亭湖區已有129 個符合條件的家庭農場主有意愿參加補貼，預計政策財政補貼約33萬元，目前有71 個家庭農場主體享受到補充養老保險補貼；泰州市姜堰區連續兩年發放家庭農場主養老保險補助資金30 萬元，2023年度補助家庭農場主41 名，目前政策已向泰州全市拓展；銅山區符合條件并已辦理的家庭農場主78家；泗洪縣公布15 家農場符合獎補條件，已于2023 年3 月發放補貼，首批資金為4.88 萬元。

政策成效符合目標預期。總體來看，補貼政策的實施對家庭農場主的種糧積極性產生了顯著的推動作用。政策解決了家庭農場主的后顧之憂，也吸引了中青年家庭農場主參與新型經營主體的適度規模經營，通過創新補貼方式，進一步縮小城鄉差距，保障糧食安全，產生了良好的社會效益。

補貼政策仍有不足

補貼條件仍較為嚴格，補貼群體局限。補貼條件的嚴格性和補貼群體的有限性是當前社會保障支出中存在的兩個主要問題。目前受益的群體主要局限于家庭農場主或家庭農場中的某一成員，這限制了政策的普及范圍。從實地訪談情況來看，多數家庭農場主目前僅能享受到較為基礎的城鄉居民養老保險，而這一保障水平對于他們來說并不足夠。尤其是對于年輕的家庭農場主來說，現行的保費相對較低，但相應的，他們在退休后能夠領取的養老金也相對偏低，這使得對于尚處于勞動年齡且退休尚遠的年輕人群而言，參保的吸引力并不強。

地方財政補貼壓力大，政策擴展緩慢。由于各地經濟發展水平存在差異，補貼政策也難免出現不一致的情況。在四個試驗區中，銅山區2022 年全區收入為53.9 億元，居于四地區首位（姜堰區41.29 億元，亭湖區45.32 億元，泗洪縣27.57 億），得益于其較強的經濟實力，該區的相關補貼政策得以較為順利地推行實施與擴展，相比之下泗洪縣的政策擴展存在一定的資金困難。目前試點地區的相關資金支出全部由當地政府財政承擔，在現有補貼規模下尚可負擔。根據測算，試點地區仍有40%-70%符合條件的家庭農場主尚未參保，如果未來希望進一步提高參保范圍，讓更多的新型職業農民能夠享受到社會保障補貼，那么各區縣的財政部門將面臨更大的經濟壓力，這種壓力將會影響到政策擴展的速度和效果。

城鄉居民保險和城鎮職工保險制度轉移銜接不暢。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險之間的制度轉移和銜接是社會保障領域的難點問題。參保人的繳費年限無法得到有效的累計或折算，可能導致參保人在之前的養老保險體系中的繳費年數無法得到認可，從而影響到他們最終養老金的計算和領取。這種銜接不暢的現狀不僅降低了農民轉為職工參加社會保險的積極性，還增加了轉換過程中繳費年限的損失。特別是繳費年限不足15 年的參保人，如果無法累計足夠的繳費年限，就無法享受正常的養老保險待遇。這樣的政策現狀存在一定的不公平，影響制度的完整性，削弱群眾參與社會保險的積極性。

補貼政策宣傳力度弱，覆蓋面相對局限。調研中部分家庭農場主表示，在政策出臺后，政府工作人員曾上門宣傳補貼政策，但宣傳手段單一、力度不足致使信息傳達不暢，許多家庭農場主并不準確知曉他們可以獲得的補貼信息。

補貼政策優化路徑

加強政策引領，完善頂層設計。建議在省級層面出臺規范性指導意見，將試點經驗分享至全省。相關部門可聯合開展專項研究，在充分考慮地方實際情況和經驗教訓的基礎上進一步明確新型經營主體社會保障的改革方向、覆蓋對象、參保形式、補貼標準、資金保障等內容。在身份認定問題上，政府應當通過放寬參加基本養老保險的相關條件，包括戶籍、學歷等限制，吸引更多高素質技能人才投身現代農業，為鄉村振興戰略提供人才保障和智力支撐。

拓展多方渠道強化社保資金保障。首先，除傳統的財政預算外，政府可以探索從農業發展專項資金、產糧大縣獎勵政策資金等特定財政類目中劃撥部分資金來專門支持養老保險補貼，同時將高素質農民的培養和吸引工作納入更廣泛的人才發展策略中，以獲得更多的政策和資金支持；其次，政府可以通過稅收減免、用地用水等生產要素的優惠政策進一步激勵和吸引村集體企業、民營企業和社會組織等參與到補貼工作中來，有利于減輕家庭農場主的經營成本，還能夠促進社會資本參與，形成政府與社會多方合力支持養老保險補貼的局面；最后，從制度設計上強化激勵機制，實行“長繳多得、多繳多得”的制度，激發農民自愿增加社保繳費的積極性。

促進新型職業農民城鄉保險與職工保險有效銜接。建議政府制定明確的銜接政策，使城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險能夠在法律框架下進行有效銜接，尤其是實現繳費年限的互認和累積，確保家庭農場主在轉換保險制度時之前的繳費不會因制度壁壘而失效。通過出臺靈活的補繳政策，幫助家庭農場主轉保時能夠根據自身經濟狀況選擇合適的繳費數額和補繳時間，減輕經濟壓力，使制度設計更加公平和可持續。

完善信息傳達與政策宣傳渠道。強化信息系統和服務平臺建設，提高家庭農場主對養老保險補貼政策的知曉度和參與度。通過完善信息化手段和宣傳教育方式，確保新型職業農民能夠及時了解到自己在社保制度轉換時的權益和應對策略，從而提升他們對社會保障體系的信賴與滿意度。