完善檔案法規體系推動檔案工作走向現代化
——以《中華人民共和國檔案法實施條例》為分析視角

陳永生 鄧文慧 包惠敏/中山大學信息管理學院 數據歸檔與檔案安全國家檔案局重點實驗室

1 引言

黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現代化國家、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，明確了新時代新征程黨和國家事業發展的目標任務。習近平總書記曾指出，檔案工作是一項非常重要的工作，經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案。作為國家各項工作的重要組成部分，檔案工作也必須跟上黨和國家事業的發展步伐，切實貫徹習近平總書記關于檔案工作“走向依法治理、走向開放、走向現代化”的重要論述，全面融入中國式現代化的歷史進程，加快推進檔案工作現代化建設，以檔案工作自身現代化服務推進中國式現代化。

近年來，國家檔案部門高度重視檔案工作的現代化轉型。在2023年召開的全國檔案局長館長會議中，原國家檔案局局長陸國強將“系統謀劃推進檔案工作現代化建設”作為貫徹黨的二十大精神的生動體現。檔案法規體系是檔案工作走向現代化的制度基石。會議報告還將“深入貫徹實施檔案法，在提高依法管檔治檔能力上下功夫”作為2023年檔案工作的重點任務，提出要“進一步完善檔案法規制度和標準規范，重點做好檔案法實施條例（修訂草案）提交國務院審議的有關工作”。在各方的共同努力下，《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）于2024年1月12日經國務院總理李強簽署第772號國務院令正式公布，為我國檔案工作的現代化進程提供了更為具體翔實的法律法規依據，有力推動了國家檔案工作現代化建設在法治的框架下闊步前行。

2 《實施條例》對完善國家檔案法規體系的重要意義

形成完備的法規體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要任務。構建完備的檔案法規體系，不僅是建設中國特色社會主義法治體系的有機構成部分，更是檔案工作走向現代化、實現檔案事業高質量發展的前提和基礎。《實施條例》的出臺進一步提高了檔案法規體系的系統性和整體性，增強了檔案法規體系的協同性和時效性，對逐步完善國家檔案法規體系具有重要意義。

2.1 提高檔案法規體系的系統性和整體性

法律具有體系性。法治需根據法律的體系性要求，構建完整的法規體系，包括完備的法律規范、有效的調整機制[1]。《實施條例》在結構和內容上提高了檔案法規體系的系統性和完整性，有利于構建一個結構清晰、內容完整的檔案法規體系。在結構上，檔案法規體系一般由檔案法律、行政法規、部門規章、規范性文件、地方性法規及其他文件庫組成。2021年1月，對標新時代的要求和實踐的需要，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式實施。然而，由于檔案工作具有系統性、復雜性等特點，僅憑一部檔案法律難以涵蓋其方方面面，亟需出臺與新《檔案法》相配套的檔案行政法規。《實施條例》的出臺既是對完善檔案法規體系結構的及時回應，也是統籌開展檔案法律配套法規制度立改廢釋工作的具體體現，其確保了新時代檔案法規體系在結構上的系統性和完整性。在內容上，作為檔案領域的基礎法，新《檔案法》對檔案領域問題所作的規定具有原則性、抽象性和概括性特點。《實施條例》解釋細化了新《檔案法》所蘊含的法治精神、法理遵循和立法要求，并在不違背新《檔案法》精神的基礎上進行了一些規定的補充，為檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現代化轉型提供了更加全面具體、及時有效的運行措施和程序，是對完善檔案法規體系內容的積極回應。《實施條例》使得檔案主管部門、檔案機構及檔案工作者能夠更準確地執行和應用法律條文，從而加強新《檔案法》在各個行業和領域的實際指導作用和普遍的法律約束力。

2.2 增強檔案法規體系的協同性和時效性

《實施條例》不僅在結構和內容上提升了檔案法規體系的系統性和完整性，也進一步增強了檔案法規體系各個子系統間的協同性和檔案法規體系的時效性。在協同性方面，《實施條例》在整個檔案法規體系中起到關鍵的承上啟下作用。一方面，《實施條例》在新《檔案法》精神下，對新《檔案法》的原則性規定予以解釋細化，增強政府立法與人大立法的協同性；另一方面，《實施條例》也積極融合吸納了部門規章和規范性文件中的部分規定，例如吸收《國家檔案館檔案開放辦法》中有關檔案開放的條文，增強政府部門間立法的協同性。整體上，《實施條例》促進了檔案法規體系中各子系統的協調與銜接。在時效性方面，習近平總書記強調：“對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’”。在新《檔案法》出臺后，《實施條例》作為其最重要的配套法規之一，積極響應變化、啟動修訂，修改與新《檔案法》相悖的內容及調整實踐中無法實施或不合理的部分。同時，在修訂過程中，《實施條例》積極吸收實踐中的成熟經驗并征集社會廣大群眾的意見，使得《實施條例》在檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現代化轉型實踐工作中發揮更為顯著的指導效能，極大增強了檔案法規體系的時效性。

3 《實施條例》助推檔案工作走向現代化

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）提出了“到2035年，檔案資源建設質量、檔案利用服務水平、檔案治理效能和管理現代化程度進入世界前列”的發展目標。《實施條例》在完善檔案法規體系的基礎之上，有效推動了檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現代化轉型，為形成與新時代中國特色社會主義事業相適應的檔案事業發展新局面，建設檔案強國奠定了堅實的基礎。

3.1 推動檔案治理體系走向現代化

檔案治理體系在檔案事業發展中發揮著引領性作用，是推動檔案事業高質量發展的基本動力和重要保障。《實施條例》切實貫徹了“堅持中國共產黨領導”和“堅持全過程人民民主”等中國式現代化的本質要求，為檔案治理體系現代化建設提供了具體參照。

第一，優化檔案治理主體結構。一方面，強調黨在檔案治理中的“元治”地位[2]。《實施條例》進一步明確檔案工作應當堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領導檔案工作的體制機制，把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環節。另一方面，強調多元主體參與檔案治理的重要性。近年來，學界已對多元主體參與檔案治理進行了構想，包括徐擁軍等將多元主體參與作為檔案治理的重要特征[3]，常大偉總結了參與檔案治理的主體身份及其作用[4]，金波等歸納了多元主體參與檔案治理協作關系等等[5]。雖然《實施條例》并沒有明確指出“多元主體”參與檔案治理，但除了檔案主管部門、政府部門和檔案機構之外，《實施條例》還“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”，并細化了有關的表彰、獎勵措施，在很大程度上體現出了《實施條例》鼓勵多元主體參與到檔案治理之中。

第二，增強檔案治理主體素質和意識。《實施條例》中的部分條款還規定了應當提升社會公眾的檔案意識、加強檔案專業建設以及提高檔案從業人員的專業能力等等。例如，將加強檔案宣傳教育工作，增強全社會檔案意識的責任落實到各級政府部門；補充了新《檔案法》中沒有明確提及的檔案學專業建設，為檔案學學科發展、檔案專業人才培養提供了更大的空間；對檔案工作隊伍專業素質的提高作了更詳細的規定；要求加強檔案行政執法隊伍建設和對檔案行政執法人員的教育培訓等。這些規定都有助于提升各主體在參與檔案治理過程中的專業素質和意識。

3.2 推動檔案資源體系走向現代化

檔案資源是國家檔案事業的基礎[6]。在互聯網時代，檔案利用者對檔案資源類型的訴求愈發多元，對檔案質量的要求也愈來愈高。《實施條例》積極響應中國式現代化的要求，推動檔案資源體系走向現代化。

一是優化檔案資源結構。在對檔案進行定義時，除了新《檔案法》所指的經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面的歷史記錄外，《實施條例》還將反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等納入檔案范疇之中，指出其具體范圍由檔案主管部門會同同級有關部門確定。此外，《實施條例》進一步明確了檔案館在檔案資源體系建設中的多元化收集途徑，包括接受捐獻、購買、代存、交換等方式。這不僅極大地拓展了檔案館獲取檔案資源的渠道，也為其提供了更為廣闊的檔案資源體系建設思路和空間，進而滿足社會公眾對檔案信息的多元化和高層次需求，進一步發揮檔案的價值和作用。

二是提升檔案資源質量。高質量的檔案資源對于社會發展、歷史研究、文化傳承等多個領域具有至關重要的作用。《實施條例》在新《檔案法》的基礎上，細化了對文件歸檔、檔案移交和檔案接收等基本業務流程的要求，進一步在檔案“入口”的關鍵環節建立起一道質量控制的防線，確保檔案資源符合規定的標準和要求。具體而言，包括明確歸檔責任，規定應歸檔的材料由單位的各內設機構收集齊全、定期歸檔，任何內設機構或者個人不得拒絕歸檔或者據為己有；明確移交責任，規定檔案移交國家檔案館的義務、期限，細化電子檔案移交有關要求，并完善有關提前移交等的規定；要求檔案館在收集檔案時應遵守國家有關規定，考慮檔案的珍稀程度、內容的重要性等等。

3.3 推動檔案利用體系走向現代化

檔案利用體系是由主體、客體、目標、手段等基本要素構成的有機整體[7]。《規劃》將“以人民為中心的檔案服務理念深入人心，檔案開放力度明顯加大、共享程度顯著提高、利用手段更加便捷”等作為檔案利用服務達到新水平的目標。《實施條例》堅持“以民為本”的理念，完善檔案開放、檔案資源開發利用、檔案利用服務能力等方面的規定，推動中國式現代化檔案利用體系建設。檔案利用體系現代化轉型是一項有目的、有組織、有計劃的系統性工程。

從主體來看，檔案利用體系參與主體包括各級黨委和政府、檔案主管部門、檔案館（室）、檔案中介機構、社會組織和公民個人等。《實施條例》在整體上構筑了一個權責清晰、功能互補、多元主體共同參與的檔案利用體系。一是強調國家檔案主管部門應制定數據共享標準，對數字檔案資源提出開發利用要求，推進檔案數字資源共享利用工作；二是明確規定國家檔案館應根據現實需要開展館藏檔案的開發利用和公布，依法向社會提供檔案資源利用服務，為檔案資源有效利用提供保障；三是規定對社會力量參與檔案利用等工作有突出貢獻的可給予表彰和獎勵，提升社會力量參與檔案事務的積極性等等。

從客體來看，完整、豐富的館藏檔案資源是開展檔案利用服務的前提和基礎。檔案資源建設是檔案工作的核心內容，是檔案利用體系現代化轉型的重要環節。《實施條例》貫徹落實新《檔案法》中檔案資源建設的新定位、新要求[8]，從源頭上加強檔案資源建設，明確規定國家檔案館應履行開發檔案資源的職責，并為檔案數字資源的收集、長期安全保存和有效利用提供保障，有助于為進一步實現館藏檔案的增量、提質、優化結構提供參照，建立完整齊全、結構合理的檔案資源體系，從而為檔案利用體系現代化提供堅實的資源基礎。

從目標來看，《實施條例》加大了推進檔案開放利用的力度，明確檔案開放利用主體責任、法律責任、救濟途徑和投訴處理等具體規定，通過健全檔案開放審核制度、拓展檔案利用服務方式、促進檔案資源建設等優化檔案開放利用的格局，依法依規、循序漸進地擘畫出以人民為中心的、更加開放的檔案利用體系。

從手段來看，《實施條例》一是規定縣級以上檔案主管部門可依托國家檔案館分類別匯集檔案目錄數據，為檔案資源深度開發利用和共享提供基礎條件[9]；二是強調檔案館可依法采取各種形式開發檔案資源，豐富了檔案開發方式；三是推進檔案查詢利用服務線上線下融合，為線上利用服務，打造數字利用場景提供可能性，在形成普惠均衡、便捷高效的檔案利用體系過程中發揮了重要的作用。

3.4 推動檔案安全體系走向現代化

檔案安全作為檔案工作的底線和生命線，歷來受到黨和國家的高度重視。黨的二十大報告首次專設章節論述國家安全，對新時代新征程國家安全工作作出系統部署，為推進檔案安全體系現代化提供了思想動力和行動準則[10]。新《檔案法》明確提出“維護檔案完整與安全”，將檔案安全要求貫徹到檔案工作的各個基本業務環節，明確要求各級各類檔案機構應當建立健全檔案工作安全機制。《規劃》也提出了“堅持安全底線”的工作原則和“檔案安全防線得到新加強”的發展目標，強調貫徹總體國家安全觀。檔案安全體系現代化是檔案工作走向現代化的重要組成部分。

首先，新《檔案法》規定機關、團體、企業事業單位和其他組織應當建立檔案工作責任制。《實施條例》在明確要求檔案形成單位建立檔案工作責任制的基礎上，進一步細化了落實檔案工作責任制的具體要求，強調要確定檔案工作組織架構、職責分工，健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度，鞏固檔案安全責任意識[11]，厘清檔案安全責任邊界。

其次，從實體安全管理、信息安全管理、安全制度等構建了完備的檔案安全管理體系。在檔案實體安全管理方面，要求檔案館配置保障檔案安全保存所必需的專門庫房，加強館庫的建設與管理。在檔案信息安全管理方面，明確重要電子檔案異地備份保管、災難備份系統建設的具體要求，發揮現代化設備和技術優勢，實現電子檔案備份工作全流程、全要素安全監控[12]；強調電子檔案管理信息系統的建設應符合國家有關安全和保密的規定，提升電子檔案管理信息系統的風險管控能力；檔案館開展檔案數字化工作和數字檔案館建設，也應保證檔案長期安全保存。在檔案安全制度方面，要求檔案館制定安全風險管控措施和應急預案，配備必要設施設備，并對檔案進行分級保護和管理，樹立檔案風險管理意識，提高應急處置能力。總體而言，《實施條例》以維護檔案安全為核心，將檔案安全管理具體化、制度化，逐步建立起安全責任清晰明確、安全管理切實有效的檔案安全體系，推動檔案安全體系走向現代化。

4 結語

《實施條例》是新時代國家檔案法規體系的有機組成部分，在我國檔案法規體系中發揮著前后呼應、承上啟下的關鍵作用，使我國檔案法律法規之間的協調一致性和連續性得以保證，對完善我國檔案法規體系具有重要意義。同時，《實施條例》是以國家頂層設計為引導構建的整體性、系統化的檔案工作現代化“中國方案”，它以推動檔案治理體系現代化為根本，以加強檔案資源體系現代化為前提，以促進檔案利用體系現代化為目的，以實現檔案安全體系現代化為紅線，有效適應了檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系和檔案安全體系的現代化轉型要求，全鏈條、全要素地為我國檔案工作走向現代化提供了更為細致的行動規范和操作指南。最后，總體而言，《實施條例》在一些方面的規定尚顯不足，在具體執行落實中亟須補充。因而，在未來的實踐中，仍必須以新《檔案法》與《實施條例》的法律法規為依據，進一步制訂更為詳盡的配套規章和規范性文件，以保證檔案法規體系的切實可行性。