數字化轉型下的國土空間數字化治理邏輯探討

李奇， 朱琳琳， 吳泉曉

（1. 濟南市規劃設計研究院；2. 山東水立方建筑設計有限公司；3. 濟南市城鄉規劃編制研究中心）

1 數字化轉型下的信息化架構轉變

1.1 傳統信息化架構的局限性

傳統的“數據—平臺—應用”三層架構長期以來被視為信息化的核心邏輯，其基礎在于數據庫支持前端應用，而平臺則承擔了歸集各種公共技術的任務。但隨著治理體系現代化的推進和業務需求的不斷升級，這一架構開始顯露出不足。首先，缺少對業務的敏捷應對能力[1]。當業務環境不斷變化，特別是在我國的“放管服”改革背景下，信息化架構需要具備快速和靈活調整的能力。其次，無法有效地進行跨部門、跨層級的業務場景集成，而這正是國土空間治理所迫切需要的。

1.2 國土空間治理數字化轉型的核心

為了滿足現代化治理的需求，國土空間治理的數字化轉型強調技術與業務的深度對齊。而這種對齊不僅僅是為了滿足現有的業務需求，更是為通過技術來推動業務和管理的創新。換言之，數字化轉型不再是單純的技術升級或是工具替換，更是全面、深入的改革過程，要求業務和技術完美融合，形成互補、互助的關系。

1.3 “數據—邏輯—場景”架構的三大轉變

為了解決傳統架構的局限性，本文提出了新的“數據—邏輯—場景”架構。這一架構的核心思想在于：將技術和業務放在同等重要的位置，實現二者之間的完美融合，形成了數字化治理的邏輯體系。這種融合不僅僅是技術上的，更是思維方式、管理模式的融合，強調了從單純的功能服務轉變為場景服務。這意味著在數據和數字化治理邏輯的基礎上，要構建可以匹配不同業務、跨部門、跨層級的應用場景系統[2]。此外，該架構也提出了從“被動擴展”到“敏捷適應”的轉變，要求深入了解和掌握組織和業務的本質，以及靈活地融入最新的技術理念，驅動業務創新。

2 國土空間數字化治理邏輯

2.1 國家治理體系和治理能力現代化的基本邏輯框架

新的全球化時代背景下，國家治理體系和治理能力現代化顯得尤為重要。這一命題不僅是對過去治理實踐的總結和提煉，更是對未來治理方向的明確指引。制度和科技的雙重驅動是現代化治理不可或缺的兩個重要因素，制度為社會治理提供了穩固的基石，確保治理活動有據可循，不偏離既定的方向。同時，科技為治理提供了高效、靈活的工具，使治理者能夠快速應對各種挑戰，提高治理的精確性和效率，制度和科技相互促進，為現代化治理創造了有利條件。四大治理理念為現代化治理提供了理論指導和實踐方向，人本治理意味著在所有治理決策中，人的權益和需求應該被放在首位；系統治理強調了整體性和協調性，要求治理者從整體出發，確保各個部分的和諧運作；依法治理強調了法律的權威性和公正性，確保治理行為的合法性和正當性；智慧治理則是對現代技術在治理中應用的積極響應，鼓勵治理者利用科技手段，如大數據、人工智能等，提高治理的智能化和自動化水平。

2.2 治理體系的三大要素

任何一個治理體系，不論其規模、性質和目標如何，都涉及治理主體、治理工具和治理對象三大核心要素。治理主體是治理的實施者，在現代社會，治理主體已經不再局限于傳統的政府和公共部門，還包括了各種民間組織、企業、非政府組織等。隨著信息技術的發展，網絡社交媒體和其他數字平臺也成為了重要的治理參與者。治理主體的多樣性使得治理更為復雜，但也為治理提供了更多的選擇和可能性。治理工具是實施治理的手段，從法律、政策到科技應用，治理工具在不斷地發展和創新，現代治理工具已經不僅僅是傳統的法律和政策，還包括了大數據分析、人工智能決策支持系統、社交媒體輿情監控等，大大提高了治理的效率和精確性。治理對象是治理的目標和關注點，隨著社會的發展，治理對象也在不斷變化，傳統的治理對象如社會秩序、公共安全等，現在已經擴展到了環境保護、網絡安全、數據隱私等領域。治理對象的多樣性要求治理者必須具有廣泛的知識和視野，能夠應對各種不同的挑戰。

2.3 國土空間治理與數字化治理邏輯

國土空間治理作為國家治理體系的重要組成部分，其數字化治理應與國家治理體系的基本邏輯相一致，并聚焦于國土空間治理的特點。數字化治理主要涉及兩個核心邏輯：組織賦能和決策賦能，通過組織業務要素、協同流程和管控規則的數字化，可以增強治理主體的組織效能。利用數字技術構建數據湖、數字譜系和數字規則，實現對國土空間的智能治理，提升治理效能。簡而言之，國土空間數字化治理邏輯可以被歸納為“數化、連接、賦能”，即利用數字化轉型思維對國土空間進行數字化，通過人機連接構建數字組織，并利用先進技術和數據賦能，支撐全面的智能治理。

3 國土空間數字化治理框架

3.1 邏輯層：建立數字國土和數字組織

國土空間數字化治理是新時代國土管理的必然趨勢，其核心目標是通過數字技術對國土的所有要素進行精細、智能的管理，實現高效、可靠的國土空間治理。該治理方式的基礎是構建“數字國土”和“數字組織”。“數字國土”是全新的概念，旨在通過高度數字化的方式呈現國土的實時狀態和結構，基于國土空間數據湖，利用現代技術對國土的每一部分進行全面、實時地監控和分析。數據湖提供了集中的存儲和管理平臺，可以存儲大量、多種類型的空間數據，為數字國土提供豐富、精確的數據來源。而空間要素數字譜系則為這些數據提供結構化、標準化的管理和查詢方式，保證數據的完整性和準確性。此外，空間治理數字規則是數字國土的核心，定義了如何對這些數據進行解讀、分析和利用，以支持國土空間的智能治理。

構建數字國土的過程包括三個關鍵步驟，需要對國土進行全面的數據采集，確保數據的完整性和實時性，是通過三維立體數據湖實現的。接著，通過數字空間圖譜對這些數據進行結構化、邏輯化的組織，確保數據的快速查詢和準確分析，之后建立數字智控規則，使得對國土空間的治理決策能夠基于精確、可靠的數據支撐，實現決策的智能化、自動化。

與此同時，數字組織則是對組織內部流程和外部協同的數字化管理。數字組織僅僅是對業務要素的數字化，更重要的是對組織內外的流程、邏輯和規則進行數字化，實現組織的高效運作，通過構建業務要素模型，可以將復雜的業務邏輯和數據關系簡化、結構化。而流程模型則是對組織內部流程的數字化表示，確保流程的順暢、高效。數字化管控模型則為組織提供了精確、靈活的管理工具，可以對組織的各個部分進行精細、智能的管控。

3.2 能力層：建立數字賦能核心引擎

數字化治理是當今國土空間管理的核心，不僅是技術的簡單應用，而是需要在能力層面進行深度融合和落實。在這個背景下，數字化中樞平臺成為關鍵角色，充當了整個治理體系的數字化“大腦”，統籌各種資源和能力，確保數字技術能夠全面助力國土空間治理。多元技術的融合是這一平臺的核心特點，傳統的國土管理方式已經不能滿足現代社會的需求，需要引入更先進、更智能的技術來支撐。云原生技術，如微服務、微前端和容器，為平臺提供了高度靈活、高度可擴展的技術架構，使數字化能力可以快速響應各種業務需求，實現真正的“按需提供”。而大數據、人工智能和三維智能等先進技術則進一步增強了平臺的處理和分析能力，使其能夠對海量的空間數據進行深度挖掘和智能化處理，為決策者提供更有價值、更精準的信息。此外，多源能力的集成也是平臺的重要功能。國土空間治理是復雜、多元的領域，涉數字化中樞平臺需要將這些多樣化、分散化的能力統一管理、統一調度，實現真正的“一體化”治理。無論是數據的集中管理、智能分析，還是業務能力的服務化、編排化，都需要在平臺上得到完美的實現，以提高工作效率，更能確保各個部門、各個層次之間能夠實現真正的協同、聯動，為國土空間治理提供更有力、更統一的支撐。

3.3 價值層：聚焦全程智治和協同智聯兩大場景

國土空間治理在數字化時代已經不再是簡單的地理或土地管理，而是綜合運用先進技術的智慧治理系統。其核心在于兩大場景體系，即國土空間全程智治和國土空間協同智聯。

國土空間全程智治的應用體系強調的是利用先進的數字化工具來優化國土空間管理的每一個環節，從規劃、實施到監督，都要實現智能化、數字化。例如，在空間規劃中，數字化不僅意味著使用數字技術來制定規劃，更重要的是，要確保規劃的精細化，從宏觀到微觀，從二維到三維，都能實現精準地管理和傳導，確保規劃的順利實施，還能提高規劃的質量和效果。同樣，在用途管制和績效考核環節，也需要借助數字化技術來實現精細化管理，確保國土空間治理的每一個細節都得到恰當的處理。

國土空間協同智聯更強調的是多元主體的協同工作，國土空間治理不僅僅是政府的任務，還涉及到市場、社會等多個主體。在這個背景下，建立協同智聯的應用體系顯得尤為重要，確保政府部門之間的協同工作，還要確保與社會、市場等多個主體的有效溝通和協作，如何確保各個主體的認知和目標都能夠達到一致，如何確保各個主體都能夠為國土空間治理做出貢獻，都是需要考慮的問題。

4 結語

數字化轉型為國土空間治理帶來了前所未有的機遇和挑戰。隨著技術的發展和應用，國土空間治理邏輯將更加科學、精準和高效。然而，我們也應該意識到，技術只是工具，真正的轉型需要我們對治理觀念、方法和模式進行全面革新。未來，隨著更多創新技術的涌現，國土空間數字化治理將為我國的可持續發展提供更加堅實的支撐。