基于PPP模式的市政道路工程風險管理研究

楊暉

（貴州建工集團有限公司）

1 引言

隨著交通行業的不斷發展，城鎮化進程加快，市政道路建設步入高峰期。為解決市政道路建設融資渠道收窄、資金籌措緊張的矛盾，市政建設主管部門根據工程項目建設概況，在對項目前期施工計劃、過程管理、竣工階段，全過程總投資進行精準預測的前提下，開啟了由政府牽頭、民營企業參與、多種經濟所有制并存的市政道路建設籌集資金模式，緩解了資金不足的矛盾，為加速市政道路事業發展注入了資金支撐，但是融資環境復雜、充滿風險挑戰，需要得到充分重視。為此，政府和市政建設主管部門必須加強新形勢下PPP融資模式研究，通過政策扶持、法律保障、合理開發，更好地發揮其應有作用。

2 PPP融資模式概述

2.1 PPP融資模式內涵

如前所述，PPP模式是經濟社會大發展、基礎建設投資規模大幅增加形勢下，政府單一投資吃緊情況下采取的一種融資模式[1]。其內涵是政府部門牽頭、民營企業參與，圍繞基礎建設和公共服務設施建設項目，開展多種所有制形式并存的融資形式，緩解政府財政投資不足的現狀。這種模式在民營企業參與項目建設、保證質量的前提下，借助政府投資支持與吸納民間資本滿足工程建設需要。PPP融資模式的法律要求、規則制定，突出以政府為主導，在保障建設項目政策可行性、法律支撐性的前提下，保障民營企業既得經濟利益，減少市政道路工程建設市場的惡性競爭。政府要對融資的民營企業的資信等級、資質實力進行嚴格把關，突出市政工程建設質量建設的重中之重。在合同明文規定雙方責權利的情況下，賦予民營企業一定范圍的經營權，借鑒國際經驗采取項目資金高度集中的運作方式，推進基礎建設和公共服務設施建設有序開展[2]。

2.2 PPP融資模式的優勢特征

PPP 融資模式是一種新生事物，在我國起步較晚，發展優勢、實踐經驗有待于進一步探索。PPP融資模式建立在對預期收益資產以及政府支持的基礎之上，不能完全根據項目投資人或發起人的意愿完全體現個人利益。同時，PPP 融資模式必須在保證私人資本參與權的情況下，方可進行資本運營，提高投資效率，降低管理風險，實現投資總體預期效果。PPP 融資模式的優勢集中體現在：能夠加強資金的集中管理，降低市政道路實施過程項目風險，通過提高社會資本購買項目能力，對項目目標、投資規模適時進行調整，縮短項目整體建設周期，提高工程建設社會形象，改善政府部門服務質量。

3 PPP 融資模式下市政道路工程項目的風險管理

3.1 PPP融資模式下市政道路建設風險管理特征

市政道路建設作為市政工程建設的重要組成部分，涉及的內容較多。工程本身并不是一個完整的公共服務項目，由此決定其資金使用、付費方式及融資特點，必須以高效運轉、穩定的資金流為基礎，確保市政道路工程建設項目盈利。因此，從市政道路建設配套資金來源分析，市政公路燃料稅收入、償貸能力主要服務于彌補前期建設費用。金融資本在建設資金低匹配程度情況下，會有大量的私人資本引入，這也是PPP 模式下急需增加資金注入量的原因之一。我國現行PPP模式主要有特許和私有兩種模式，國家法律明確規定市政道路和電力公共項目所有權歸國家所有，市政道路建設不允許私有化[3]。市政道路PPP 融資模式必須采取特許經營權方式，其融資方向、發展規模完全取決于政府參與程度，而政府參與模式又在PPP融資模式下被賦予公私合營的特質，決定了TOT模式必須以私人自主擁有為重點，在確保市政道路建設獲取未來收益的同時，要提高融資渠道、資金使用和資金鏈運營的風險辨別能力。政府與民營企業之間的合作，必須明確兩者在分擔投資額度與承擔風險的責任義務，并以法律合同條文方式作出界定，根本目的是促進政府和民營企業實現合作雙贏。

3.2 PPP融資模式下市政道路建設風險管理流程

PPP融資模式下市政道路項目建設的風險由政府和民營企業共同承擔，根據現代企業制度建設和投資收益要求，雙方必須在保證承擔風險和收益回報相匹配。但是事實上無論政府還是民營企業總體承擔風險的能力都很有限，分擔風險既不具備完全意義上的法律責任，也很難考慮雙方的全部權益。這就要求市政道路風險管理流程設計，必須要對合同條款深入研究斟酌，既要考慮雙方對風險的態度，又要考慮與投入資金額度相應的話語權，在充分討論論證、劃分風險分擔責任的前提下，通過協商項目建設周期收益分配、經濟效益分成方式，促成政府與民營企業雙方都滿意的、理性的、審慎地談判結果。需要特別強調的是風險分擔本質上就是風險分配，要貫穿于項目合同過程始終。

4 PPP 融資模式下市政道路建設存在問題

縱觀我國市政道路建設發展過程，特別是在引入PPP融資模式下，存在的問題主要源于以下幾點。

①市政道路建設產業風險受國家政策變化影響比較大。PPP 融資模式作為一種新生事物，在制度管理體系建設、制定相應法規規定，以及資金籌集方面，缺乏統一規劃和權威文件作指導。

②PPP 融資模式本身內容非常復雜，涉及環節眾多，在多種經營所有制并存情況下，民間資本來源的合法性、使用性質的規范性，都缺乏嚴格意義上的法律依據。

③PPP 融資模式缺乏嚴格的財務管理、嚴謹的市場標準規范，運營過程缺乏有效的監督管理機制，不能很好適應市場金融環境法制化制度化標準化的要求。部分的PPP 融資模式只停留在概念層面，對行業風險、建設風險、資本風險，以及經營風險缺乏預警機制和防范手段。

④在造價管理方面，PPP 模式缺乏造價報表的科學依據做支撐，造價取向預算編制與工程招標現實情況差距較大。為爭奪招投標份額惡性競爭、圍標、串標，加劇了預算編制的風險。在會計風險控制方面，由于PPP模式參與方增多財務核算難度加大，對內部審核監管造成并不利[4]。

5 PPP 模式下強化市政道路工程風險的管理措施

5.1 健全完善PPP融資模式下的法律法規體系

國家基礎建設主管部門和市政道路建設管理機構，要在充分肯定PPP 融資模式在經濟社會建設中重要地位作用的同時，立足于問題現狀，開展相關研究。一是加強法律法規制度體系建設，為PPP 融資模式長遠發展奠定基礎。二是圍繞保護政府與民營投資企業雙方合法權益目標，運用法律武器，防范金融風險，確保政府和民營企業實現雙贏。三是政府要在兼顧自身利益的同時，圍繞規范運作模式，加強法律監督，合理解決糾紛，提高政府服務效率，將PPP 融資模式推向規范化、制度化標準化建設的軌道。

5.2 完善PPP模式下的監督管理制度

PPP融資管理模式存在著不容忽視的問題和短板。一是政府要在加強與民營企業合資建設的同時，在保證工程質量方面發揮雙方作用，實現道路建設經濟利益、社會利益最大化的前提下，嚴厲查處違反國家基本建設程序、違反市場金融管理規定，觸犯基建法律程序等行為。二是要對嚴懲損害國家利益，對項目建設造成不良影響的參與方，發揮法律條規的震懾作用。政府要積極與第三方加強監督組織合作，借助社會監督力量、監理公司，圍繞工程建設項目中投資使用、融資渠道、建設質量等關鍵環節開展監督，確保市政工程建設的組織實施驗收直至投入使用全過程，置于嚴格的法律監督、制度監督、社會監督之下。三是政府和民營企業要積極發揮企業內部監督作用，充分理解PPP 模式下自身應該承擔的權利義務，正確擺布實現經濟效益、合理縮短工期，與確保質量安全的關系，杜絕徇私舞弊行為，消除利益的干擾，使市政道路建設在法律規定、標準規范的約束下正常進行。

5.3 強化PPP模式下前期準備和儲備工作

政府和民營企業在開展市政道路建設項目和公共服務設施建設項目之前，一是要對 PPP 融資模式的風險開展調查，發揮政府政策性強、信息來源廣、部門職能齊全的主導優勢，通過與民營企業協商合作，探討建立風險評估模型，不斷提升融資環境的穩定性與投資風險可靠性。二是政府要結合我國市政道路PPP 融資模式的現狀，在材料使用、人員素質、機械裝備、安全措施、環境保護意識等方面，開展深層次的技術交流探討，積極與設計單位、監理單位開展精細化管理措施研究，在周全細致的施工組織方案指導下，確保工程建設項目始終在質量管理、進度管理、效益管理、安全管理等經濟技術的支撐下，降低風險成本，立足風險防控，追求最佳效益。

5.4 發揮政府扶持政策的優勢

PPP融資模式重點強調民營企業在保證市政道路建設前提下，通過政府幫助提高自身收入。一是政府要發揮政策扶持作用，在提高項目建設可行性、措施可靠性方面，建立與民營投資相適應的融資模式，根據市政道路工程建設規模、質量標準、技術規范，量身打造行之有效的具體措施。二是開展項目政策性扶持既要保障民營企業的既得利益，又要借助合理的市場基建程序，采取競爭性招投標戰略，優中選優民營融資合作伙伴。三是政府為體現在市政道路建設中的競爭力，要在確保民營企業權益的同時，賦予他們一定的經營權，為他們打造施展實力的平臺，實現合作雙贏的目標。

6 結語

市政道路建設是我國重要的基礎性工程，基于PPP 融資模式下的風險管理，要體現政府與民營投資的應用價值，對風險分布及影響合理分析，遵循風險共擔、利益共享的原則，將風險分配作為管理的重中之重，確保市政道路項目建設實現投資效益最大化。