日本強化東盟國家海上安保能力的政策及影響分析

李開盛 邢曉曼

一、導論

日本對東盟國家海上安保能力的支持正在成為影響東南亞地區穩定與中國東盟關系的重要地緣政治變量。這主要基于兩方面的原因：從全球背景看，美國在強化盟伴體系對所謂“系統性競爭對手”中國進行全面打壓的背景下，將日本作為牽制中國的重要幫手，力推美日印澳、美日菲等小多邊合作機制，要求日本在印太范圍特別是東南亞地區發揮協美制華的關鍵作用；從地區局勢看，則是日本歷來重視對東南亞地區的介入，試圖以南海問題為抓手與個別東盟國家相策應，①Kentaro Furuya，“The Architecture of Japan’s Maritime-security System in the East China Sea：The Dual-Layer Security System and the Role of the Japan Coast Guard”，Naval War College Review，Vol 72，No.4，2019，pp.26-52。不斷渲染這一地區的地緣政治緊張局面，強化相關東盟國家海上安保能力建設則是一個重要的切入點。結合上述兩個層面的因素，日本在當前乃至未來都是影響南海問題的重要變量。在此背景下，有必要對日本強化東盟海上安保能力這一主要政策抓手的發展趨勢、演變邏輯及其后果進行深入討論。

從既有研究來看，國內外對日本和東盟海上安保合作的研究多有關注，但很少聚焦于海上安保能力。如國內學者喬林生從歷史視角闡述日本與東盟進行海上安保合作的淵源，梳理了東盟與日本開展海上安保的政策立場的演進過程；②喬林生：《冷戰后日本對東盟的安保保障政策》，載《東南亞縱橫》2003年第10期，第31-35頁。王競超研究日本與印尼、越南海上安保合作的發展現狀與趨向，對雙方海上安保合作演進進行動態性追蹤；③王競超：《日印海洋安全合作的新發展與制約因素》，載《現代國際關系》2018 年第5 期，第49-58 頁；王競超：《日越海洋安保合作的演進：戰略考量與挑戰》，載《東南亞研究》2019 年第2 期，第107-121 頁。蔡鵬鴻、包霞琴等學者從海盜、海上走私、海上恐怖主義等具體的海洋安全問題入手，對日本東盟海上安保合作開展案例研究；④蔡鵬鴻：《日本主導東南亞反海盜合作機制對地區海洋安保事務的影響》，載《東南亞研究》2007 年第3 期，第60-65 頁；包霞琴、李文悅：《日本對東南亞ODA 外交中的海上防務合作——以2015 年版“開發合作大綱”為例》，載《復旦國際關系評論》2018 年第1 期，第109-123 頁。個別成果提到了日越海上安保能力項目合作，但主要圍繞局部的案例剖析展開。⑤鄭宇龍、周永生、崔鏷戈：《日越防務合作動因分析——以“海上安保能力強化項目”為例》，載《日本問題研究》2022 年第1 期，第9-18 頁。日本學者則多從其海洋戰略需求出發，認為日本應當進一步加強與東盟各國的海洋安保合作，推動東盟成為維護印太地區海洋安保的推動力量。⑥［日本］《日本作為海洋國家的安全保障：21世紀日本的國家形象》，日本中曾根和平研究所，2006年10月11日，https：//www.npi.or.jp/research/2006/10/01170418.html；“Progress in Security Cooperation between Japan and the Philippines，Aiming for a Quasi-Alliance：Building a More Robust Japan-Philippines Security Partnership”，Center for Strategic and International Studies，July，2022，https：//agora0.gitlab.io/pen/0x17/hkers/2022-07-27-aiming-for-a-quasi-alliance.html；［日本］渡邊利夫：《海洋國家同盟論的重新審視：日本的選擇》，［日本］日本綜合研究所調查部2008 年版，第11-12 頁。日本國際事務研究所（JIIA）每年度發布研究報告，分析東盟海上安保建設的未來走向以及日本的政策回應空間。①［日本］《東南亞海上安全能力建設，守護海洋、連通海洋、感知海洋：海上安全問題與日本對策》，日本國際問題研究所，2022年12月23日，https：//www.jiia.or.jp/pdf/resarch/H23_Sea/H23_Sea.php。東京國家政策研究所研究員約翰·布拉德福德（John F.Bradford）以成員國數量與合作領域變遷為標志，對日本對東盟海上安保援助進行了回顧性研究。②John F. Bradford，“Japanese Naval Activities in Southeast Asian Waters：Building on 50 Years of Maritime Security Capacity Building”，Asian Security，Vol.17，No.1，2021，pp.79-104.其他國家學者的相關研究有：格雷厄姆（Euan Graham）、伍利（Peter Woolley）和里扎爾·蘇克瑪（Rizal Sukma）等分析了日本與東盟國家開展海上安保合作的主要目的；③Euan Graham，Japan's Sea Lane Security：A Matter of Life and Death？（Routledge，2006），pp.229-237；Peter J.Woolley，Geography and Japan's Strategic Choices：From Seclusion to Internationalization（VA：Potomac Books，2005），p.112；Rizal Sukma et al.，“The Future of The Seas in East Asia：Toward a Comprehensive Maritime Cooperation”，Centre for Strategic and International Studies，March，2015，https：//csis.or.id/publication/the-future-of-the-seas-in-east-asia-forging-a-common-maritimefuture/.蓋伊·克里斯托弗森（Gaye Christoffersen）和雷納托克·魯斯德·卡斯特羅（Renato Cruz De Castro）對日本東盟海上安保合作的前景進行了研判；④Gaye Christoffersen，“Japan and the East Asian Maritime Security Order：Prospects for Trilateral and Multilateral Cooperation”，Asian Perspective，Vol.33，No.3，2009，pp.107-149；Renato Cruz De Castro，“21st Century Japan-Philippines Strategic Partnership：Constraining China's Expansion in the South China Sea，”Asian Affairs：An American Review，Vol. 44，No. 2，2017，pp.31-51.斯托里（Ian Storey）對中國和日本與東南亞的海上安保合作進行了比較研究。⑤Ian Storey，“Japan's Maritime Security Interests in Southeast Asia and the South China Sea Dispute”，Political science，Vol. 65，No.2，2013，pp.135-156.部分研究成果涉及到日本對東盟國家海上安保能力援助，如杰弗里·奧丹尼爾（Jeffrey Ordaniel）和約翰·布拉德福德（John Bradford）主張，日本應著重支持東盟各國強化海洋基礎設施建設、環境保護、資源管理和執法協調等四方面能力；⑥Jeffrey Ordaniel and John Bradford，“Advancing a Rules-based Maritime Order in the Indo-Pacific”，Pacific Forum，Vol.21，No.2，2022，pp.28-62.阮興山（Nguyen Hung Son）和保羅·米德福（Paul Midford）強調，日本對東盟的海上安保能力援助總體上呈現積極務實、刻意低調的特征。⑦“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Japan Center for International Exchange，2013，https：//www.jcie.org/analysis/books-reports/asean-japan-partnership/；Paul Midford，“Japan's Approach to Maritime Security in the South China Sea，”Asian Survey，Vol.55，No.3，2015，pp.525-547.

總體上看，既往日本對東盟海上安保能力支持的分析多被放在海洋合作框架下進行分析，即使有少數成果聚焦能力視角，相關分析仍然比較零碎，特別是在日本如何支持東盟國家建設海上安保能力方面缺乏清晰框架與系統分析，從而難以為實踐層面的應對提供充分的學理基礎。基于此，本文將從地緣政治視角出發，在分析日本海上安保能力以及日本對東盟的政策演進與實踐舉措的基礎上，將日本支持東盟強化海上安保能力概括為三個方面：海域態勢感知、海上執法與海上防衛。以此“三能力”分析為框架，重點比較日本對南海爭端主要當事方越南和菲律賓的投入，以更加準確地理解其政策重點、特征。最后分析日本政策對南海地區局勢的影響，并就其未來走向做出預判。

二、轉向海上安保能力：日本東盟海洋合作的演進

目前，學界并沒有就海上安保能力形成明確的定義，但普遍認為，海上安保包含應對傳統威脅與非傳統威脅的能力，涉及安保諸方面。如克里斯蒂安·布格（Christian Bueger）認為，海上安保能力旨在增強政府在沿海地區應對安保威脅的能力，并高效管理轄內海域，包括領海和專屬經濟區的活動。①Christian Bueger，“Experimenting with Global Governance：？Lessons Learned Project of the Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia”，Knowing Governance，Vol.24，No.3，2016，pp.87-104.日本政府在2022 年發布的《關于強化海上保安能力的方針》政策文件中，將海上安保能力概括為海上防衛能力、海上情監偵（情報信息搜集、監測與偵查）能力、海上突發事件的響應能力、海上支援與信息協作能力、海上調查能力/海上執法能力、海上業務能力/海上行動能力。②［日本］《關于強化海上保安能力的方針》，日本海上保安廳，2020 年12 月16 日，https：//www.kaiho.mlit.go.jp/info/top/221216_houshin.pdf。本文認為，與強調戰時應對的軍事能力不同，海上安保能力是一種以平戰結合為基礎但更加強調平時應對安保威脅的能力。在理解南海地區形勢特別是相關國家動向方面，海上安保能力是一個關鍵的概念。這是因為，相關東盟國家清楚自己在軍事實力與中國存在較大差距，一般不選擇直接與中國相抗衡，而是多選擇強化海警巡邏、通過執法船只騷擾中國漁船、強化其情報能力監控中國艦機動向等方式對中方進行挑釁或是實施權益侵蝕行為。基于上述概念與南海實踐，本文將海上安保能力概括為海域態勢感知能力、海上防衛能力和海上執法能力，以此作為評估日本支持東盟海上安保能力建設的分析框架。

日本一直有著強烈的海洋意識，歷來重視海上安保能力建設，特別是自2012 年安倍晉三第二次上臺執政以來，日本政府積極強化海上安保能力建設。2008、2013、2018、2023 年，日本政府分別出臺第一、二、三、四期《海洋基本計劃》，對海洋的重視與投入逐步增加，其海洋開發與能力建設范圍涵蓋海情調研與資源開發、海洋通道安全、維護國際海洋秩序、可再生能源和自主水下航行器等眾多領域。2022 年發布的《關于強化海上保安能力的方針》是日本增強海上安保能力建設的綱領性文件，其中規定：加強海上保安廳與自衛隊的情報共享與合作機制，一旦發生武裝攻擊事態，海上保安廳將由防衛大臣統管；決定至2027 財年將海上保安廳預算增至約3200 億日元，相當于2022 財年規模的約1.4 倍。①［日本］《關于加強海上安保能力的政策舉措與部長級會議決定》，日本海上保安廳，2020年12 月16 日，https：//www.kaiho.mlit.go.jp/info/top/221216_houshin.pdf。經過多年建設，日本已成為海上軍事強國。據2022 年日本防衛計劃大綱顯示，在現役庫存中，服役于海上自衛隊的各型艦艇數量共計140 艘，噸級51 萬噸，海上巡邏艦機共360 架。②“DEFENSE OF JAPAN 2022”，Japan ministry of defense，2022，https：//www.mod.go.jp/en/publ/w_paper/wp2022/DOJ2022_EN_Full_02.pdf。另外，日本海上保安廳擁有中型、大型巡邏艦共383 艘、各型飛機92 架，其中能夠進入遠洋海域的1000 噸級以上的大型巡邏艦共有71 艘。③［日本］《巡邏艦艇、飛機等維護事宜》，日本海上保安廳，2022 年，https：//www.mlit.go.jp/hakusyo/transport/shouwa55/ind010702/002.html。

以自身強大的海上安保能力為支撐，日本對東盟的支持不斷強化。在進入21 世紀第二個十年之前，日本與東盟海洋安全合作主要集中在人道主義、自然災害、打擊非法捕魚等非傳統安全領域的非敏感問題上。2010 年撞船事件和2012 年日本野田政府對中國釣魚島實施所謂“國有化”方針、中國開始派遣公務船在釣魚島海域進行常態化巡邏之后，日本在釣魚島問題上的危機意識陡然提升，與東盟海洋安全合作的重點開始轉移到提升其海上安保能力上來。2013 年，日本發布《國家安全保障戰略》指示文件，①［日本］《國家安全保障戰略指示文件》，日本內閣官房，2013 年12 月17 日，https：//www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou.html。強調與東盟開展安全合作。2014 年，日本與東盟在緬甸舉辦首次防長會議，確認將在海上安保等領域加強合作，同時日本將推進對東盟提供海上裝備和技術。②《日本與東盟舉行防長會議，就防衛合作達成共識》，中國新聞網，2014 年11 月20 日，https：//www.chinanews.com.cn/gj/2014/11-20/6796381.shtml。同年，日本政府通過“防衛裝備轉移三原則”，并于2015 年頒布最新的發展合作憲章，允許日本通過官方發展援助（ODA）向南海主權聲索國轉讓武器系統，提升其海上態勢感知與防衛能力。在2015 年的東盟-日本首腦會議上，安倍首相表示日本將持續與東盟在包括聯合演習、能力建設以及航行安全等領域內開展合作，并計劃在接下來的三年內向東盟派遣700 名本國專業人員，以支持東盟海上安保能力建設。③“Japan's support in the field of maritime security for realising”，Mission of Japan to ASEAN，January 2016，https：//www.asean.emb-japan.go.jp/asean2025/jpasean-ps01.html。2016 年，日本發布萬象愿景2.0，并與東盟正式簽訂《日本與東盟防衛合作倡議》文件，④［日本］《日本與東盟防衛合作倡議》，日本防衛省，2022 年3 月5 日，https：//www.mod.go.jp/j/approach/exchange/dialogue/j-asean/index.html。指出將開展包括“防衛裝備與技術合作”在內的五種安保合作。2016 年杜特爾特任菲律賓總統后，擱置所謂的“南海仲裁案”，南海局勢趨穩，日本東盟間有關海上安保能力合作也進入相對平靜時期。近期，日本動作再度密集起來。如2023 年4 月28 日日本政府通過的第四期《海洋基本計劃》強調為東盟各國提供海上基礎設施建設、海上聯合訓練、海防裝備轉移與技術合作等一系列海上能力建設援助。⑤［日本］《第四期日本海洋基本計劃》，日本內閣府，2023 年5 月26 日，https：//www.cao.go.jp/press/new_wave/20230526.html。同月，日本政府發布“官方安全援助”（OSA）制度，將菲律賓、馬來西亞等東盟國家納入首波支持對象。⑥［日本］《政府官方安全援助》，日本外務省，2023 年7 月4 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/fp/ipc/page4_005828.html。12 月，岸田政府對“防衛裝備轉移三原則”進行修訂，解除了對殺傷性武器出口的禁令，未來日本向東盟海上安保能力的支持在性質、內涵上如何演變，值得外界密切關注。

日本對東盟海上安保能力建設的支持有著明顯的地緣政治考慮。除了強化自身海洋大國地位、配合美國制華戰略外，其最重要的考慮便是借南海問題牽制中國崛起以及通過南海、東海問題的聯動，減輕自身在釣魚島問題上的壓力。早在2014 年，日本防衛研究所發布《東亞戰略概覽》，把中日釣魚島爭議與中國與越、菲等國間的南沙、南沙群島問題相提并論。①［日本］《2014 年東亞戰略概覽》，日本防衛省防衛研究所，2014 年，https：//www.nids.mod.go.jp/publication/east-asian/j2014.html。2014 年5 月，安倍在香格里拉對話會上將日本定位為“海洋法治”的捍衛者，提出所謂“海洋法治三原則”，目標直指中國。②張繼業：《日本海上通道安保政策的強化及其影響》，載《國際問題研究》2018 年第6 期，第45-57 頁。在2016 年日本發布的萬象愿景2.0 中，所謂中國在東海、南海的海上“擴張”也被特別強調。《關于強化海上保安能力的方針》文件則把東海、南海周邊局勢的問題置于一起進行討論，強調中國的活動“正使地區海洋安全局勢處于緊張”之中。③［日本］《關于強化海上保安能力的方針》，日本外務省，2022 年1 月3 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2022/html/chapter3_01_03.html。另外，筆者通過查閱2012 年至2022 年的日本官方發展援助（ODA）年度報告發現，日本在2013、2016 和2022 年大幅度增加了對越、菲的海上能力援助，而此時間點又恰巧對應黃巖島爭端、④“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2013”，JICA，2013，https：//openjicareport.jica.go.jp/pdf/12128518.pdf.“南海仲裁案”⑤“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2016”，JICA，2016，https：//www.jica.go.jp/english/about/disc/report/2016/index.html.和中國同東盟海上漁業沖突頻發的時間，⑥“Japan International Cooperation Agency Annual Report in 2022”，JICA，2022，https：//www.jica.go.jp/Resource/english/publications/reports/annual/2022/fh2q4d000001doiv-att/2022_all.pdf.從而暴露了日本援助背后的地緣政治目的。美國總統拜登上臺后，高度重視日本這樣一個具有強大綜合實力的盟友作用，加大了在東南亞地區拉日制華的力度，試圖通過推動美日菲、美日菲澳等小多邊框架的形成與強化，推動利用南海議題持續打壓中國。展望未來，由于美國的戰略精力受到俄烏沖突持久化以及突然爆發的巴以沖突的極大牽制，可能更加依靠日本這個“二當家”在打壓中國方面發揮生力軍作用。在此背景下，更有必要深入了解日本強化東盟國家海上安保能力建設的政策走向與內在邏輯。

三、聚焦越南和菲律賓：日本政策的重點及其特征

“同樣作為南海島嶼主權的‘聲索國’，越南與菲律賓在南海爭端中表現最為‘積極’，因此成為日本加強與東南亞國家海洋安全合作的優先對象。”①王傳劍、劉洪宇：《安倍第二次執政以來日本加強與東盟國家海洋安全合作的進展、動因及前景》，載《南洋問題研究》2021 年第3 期，第14-29 頁。基于此，本部分擬以越南、菲律賓兩國為案例，以前面歸納的海上安保三種能力（態勢感知、海上防衛、海上執法）為分析框架，主要比較并概括日本對這兩個國家海上安保能力的援助情況，以便進一步厘清日本政策的特點及內在邏輯。

1.越南

日越海上安保合作可以追溯到2007 年日越首腦聯合聲明。2011 年，日越兩國簽署《雙邊安保合作諒解備忘錄》，規定了兩國海警在搜救、救災、人道主義援助、反恐、海上打撈、信息技術培訓、軍事醫學和維和等領域開展合作。②［日本］白石昌也：《日本與越南“戰略伙伴關系”：歷史與前景》，載［日本］《亞太研究》2014 年第2 期，第289-324 頁。2012 年第二屆安倍內閣成立以后，兩國間的安保合作進度加快且向傳統安全領域拓展，對抗中國的色彩日益明顯。2013 年1 月，安倍二任首相后對外出訪的第一站即放在越南，“海洋安全合作”成為兩國領導人交流的重要議題。同年，越南管轄漁船安全的農業農村開發部水產局發布聲明稱，為保護在南海作業的漁船，決定成立海警部隊并考慮引進日本巡邏艦。③《安倍推動日本給越菲等國援助巡邏艦》，BBC 中文網，2013 年8 月19 日，https：//www.bbc.com/zhongwen/simp/world/2013/08/130819_japan_southsea。此后，海上安保能力建設在日越關系演進中扮演著重要角色。如2014 年《面向越日致力于亞洲和平與繁榮的廣泛戰略伙伴關系新階段的聯合聲明》強調，新時期防務合作將聚焦于海上安保領域，特別是提升越南海上執法機構的能力。④“Maritime Capacity-building Cooperation between Japan and Vietnam：A Confluence of Strategic Interests”，ISEAS，November，2021，https：//www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-148-maritime-capacity-building-cooperation-between-japan-and-vietnam-a-confluence-of-strategic-interests-by-hanh-nguyen/.2017 年越南總理阮春福訪問日本期間，越南同意深化戰略伙伴關系并推進兩國海岸警衛隊之間的信息交流。⑤“Joint Statement on Deepening the Japan-Vietnam Extensive Strategic Partnership，” Ministry of Foreign Affairs of Japan，June，2017，https：//www.mofa.go.jp/files/000262573.pdf.2021 年9 月，日越防長一致同意在雙邊安保合作關系進入新發展階段的基礎上，積極推動日本出口國防裝備技術與艦艇。⑥《越南國防部長潘文江與日本防衛大臣岸信夫舉行會談》，越南國防部，2021 年9 月12日，https：//cn.qdnd.vn/cid-6126/7185/nid-586142.html。

在實踐層面，日本也采取了很多動作。從海上安保能力建設的三個方面來看，日本支持越南的具體舉措如下：

第一，海域態勢感知能力。近10 年來，日本以各種名義對越海域態勢感知能力建設提供支持。截止2017 年2 月，日本向越方贈送了價值7 億日元的海上安保監視器材并已全部交付越方， 用于越南人民軍海上警衛隊及漁業監視局等機構的海上巡邏和執法。2019 年11 月5 日，日本通過提供官方發展援助貸款，支持越南政府建造蓮花一號地球觀測衛星。2020 年10 月，時任日本總理菅義偉與越南總理阮春福達成協議，允許日本向越南出口國防設備和技術，盡管并沒有公開具體的裝備轉移細節，但知情人士表示有相關雷達監視系統的轉移交付。①“The Associated Press and Mari Yamaguchi，The Associated Press，Japan to Export Defense Tech to Vietnam under New Agreement”，Defense News，October，2020，https：//www.defensenews.com/global/asia-pacific/2020/10/19/japan-to-export-defense-tech-to-vietnam-under-new-agreement/.

第二，海上防衛能力。防衛能力建設主要在兩國軍隊之間進行。2012年至2021 年近10 年間，日本防衛省和自衛隊向越南派出包括海上自衛官在內近20 批培訓人員， 內容主要涉及潛水醫學、人道主義救援和救災等非傳統安全領域， 培訓內容大都與海上安保能力的綜合建設有關。此外，日越雙邊的防務研究所設有相應的學生交流機制，通過每年的互訪派遣，搭建起海上安保人員的交流網絡，促進海上安保合作等領域的人員培訓與交流常態化。②“Review of Japan's ODA Evaluations from FY 2015 to FY 2021”，Ministry of Foreign Affairs of Japan，2022，https：//www.mofa.go.jp/policy/oda/evaluation/FY2022/pdfs/FY2015toFY2021.pdf.2021 年9 月，日越兩國防長在河內正式簽署向越南出口國防資產的協議，該協議允許日本自衛隊向越南軍隊出售軍事裝備并分享防務技術。該協議還允許兩國舉行聯合軍演，并通過深化網絡安保合作等方式，將雙邊關系提升到新的高度。③“Signing of the Agreement between the Government of Japan and the Government of the Socialist Republic of Vietnam concerning the Transfer of Defense Equipment and Technology”，Ministry of Foreign Affairs of Japan，September，2021，https：//www.mofa.go.jp/press/release/press3e_000244.html.這項協議將為越南獲得日本海上自衛隊艦艇鋪平道路，是其進一步實現其海上軍事裝備多樣化和現代化的重要機遇。此外，日本還在加大對越提供技術培訓的力度， 助越提高軍事人員的法律素養和業務能力。

第三，海上執法能力。這方面的合作主要發生在兩國海警部門之間。2014 年8 月，日本同意向越南援助6 艘巡邏艦，全部由越南海岸警衛隊使用。2015 年2 月，正值中越南海沖突之際，日本再次向越南援助3 艘二手巡邏艦，該艦艇在交付時已經過升級，可滿足海上巡邏、安全和救援等基礎性任務。2016 年5 月，日越兩國簽署關于防衛裝備品與技術移轉定期協議實施要領。在此基礎上，日本和越南同意加強國防合作，支持后者采購更多巡邏艦。2017 年1 月，安倍訪越時又宣布，將以0.1%的年利率向越南援助384.82 億日元，用于為越新造6 艘巡邏艦，這是日本首次向越南援助新造巡邏艦，將大大有助于越南海上執法能力的提升。①常思純：《安倍政府對越安全合作：路徑、動因及影響》，載《日本問題研究》2018 年第4 期，第17-24 頁。2020 年7 月，越南政府又與日本簽署協議，利用日本提供的官方發展援助貸款366.26 億日元建造6 艘巡邏艦，預定在2025 年10 月交付越南海洋警察使用。②“Signing of Japanese ODA Loan Agreement with Viet Nam：Strengthening the Maritime Security and Safety Capability of the Vietnam Coast Guard”，JICA，July，2020，https：//www.jica.go.jp/Resource/english/news/press/2020/20200730_31_en.html.

2.菲律賓

菲律賓軍事現代化進程落后，對于外部援助有著較大的需求。2011 年9 月，菲律賓總統阿基諾訪日期間，雙方簽署《戰略伙伴關系聯合聲明》，決定在加強海洋安全部門協調合作的同時強化防務機構的互訪溝通。③［日本］《關于日本與菲律賓全面推進特殊友好鄰國“戰略伙伴關系”的聯合聲明（暫譯）》，日本外務省，2011 年9 月27 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/area/philippines/visit/aquino1109/jpks_ky.html。2013 年日菲舉行第二次海事協商會議，雙方簽署海上安全保障防衛合作備忘錄，建立了“3+3”（海軍、海警、外交）海洋安全磋商框架。④［日本］《關于召開第2 次日本與菲律賓的海事磋商（磋商結果概要）》，日本外務省，2013 年2 月22 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/25/2/0222_04.html。同年，日菲簽署海上安保能力聯合改進項目（MSCIP），除提供巡邏艦援助、增強海上通信系統外，日本還將對菲海岸警衛隊能力建設展開援助，支持菲培育海上防務人才。2015 年以后，隨著日本國內武器轉移法律限制的放松，以及中菲圍繞所謂“南海仲裁案”問題的爭端升級，日菲海上安保合作層次提升，從初期的海上執法設備的試探性交付轉而進入技術和高精尖設備的支持與交付。2017 年1 月，日本首相安倍晉三訪問菲律賓，兩國圍繞海上安保合作發表聯合聲明并簽訂雙邊合作備忘錄，聲明一共有15 條，其中涉及海洋領域的就有10 條。①［日本］《日菲首腦會談》，日本外務省，2016 年10 月26 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea2/ph/page3_001861.html。2023 年4 月，日菲簽署新防務協議，以進一步加強兩國海軍的聯合演習以及海上執法行動，推動日本國防裝備和技術的對菲轉移，同時加強美日菲三邊的海上安保合作。②［日本］《第5 次日菲海事磋商》，日本外務省，2023 年5 月16 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_001469.html。同年11 月4 日，日菲首腦以應對中國在東海和南海軍事活動帶來的“威脅”為由，確認強化安保領域合作，日本向菲軍提供海岸監視雷達，并啟動便利日自衛隊與菲軍部隊互訪的《互惠準入協定》（RAA）談判。③《日菲首腦會談確認加強安保合作 啟動RAA 談判》，日本共同社，2023 年11 月4 日，https：//china.kyodonews.net/news/2023/11/b33496f65d34--raa.html。

概括起來，從海上安保能力建設的三個方面來看，日本采取了如下支持菲律賓的舉措：

第一，海域態勢感知能力。自2014 年日本政府制定“防衛裝備轉移三原則”后，日本開始向菲律賓出口雷達系統。2015 年6 月，在阿基諾三世訪日期間，菲方決定采購一定數量的日本海上自衛隊退役的雷達相關設備。2017 年11 月，日本政府向菲律賓交付海上監視雷達，杜特爾特政府決定將該雷達系統安置于南部蘇祿海和西里伯斯海（Celebes Sea，也稱蘇拉威西海）四地，用于打擊南海領域頻繁發生的海盜活動。④［日本］《日本將向菲律賓提供海上監視雷達，協助打擊海盜》，路透社，2017 年11 月10日，https：//www.reuters.com/article/japan-philippines-rader-idJPKBN1DA0AK。2020 年8 月，日本三菱電機與菲律賓政府簽訂采購合同，出口3 套固定式J/FPS-3ME 防空雷達系統和1 套移動式J/NPS-P14ME 雷達系統，主要部署在菲律賓北部，可監視菲律賓呂宋島和臺灣之間巴士海峽的空域，涵蓋南海的巴士海峽、東海宮古海峽，實現日菲雙方的情報信息共享。⑤［日本］《日本政府與菲律賓共享中國軍機動態，加強對東海和南海的監視》，日本產經 新 聞 網，2020 年7 月11 日，https：//www.sankei.com/article/20200711-TFM72KKWXFJDNAXCCUS74J6AC4/。除了雷達系統外，日本還對菲律賓的直升機提供了幫助，如提供零件讓退役的直升機重新投入使用，執行菲空軍（PAF）情報、偵察和監視任務。⑥“Japan's Weapons Transfers to Southeast Asia：Opportunities and Challenges”，ISEAS，June，2021，https：//www.thinkchina.sg/japans-weapons-transfers-southeast-asia-opportunities-andchallenges.

第二，海上防衛能力。日本對菲海軍能力建設的支持既包括硬件方面，也包括軟件方面。2015 年5 月，日本與菲律賓在南海舉行首次聯合海軍演習，兩艘日本驅逐艦和一艘菲律賓戰艦參加了此次在馬尼拉西部南海水域的演習，針對海上意外相遇情況進行演練，具有明顯的對華性質。2016 年2 月，日菲簽署防衛裝備品及技術轉移相關協定。根據協議，日本將向菲律賓無償援助TC-90 教練機、小型快艇以及10 艘中小型巡邏艦和2 艘大型巡邏艦等安保裝備；①“The Philippines and Japan Sign New Defense Agreement”，CSIS，March，2016，https：//amti.csis.org/the-philippines-and-japan-sign-new-defense-agreement/.兩國進行海上安保技術的聯合研究和開發。②包霞琴、李文悅：《日本對東南亞ODA 外交中的海上防務合作——以2015 年版“開發合作大綱”為例》，載《復旦國際關系評論》2018 年第1 期，第109-123 頁。其中，向菲援助的TC-90 教練機續航里程約為2000 公里，是菲律賓海軍飛機的2 倍左右。2016 年至2023 年間，作為開展海上能力建設支持項目的一部分，日本5 次派遣本國的防衛省國際政策課官員與海上自衛官至菲律賓海軍系統培訓中心，為菲律賓海軍舉辦船舶柴油機維修研討會，分享提高船舶操作能力的重要性。③［日本］《能力建設支援項目》，日本防衛省，2023 年，https：//www.mod.go.jp/j/approach/exchange/cap_build/philippines.html。2021 年，日本向菲律賓軍方援助自衛隊在行動中使用過的海上救生設備，交易涉及總計1.2 億日元。④“Philippine Armed Forces Become First Foreign Military to Get Gear via Japanese ODA”，The Japan Times，May，2021，ttps：//www.japantimes.co.jp/news/2021/05/04/national/japan-philippinemilitary-oda/.日本防衛省稱，裝備交付完成后，日本陸上自衛隊隊員還將被派往菲律賓，訓練當地軍隊使用這些工具。⑤［日本］《日本防衛省和陸上自衛隊向菲律賓陸軍提供人道主義志愿和救災能力建設支持》，日本駐菲律賓大使館，2021 年11 月19 日，https：//www.ph.emb-japan.go.jp/itpr_ja/11_000001_00640.htm。

第三，海上執法能力。早在2011 年9 月，日菲就達成協議，規定日本培訓菲律賓海岸警衛隊，支持菲律賓的海警能力建設。⑥［日本］《關于日本與菲律賓全面推進特殊友好鄰國“戰略伙伴關系”的聯合聲明（暫譯）》，日本外務省，2011 年9 月27 日，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/area/philippines/visit/aquino1109/jpks_ky.html。2012、2013 年，日本都以政府開發援助方式向菲律賓援助大型巡邏艦，以加強其對爭議海域的控制能力。2013 年的東京首腦峰會上，日本宣布向菲律賓援助690 億日元貸款用于海上基建、海上警備能力的提升，其中約有190億日元是用于向菲律賓海岸警衛隊援助10 艘巡邏艦，補充菲律賓的海警裝備。2014 年，日本向菲律賓海岸警衛隊再次援助11.52 億日元的資金，用于安裝衛星通信系統和船舶交通管理系統，以管理港口的船舶運輸和交通。杜特爾特執政期間，菲日簽訂協議，日本為菲律賓建造2 艘96 米長的“國頭”級巡邏艦。①“Japan's Weapons Transfers to Southeast Asia：Opportunities and Challenges”，ISEAS，2021，https：//www.thinkchina.sg/japans-weapons-transfers-southeast-asia-opportunities-and-challenges.2023 年，該艦艇已進入菲海警服役，作為菲海警噸位最大的艦艇，該巡邏艦的投入使用極大地提升了菲海警的綜合能力。

綜上所述可以發現，除了受到地緣政治因素驅動外，日本對包括越、菲在內的東盟國家海上安保能力援助有如下特征：

第一，不斷修改國內法律為援助提供持久保障。早在1967 年，日本政府就制定了“武器出口三原則”，即不向共產主義陣營國家出售武器、不向聯合國禁止的國家出口武器、不向發生國際爭端的當事國或者可能要發生國際爭端的當事國出售武器。為了突破這一法律框架，日本內閣于2014 年4 月通過了“防衛裝備轉移三原則”，②所謂“防衛裝備轉移三原則”是：日本不向明顯妨礙維護國際和平與安全的場合出口防衛裝備；對允許出口的情況進行限定和嚴格審查；出口對象將防衛裝備用于目的之外或向第三國轉移時，需獲日方事先同意并置于適當管理之下。［日本］《防衛裝備轉移三原則（國家安全委員會/內閣官房決定）》，日本內閣官房，2014 年4 月1 日，https：//www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/bouei.html。通過對出口防衛裝備的“限定”事實上為日本的對外軍事援助打開了方便之門。此后，從2015 年修訂《政府發展援助大綱》突破利用官方發展援助來援助外國軍隊的“禁區”，到2023 年12 月岸田政府通過修訂“防衛裝備轉移三原則”解除對殺傷性武器出口的禁令，不斷在國內法律與制度層面為對外軍援松綁，為不斷強化對東盟國家海上安保能力支持提供了制度基礎與法律保障。

第二，裝備援助是日本強化越菲海上安保能力的重要手段。這主要是因為越、菲等國軍備相對落后、軍事預算有限，而裝備水平在提高東盟國家海上安保能力、強化對華牽制方面發揮著關鍵作用。因此日本以援助海域感知裝備為基礎，并針對性提供海上執法裝備，如巡邏艇、巡邏機、教練機與雷達等，主要用于巡邏、偵察、監視等任務，以提升海上防衛、海上執法與態勢感知能力。在支援方式上，日本采取了貸款或贈款支持、代為建造、二手裝備轉讓等靈活方式，以盡快提升越菲兩國的海上安保能力，同時又可消化自身能力升級后的多余庫存。

第三，持續加強援助的制度化建設。目前，日本對外軍援的各層次安全合作機制正不斷完善，整體的互動頻率和合作強度在近三年內得到實質性提升。具體而言，其對越、菲的設備與技術援助從借助經濟性的官方發展援助機制，轉而成立正式的軍事援助框架——政府安全保障能力強化支援制度（OSA）。在這個過程中，支援方式從以非軍事為核心到以軍援為核心，日本自衛隊同東盟軍隊之間的合作也從海上聯合訓練、多國聯合軍演升級至日菲間的“準同盟”性質的防衛合作，雙方技術和設備的互操作性得到強化。

第四，強調同美國的戰略協同。有學者注意到“與日本和印尼、越南等國的海洋安全合作更多是針對海上執法及海洋能力建設不同，由于受到共同的盟國美國的影響，日本與菲律賓在聯合軍事演習與防務交流方面相比之下更為頻繁。”①王傳劍、劉洪宇：《安倍第二次執政以來日本加強與東盟國家海洋安全合作的進展、動因及前景》，載《南洋問題研究》2021 年第3 期，第14-29 頁。這也反映出日本的東盟政策受地緣政治影響很大，作為美國的一個重要地緣戰略抓手，日本今后的動向在很大程度上受美國影響。當前，美國為了牽制中國，正在以南海為焦點、以菲律賓為重點進行布局，極力推動美日菲、美日澳菲等小多邊機制。為了推動這一戰略部署，日本勢必會進一步加大對菲律賓海上安保能力的支持，今后日菲的互動更加值得關注。

四、日本強化東盟國家海上安全保障能力帶來的影響

自從2012 年安倍晉三二次執政后，日本對東盟國家的安保能力建設支持已有超過10 年的時間，而且今后還會進一步增強。考慮到這一現狀與趨勢，有必要對日本通過支援政策“拱火”南海的效果進行客觀分析，以對這一影響南海局勢的地緣政治變量作用做出理性評估。

日本支持的直接后果是在一定程度上提升了東盟國家的海上安保能力。以越南為例。日本援助的“阿蘇”級巡邏艦屬于大型、高速、高性能的巡邏艦，有利于增強越南海軍的機動能力；P-1 巡邏機具有較高監視性能、改進的飛行性能、業已增強的情報處理及攻擊能力，可顯著增強越南海軍近戰的情報搜集、監測與偵查能力，以保護港口和其它關鍵基礎設施；日產漁業監視船往往具有較好的耐波性與操縱性，并設有延繩釣機、大型拖網等調查設備。而且，日本水產廳在援助該船前，曾將相關調查設備撤除，并安裝電子顯示屏、監視攝像設備、遠距離強聲設備等先進的執法設備，使其能更好地幫助越南執行海上巡邏、監督和執法任務，最大程度提升越南海警的海上執法能力。再看菲律賓。日本對菲海上安保裝備轉移與援助主要集中于巡邏艦和教練機兩項，其中，援助的小型巡邏艦從數量和技術更新迭代層面都顯著提升了菲律賓的海軍巡邏裝備的主要性能。向菲援助的5 架海上TC-90 教練機續航里程約為2000 公里，是菲律賓海軍飛機的2 倍左右。日本還向菲律賓提供大型執法艦，推動菲律賓海岸警衛隊艦艇大型化和多功能化發展，其中，“特蕾莎·馬格巴努阿”號以日本海上保安廳裝備的“國頭級”海上巡邏艦為基礎設計，是菲律賓海岸警衛隊最大的海上執法艦，有力提升了菲律賓的海上執法能力。另外，日本交付的J/FPS-3ME 相位控制電子掃描陣列雷達和TPS-P14ME 移動式遠程空中監視雷達，大幅提升了菲對遠程戰機、彈道導彈的探測與監控能力。

除了硬件提升外，日本還通過聯合軍演和人員培訓提升越菲兩國海上安保的軟能力。在聯合軍演方面，日本至今已與越、菲兩國開展了海上安保領域的多項合作，除不間斷開展聯合軍事演習與訓練、強化雙邊海警、海軍的對接機制之外，演習樣式正從非傳統安全領域（如針對東南亞反海盜、人道主義援助的聯合作戰和協同支援）拓展至傳統安全領域，如日菲在南海周邊海域的實戰軍演，以及日本海上自衛隊護衛艦戰略性停靠越南軍事重鎮金蘭灣；其間輔之以巡邏艦、船舶、訓練機與雷達系統等各類海上執法裝備、情報探測裝備的轉移，直接提升越南和菲律賓的海上綜合能力。在人員培訓方面，為切實強化越、菲的海上能力，日本從人才培育、增加編制與專業培訓三方面展開支援。自安倍二次執政以來，其對越、菲兩國人員培訓的頻度、性質與規模都有所強化，培訓形式與內容也更加專業靈活、保密隱匿，如在日菲雙邊海上能力建設支持項目中，有專門針對船舶維修、內部操作與使用的人員交流培訓，目的在于使菲的艦艇人員可熟練操作艦艇等海上裝備，進而提升既定的海上防衛能力和組織能力。

當然，即使有了日本的援助，東盟國家的海上安保能力仍與中國存在較大差距。美國國會研究服務處（Congressional Research Service，CRS）于2022 年1 月20 日發表的年度報告《中國海軍現代化：對美國海軍能力建設的啟示》指出，中國海軍至2022 年年末，共計裝備約750 艘主戰艦艇、各型艘輔助艦艇和3000 余架巡邏機，海軍總噸位為224 萬噸，其中主戰艦艇總噸位148 萬噸，各型新銳艦艇層出不窮；中國海監擁有各型大型海監船20 余艘，200 余艘執法艇，9 架海監飛機，主要裝備130 噸的218 型巡邏艦和70 噸的“海豹“高速巡邏艦；中國海警擁有500 噸以上海警船205 艘，大中型海警船95 艘。①“China Naval Modernization：Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，October，2023，https：//sgp.fas.org/crs/row/RL33153.pdf.可見，無論是在海軍還是海警力量上，中國對越南和菲律賓等東盟國家具有壓倒性優勢。在性能上，東盟國家庫存中的大部分輕型護衛艦只能滿足1000 海里上下范圍內的防御要求，雖具備快速移動、進出港口的優勢，但只能在沿海區域部署簡易的作戰防守陣勢，進攻力較弱。另外，越、菲等南海主權聲索國在瀕海作戰艦、新型巡邏艦、近海任務艦、多任務支援艦及潛艇缺乏系統的等級排列，致使海上軍事行動的指揮和協調能力并不協調，從而影響作戰效能。同時，越、菲等東盟國家缺乏研發、維修海上巡邏艦的技術能力與資金儲備，一旦海上裝備出現安全風險，如操作不當、維修不及時可能導致設備損壞或事故發生。

盡管相對于中國的海上安保能力仍然存在差距，但越菲的主要目的不在于與中國正面作戰，更多地是利用增強的海上安保能力對中國進行騷擾、周旋或是侵蝕中國島礁主權與相關權益。從此角度看，相關東盟國家在日本的支持下，所獲得的海域態勢感知、防衛和執法能力對于執行如下目標仍有重要的意義：第一，更及時掌握相關海域的中方艦機動向，以便快速地做出反應；第二，強化對已侵占島礁的控制，宣示其所謂主權；第三，對于中國控制島礁以及相關艦機進行騷擾，通過一定的能力與中方相持（如2023 年8 月及其之后菲方一系列的對“坐灘”仁愛礁軍艦的補給行為），借此炒作渲染中國的“霸凌”行為；第四，針對中國漁民進行所謂執法。在上述場合，日本所提供的艦只、雷達等還是可以發揮重要作用的。另外，日本的軍事支持還可能產生外交上的效果，即誘使越菲外交向日本進一步傾斜。例如，當前日本配合美國對菲律賓大打外交牌、援助牌，進一步鞏固了菲與日、美的雙邊和多邊合作，推動菲在南海的動作甚至是整個外交都被進一步嵌套進美日對華遏制布局之中。因此，總體上看，日本的支持增強了相關東盟國家對抗中國的信心，增加了南海沖突發生的機率，從而成為惡化南海局勢的持久消極變量。

當然，面對日本的積極“拱火”，東盟并非只是一個處于被動接受地位的消極變量。總體上看，東盟堅持自身地區安全事務中的中心地位，奉行大國平衡政策，不愿意在中美、中日博弈中選邊站，也不愿意讓任何一個大國主導東南亞安全事務。這意味著東盟國家為了應對與中國的南海爭端愿意接受日本對其海上安保能力的援助，但它們也不愿意因為與日本的過分接近或是在南海問題上的合作而陷入與中國的對抗當中。當然，由于東盟國家內部的政治制度、意識形態以及領導人因素的影響，它們的具體立場往往有所不同，當前的越南與菲律賓恰好代表了東盟國家內部的兩極：一極是越南，近年來注重同中國發展友好關系，因此一方面雖然接受日本的支持，但另一方面也非常注意與中方共同管控事態。2023 年12 月，越南隆重接待習近平總書記訪問，雙方強調兩國是“好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴，都是共產黨領導的社會主義國家”，同意“落實《南海各方行為宣言》高官會及聯合工作組會機制，管控好海上分歧，不采取使局勢復雜化、爭議擴大化的行動，共同維護海上穩定”。①《中華人民共和國和越南社會主義共和國關于進一步深化和提升全面戰略合作伙伴關系、構建具有戰略意義的中越命運共同體的聯合聲明》，中國外交部網站，2023 年12 月13 日，https：//www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677292/1207_677304/202312/t20231213_11201756.shtml。另一極是菲律賓，小馬科斯政府上臺后，大幅度向美靠攏，推動發展美日菲、美日澳菲等小多邊合作，2023 年以來同中方在仁愛礁、黃巖島等海域屢曝事端。2023 年11、12 月，日菲領導人利用岸田訪菲和舉行日本東盟紀念峰會的機會兩度會晤，日本把菲律賓打造為“安全合作”突破口的意圖更加明顯。遺憾的是，雖然東盟整體上堅持大國平衡立場，但對于菲律賓這樣明顯越界的行為缺乏約束措施，未來日菲合作是否會推動東盟外交立場出現偏移，甚至在南海問題上“綁架”多數東盟國家的立場，仍然是南海的和平與穩定所面臨的深層次挑戰。

五、結論

2012 年以來，日本出于牽制中國的地緣政治考慮，借“南海仲裁案”等事件不斷強化與東盟國家的海上安保互動，不斷突破原有國內法規限制，對東盟國家的海上能力援助從非傳統安全領域向安全領域過渡，成為影響地區局勢的一個重要消極變量。從援助對象看，日本對東盟國家的海上安保援助主要集中于越南、菲律賓兩國，其意涵明確指向南海問題，通過將南海問題與東海事務聯動起來，以此構建針對中國的海洋聯防體系，對華施以更大的壓力。從援助目的來看，日本并不謀求東盟國家與中國間形成高烈度的軍事對抗，而是聚焦于提升東盟的態勢感知與海上防衛、執法能力，從而對中國施加政治、外交與適度的軍事壓力，維持南海的緊張態勢，借事態惡化突出中國對東盟國家的“霸凌”，達到孤立中國的效果。就援助效果而言，日本對東盟國家的海上安保援助既服務于其總體外交策略，也成為日本政府撬動國內武器出口甚至推動修憲的“借口”之一，成為同時沖擊南海問題和中日關系的不穩定因素。當前，要看到日本與東盟國家海上安保戰略目標并不相同。日本在岸田執政時期對東盟海上援助計劃仍將持續，但東盟國家內部響應日本的程度并不一致。除了當前菲律賓小馬科斯政府日益向美日靠攏外，東盟絕大多數國家都堅持大國平衡政策，致力于與中國保持友好關系。當然，考慮日本在東盟地區深耕已久，特別是當前中菲間在仁愛礁上的斗爭正處于敏感的關鍵時期，中國有必要對日本強化對東盟國家海上安保能力的支持保持警惕，特別是要扎緊中國—東盟關系的“籬笆”，在強化多維度合作、推進戰略信任的基礎上，妥善處置海上突發事件，加強同東盟國家在海洋環保、科研、搜救、執法等領域合作，加快謀求推動《南海行為準則》磋商，從制度層面化解南海問題風險，不給外部消極變量以可趁之機。