政府購買服務試點事業(yè)單位改革問題與對策

呂雷，張玉

（1.生態(tài)環(huán)境部淮河流域局監(jiān)測與科研中心，安徽 蚌埠 233001；2.安徽省電力公司蚌埠供電公司，安徽蚌埠 233001）

1 改革相關(guān)背景

1.1 政府購買服務改革

為加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府，中央推行向社會力量購買服務，通過發(fā)揮市場機制作用，將政府直接向公眾提供的部分公共服務事項，交由具備條件的社會力量承擔，創(chuàng)新公共服務供給模式，提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。2013 年6 月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理和績效管理等要求進行了明確。近年來，全國積極貫徹落實黨中央、國務院決策部署，政府購買服務改革取得顯著成效。據(jù)財政部2021 年統(tǒng)計，全國政府購買服務支出達到4970 億元，是2015 年的3 倍多，約70%用于購買公共服務，公共資源配置效率和政府支出績效均有明顯提升。

1.2 事業(yè)單位分類改革

中央深化行政管理體制改革的有關(guān)意見指出，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位進行分類改革。2011 年3 月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5 號），明確按照社會功能將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三類。其中，從事公益服務的事業(yè)單位，按照職責任務、服務對象和資源配置方式等，又細分為公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位。

1.3 二者銜接

政府購買服務和事業(yè)單位分類改革是兩項改革任務，本質(zhì)上都是優(yōu)化公共服務提供方式，都致力于推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進公益事業(yè)發(fā)展。兩者目標一致、聯(lián)系緊密。為做好兩項改革銜接，財政部等部門相繼出臺多個相關(guān)意見和建議，明確公益二類事業(yè)單位的承接主體地位，推動公益二類事業(yè)單位改革，支持公益二類事業(yè)單位公平競爭參與承接政府購買服務。通過打好改革“組合拳”，積極推動形成政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給新格局。自2022 年起，中央部門選擇部分公益二類事業(yè)單位開展試點改革。

2 公益二類事業(yè)單位改革面臨的問題

為順應事業(yè)單位改革需要，積極尋求事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和科學內(nèi)部管理新路徑，財政部政府購買服務試點單位實施了一系列改革舉措。但是，在公共服務引入市場機制后，為實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟階段的“養(yǎng)人”向市場經(jīng)濟階段的“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變，原有事業(yè)單位屬性與市場機制之間仍面臨諸多需要解決的難題。

2.1 現(xiàn)行管理體制制約

1）單位管辦合一。現(xiàn)行管理體制下，公益二類事業(yè)單位與政府仍為隸屬關(guān)系，人財物保障和業(yè)務活動等受政府管理。公益二類事業(yè)單位提供的公共服務本質(zhì)上仍屬于政府生產(chǎn)活動，即政府在公共服務供給領(lǐng)域既當“裁判員”，又當“運動員”。在政府購買服務實踐運作中，政府仍然履行著諸多權(quán)限控制，難以達到改革釋放事業(yè)單位發(fā)展活力的預期效果。

2）人員編制管理限制。人員編制管理是公益二類事業(yè)單位人事管理的核心制度，政府購買服務試點之前，是單位的主要人員經(jīng)費來源，政府購買服務試點之后，在零預算撥款的情況下，人員的進出仍然受到編制管理“剛性”約束，優(yōu)秀人才進不來、留不住，該淘汰的人員出不去，不利于公益二類事業(yè)單位人員按照市場機制合理更新人員流動。

2.2 缺乏與市場機制相適應的制度體系

1）成本管理基礎(chǔ)薄弱。長期以來，嚴格的收支預算管理制度要求經(jīng)費支出不得超過預算，且需滿足執(zhí)行率考核目標，導致單位成本管理體系按計劃執(zhí)行，未能實現(xiàn)按照市場波動建立更為精準的成本管理體系，無法滿足市場化改革需求。同時，公益二類事業(yè)單位平均人力成本高于同行業(yè)市場平均成本，如果工資只增不降，逐年上升的人員成本支出將嚴重阻礙創(chuàng)業(yè)活力釋放和市場化發(fā)展進程。

2）收入分配與貢獻不配比。原有財政撥款條件下，收入分配按照級別發(fā)放，與職級、崗位、職稱等掛鉤，與市場注重的按照個人貢獻值分配不契合，分配更多地體現(xiàn)資歷和歷史貢獻，導致員工工作貢獻未能及時通過激勵兌現(xiàn)，無法有效點燃員工干事創(chuàng)業(yè)的熱情，甚至可能造成優(yōu)秀人才的流失。

2.3 缺乏足夠市場競爭和創(chuàng)新能力

1）單位管理運行效率低下。公益二類事業(yè)單位長期依靠財政供養(yǎng)，依照上級機關(guān)指令辦事，形成了按部就班的計劃經(jīng)濟思維和工作方式。由于歷史原因，部分單位的組織結(jié)構(gòu)和管理模式較為陳舊，工作效率低于市場平均水平，無法適應市場競爭需要。

2）創(chuàng)新能力不足。二類事業(yè)單位受到體制機制的制約，在人才培養(yǎng)、科研投入、技術(shù)引進等方面存在一定的滯后；同時，管理體制和運行機制相對保守，不利于創(chuàng)新思想的產(chǎn)生和傳播，從而影響了單位的整體創(chuàng)新能力。公益二類事業(yè)單位多圍繞政府管理需求提供公共服務，問需、問計、問效于民意識不足、力度不夠，難以從公共服務的直接消費者中汲取創(chuàng)新智慧，創(chuàng)新意識與能力不足直接阻礙事業(yè)單位公共服務質(zhì)量和效率提升，從而逐漸喪失市場競爭力。

3 對策建議

深入貫徹黨中央、國務院決策部署，以推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進公益事業(yè)發(fā)展為目標，按照政事分開、事企分開、管辦分離的要求，深化公益二類事業(yè)單位政府購買服務改革，激發(fā)內(nèi)在活力，釋放創(chuàng)新潛能，切實增強公益二類事業(yè)單位提供公共服務能力。

3.1 推動事業(yè)單位管理體制改革

1）實施“管辦分離”。推動公益二類事業(yè)單位去行政化，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，強化事業(yè)單位公益屬性。主管部門向所屬事業(yè)單位分權(quán)，下放決策權(quán)和管理權(quán)，退出對事業(yè)單位的微觀管理。政府作為公共服務提供者和生產(chǎn)者的角色分離，強化主管部門對行業(yè)管理職能，營造公平公正的市場環(huán)境。

2）弱化人員編制管理。公益二類事業(yè)單位人員的增減和部門設置嘗試不再受事業(yè)單位“三定方案”約束，在滿足相關(guān)法律要求的前提下，在部分行業(yè)實施編制備案制。按照單位發(fā)展和市場需要，不以職務、編制論人才，建立競爭激勵機制，激發(fā)員工更加飽滿的工作狀態(tài)。

3.2 完善與市場經(jīng)濟體制相適應管理制度

1）健全成本管理體系。在單位內(nèi)部樹立成本管理意識，實施全面成本核算。制定成本管理制度和政府購買服務項目支出定額。加強管理與培訓，配備符合現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營需要的專業(yè)化成本管理隊伍。

2）優(yōu)化收入分配制度。實行工資、績效與個人業(yè)績貢獻掛鉤，建立相應的考核機制，激發(fā)員工干事創(chuàng)業(yè)熱情。建立由市場機制調(diào)節(jié)的動態(tài)薪酬體系，改變部分公益二類事業(yè)單位人員工資只增不降的局面，確保人力資源成本與市場接軌，提高資源配置效率。嘗試建立各級收入分配依據(jù)與單位利益趨同，確保單位利益、科室利益、項目負責人利益和項目成員利益同頻共振。

3.3 提升事業(yè)單位公共服務供給質(zhì)量

1）提高單位運行效率。根據(jù)單位業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，制定年度績效目標，并分解落實到各業(yè)務部門。部門負責人按照崗位劃分，再將部門績效目標細化分解至部門員工。推進績效管理過程中，將創(chuàng)收項目分配制度化、透明化，使每名員工都能了解自己工作業(yè)績和收入變化之間的關(guān)系。通過對部門和個人實行雙重績效考核管理，來提升單位整體運行效率。

2）實現(xiàn)公共服務“精準供給”。人民群眾是公共服務的直接消費者，應注重基層調(diào)研，真正問需、問計、問效于民，在公共服務消費市場尋找創(chuàng)新動力和源泉，以創(chuàng)新提升公共服務質(zhì)量。同時，加強大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)應用，推動科技創(chuàng)新，加快科技成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)公共服務跨越式發(fā)展。

3）加強政策支持。在政府購買服務改革過渡期內(nèi)，對符合中小企業(yè)規(guī)模標準的按照中小企業(yè)管理，允許其參與專門面向中小企業(yè)的項目招投標業(yè)務，培育市場競爭力，挖掘自身潛力，督促其自立自強